摘要：在分析比較高質(zhì)量發(fā)展的五大理念、發(fā)展特征和根本要求基礎(chǔ)上，從高質(zhì)量發(fā)展的特征入手，本文提出了一套能夠反映供給高質(zhì)量、需求高質(zhì)量、投入產(chǎn)出高質(zhì)量、分配高質(zhì)量、宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量的指標體系，并設(shè)計了包含113個指標的指導(dǎo)版和包含60個指標的評估版指標體系，進一步精簡出16個可計算指標，并根據(jù)2010—2017年數(shù)據(jù)，對我國高質(zhì)量發(fā)展情況進行了初步測算。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展 指標體系 考核體系

作者簡介：

張煥波，中國國際經(jīng)濟交流中心美歐所副所長、研究員。

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對推動發(fā)展的思路、戰(zhàn)略和政策都提出了新要求。其中，設(shè)計一套指標體系來測度高質(zhì)量發(fā)展水平，以引導(dǎo)各級政府更好地推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，至關(guān)重要。好的指標體系可以完善政策體系、標準體系和統(tǒng)計體系，能夠發(fā)揮績效評價和政績考核的作用，更能引導(dǎo)各級政府不斷優(yōu)化制度環(huán)境。當然，創(chuàng)建科學(xué)的高質(zhì)量發(fā)展指標體系不是一蹴而就的事情，需要政府、智庫、大學(xué)、企業(yè)等各種機構(gòu)參與，不斷完善。而且，根據(jù)不同的使用目的、研究技術(shù)路線，也會存在不同的高質(zhì)量發(fā)展指標體系。

一、高質(zhì)量發(fā)展特征指標體系

（一）高質(zhì)量發(fā)展特征指標體系設(shè)計理論

1.三種體系。

指標體系選擇最關(guān)鍵一步是一級指標分類。高質(zhì)量發(fā)展指標體系的分類要以高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵為基礎(chǔ)。概括來看，高質(zhì)量發(fā)展有三個方面的表述：一是從指導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的五大發(fā)展理念出發(fā)，即“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展;二是從高質(zhì)量發(fā)展特征出發(fā)，是高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟循環(huán);三是從高質(zhì)量發(fā)展要求出發(fā)，是質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。對應(yīng)以上三種表述，一種方案是結(jié)合新發(fā)展理念，高質(zhì)量發(fā)展指標體系包含5個二級指標：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。第二種方案是從高質(zhì)量發(fā)展的發(fā)展特征出發(fā)，也包含5個二級指標：供給、需求、投入產(chǎn)出、分配、宏觀經(jīng)濟循環(huán)。第三種方案是從高質(zhì)量發(fā)展要求出發(fā)，包括3個二級指標：質(zhì)量、效率、動力。

2.三種體系的比較。

三種分類方案各具特色。第一種方案相對來說易于選擇下一級指標，因為創(chuàng)新、綠色、開放等指標體系，在學(xué)術(shù)界或者政府實踐中有很多類似的指標體系可以參考。同時，與發(fā)展理念結(jié)合，可以清晰地界定分領(lǐng)域指標。第三種方案分析相對簡潔，但是在選擇下一級指標時難度較大，歸類相對困難。第二種方案反映了高質(zhì)量發(fā)展特征，供給、需求、投入產(chǎn)出和分配四個方面環(huán)環(huán)相扣，對每個發(fā)展環(huán)節(jié)都提出了實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的具體要求。宏觀經(jīng)濟循環(huán)又從經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展角度，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了總體保障。同時，有利于高質(zhì)量發(fā)展指標體系與政策體系相輔相成、互為支撐。本文把第二種方案作為高質(zhì)量發(fā)展指標體系的主要分類方案，稱為高質(zhì)量發(fā)展特征指標體系。

（二）高質(zhì)量發(fā)展特征指標體系選擇原則

1.對標國際上的高標準發(fā)展指標體系。國際上有幾類指標需要特別關(guān)注，有些指標本身已經(jīng)具有實際的指導(dǎo)意義。例如，世界銀行的營商環(huán)境指標，是指導(dǎo)政府更好地為企業(yè)提供高效率服務(wù)的指標，也是反映開放水平的重要指標。還有一些國際組織提出的競爭力、創(chuàng)新能力等指標也非常重要。

2.考慮各地經(jīng)濟發(fā)展的差異性。不同地區(qū)有各自的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色，發(fā)展階段也不同，很難用絕對性、單一性的指標評價。例如，關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，若只用服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重來衡量，就會忽視農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的升級需求。不如用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增加值占農(nóng)業(yè)比重、先進制造業(yè)增加值占第二產(chǎn)業(yè)比重和現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占服務(wù)業(yè)比重這樣一組指標衡量，更能反映整體經(jīng)濟升級情況，也考慮了不同地區(qū)差異。

3.劃分導(dǎo)向類指標體系和考核類指標體系。導(dǎo)向類指標體系更多講求完備性、指導(dǎo)性、全面性和全過程性，能夠詳細評估地方高質(zhì)量發(fā)展狀況，用于檢查不足，找出差距，指導(dǎo)前進的方向。導(dǎo)向類指標體系可以包含上百個指標?？己祟愔笜梭w系更多講求關(guān)鍵性、引領(lǐng)性、公正性和可操作性，能夠切實反映地方政府官員在促進高質(zhì)量發(fā)展中的實績，用于約束、督促、鞭策和獎勵?？己祟愔笜梭w系包含的指標個數(shù)相對少得多?？己祟愔笜丝梢园恍┓从趁褚鉂M意度的指標，發(fā)揮好市場和社會的監(jiān)督作用。

（三）高質(zhì)量發(fā)展特征指標內(nèi)涵

針對高質(zhì)量發(fā)展的五個特征：高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的分配和高質(zhì)量的宏觀經(jīng)濟循環(huán)，系統(tǒng)闡述每個方面包含的內(nèi)容，劃出內(nèi)涵邊界，以更好地選擇下一級指標。

1.供給高質(zhì)量的內(nèi)涵。著力構(gòu)建與國際接軌的一流水平營商環(huán)境，提高為企業(yè)提供服務(wù)的水平和效率，加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，促進企業(yè)公平競爭。優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，保持產(chǎn)業(yè)利用率在合理水平，降低宏觀杠桿率，降低地方政府負債水平，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險。大力降低企業(yè)經(jīng)營成本，為企業(yè)參與國際競爭提供堅實的基礎(chǔ)。建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)調(diào)發(fā)展、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系。不斷提高企業(yè)核心競爭力，在關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵裝備、關(guān)鍵新材料等方面提高自給率，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，加大培育企業(yè)品牌和產(chǎn)品品牌。

2.需求高質(zhì)量的內(nèi)涵。積極推進消費升級、投資升級和進出口升級。在消費升級方面，提升對高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)的需求，不斷提高文化產(chǎn)品消費水平。在投資升級方面，完善國有企業(yè)混合制改革，優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)，積極推進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)投資，提高民間投資在固定資產(chǎn)投資中的比例。在進出口升級方面，不斷提高貿(mào)易水平，促進一般貿(mào)易發(fā)展，出口更多高技術(shù)產(chǎn)品，提高出口產(chǎn)品品牌附加值和技術(shù)附加值。

3.投入產(chǎn)出高質(zhì)量的內(nèi)涵。著力提高科技在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，提高全要素生產(chǎn)率。提高工業(yè)產(chǎn)值效率，最大化投入產(chǎn)出經(jīng)濟收益。在保證安全生產(chǎn)的前提下，全面提升土地效率、資本效率、人力資源效率、技術(shù)效率、資源效率和環(huán)境效率。

4.分配高質(zhì)量的內(nèi)涵。大力提高居民收入水平，不斷擴大中等收入群體;在注重分配效率的同時，更多關(guān)注分配公平，降低行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的收入差距。堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立脫貧的長效機制。切實提高社會保障水平，在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面進行全方位改革，讓老百姓無后顧之憂。這也是提高內(nèi)需動力的基礎(chǔ)。

5.宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量的內(nèi)涵。保持宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)增長，就業(yè)率和物價保持在合理水平，實際經(jīng)濟增長率基本保持在潛在經(jīng)濟增長率水平;注重宏觀經(jīng)濟內(nèi)外平衡發(fā)展，保證財政收入與財政支出、進口與出口、投資率與儲蓄率基本平衡。促進區(qū)域發(fā)展平衡，地區(qū)之間、地區(qū)內(nèi)部之間、省市內(nèi)部之間都要保持平衡發(fā)展。

（四）高質(zhì)量發(fā)展特征指標體系構(gòu)成

根據(jù)上述分類、原則和內(nèi)涵，分別設(shè)計了高質(zhì)量發(fā)展指導(dǎo)版特征指標體系和評估版特征指標體系，選取指標著重考慮突出動力、質(zhì)量、效率變革導(dǎo)向、突出現(xiàn)代化指標體系的考核導(dǎo)向和突出民生導(dǎo)向。

一級指標分別為供給高質(zhì)量、需求高質(zhì)量、投入產(chǎn)出高質(zhì)量、分配高質(zhì)量、宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量5個指標。供給高質(zhì)量下設(shè)6個二級指標：營商環(huán)境、供給結(jié)構(gòu)、實體經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)體系、核心競爭力、品牌規(guī)模影響力。需求高質(zhì)量下設(shè)3個二級指標：消費升級、投資優(yōu)化、出口提質(zhì)。投入產(chǎn)出高質(zhì)量下設(shè)8個二級指標：綜合效率、土地效率、資本效率、科技效率、安全生產(chǎn)、勞動力效率、資源效率、環(huán)境質(zhì)量。分配高質(zhì)量下設(shè)6個二級指標：居民收入公平、居民收入增長、消除貧困、社會保障、住房條件、城鎮(zhèn)化。宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量下設(shè)3個二級指標：宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)增長、宏觀經(jīng)濟內(nèi)外均衡、區(qū)域平衡。在二級指標下面設(shè)有個數(shù)不等的三級指標。指導(dǎo)版和評估版一二級指標一致，三級指標個數(shù)前者多，后者少（具體見附錄）。

二、高質(zhì)量發(fā)展特征指標體系測算分析

為了定量分析可獲得的數(shù)據(jù)，精簡了上述指標，成為計算版，如表1。

根據(jù)計算版指標體系，利用2010—2017年數(shù)據(jù)，計算全國高質(zhì)量發(fā)展情況。采用等權(quán)重法，即二級指標等權(quán)重合成一級指標，三級指標等權(quán)重合成二級指標。以2010年為基年，設(shè)定所有指標的標準化值為100。

圖1是全國高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)。可以看到2010—2011年高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)提高較快，而在2011—2014年，高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)增長相對平穩(wěn)，2015—2017年增長迅速。

圖2是高質(zhì)量發(fā)展二級指標2010—2017年的變化趨勢。其中，分配高質(zhì)量指標持續(xù)增長且增幅較大，說明我國分配領(lǐng)域有明顯改善。投入產(chǎn)出高質(zhì)量指標穩(wěn)步上升，表明我國投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。需求高質(zhì)量指標2011—2014年有所下降，之后有所改善，但2017年有所下滑，主要原因是消費疲軟。供給高質(zhì)量指標在2011年短暫下滑，隨后緩慢上升，但2017年又有所下滑，主要是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)營收占比下降引起的。宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量在2011年上升，隨后開始較快下滑，自2015年開始反彈。

如圖3，在供給高質(zhì)量各項分指標中，GDP稅負率基本保持穩(wěn)定，但高技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重在幾年的高速增長之后出現(xiàn)回落，因此供給高質(zhì)量指標在2017年有所回落。

如圖4，在需求高質(zhì)量各項分指標中，2017年最終消費支出對經(jīng)濟增長貢獻率出現(xiàn)較大降幅，消費對經(jīng)濟增長的拉動力不足，其他兩個指標基本保持穩(wěn)定，因而需求高質(zhì)量指標較2016年有所下滑。

如圖5，在投入產(chǎn)出高質(zhì)量各項分指標有不同程度的提升，其中建設(shè)用地產(chǎn)出率和萬元GDP能耗（負指標）均有較大幅度的提升，工業(yè)增加值率開始反彈，R&D經(jīng)費支出占GDP比重也有所增加，說明我國的投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。

如圖6，2017年分配高質(zhì)量各項分指標均表現(xiàn)良好，其中基本社會保險覆蓋率大幅提升，城鄉(xiāng)居民可支配收入穩(wěn)步提升，其他兩個指標基本穩(wěn)定。綜合來看，我國社會保障體系更加完善，收入分配領(lǐng)域得到明顯改善。

在宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量分指標中，2017年進出口差額占GDP比重（負指標）得到了改善（圖7），調(diào)查失業(yè)率（負指標）和東西部人均GDP比（負指標）均出現(xiàn)了微弱下降，因此宏觀經(jīng)濟循環(huán)高質(zhì)量指標保持上揚趨勢。

三、建議

（一）加強高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)計體系

高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)計體系建立在指標體系基礎(chǔ)上，具體指標的數(shù)據(jù)需要通過科學(xué)、客觀、高效的方法采集、分析、使用，從而實現(xiàn)對高質(zhì)量發(fā)展的動態(tài)監(jiān)測和準確預(yù)判。

一是增加對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等新領(lǐng)域的統(tǒng)計。根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的指標體系確定具體統(tǒng)計指標，尤其要加快“補短板”，盡快完善經(jīng)濟發(fā)展新動能、新業(yè)態(tài)的統(tǒng)計制度以及統(tǒng)計方法。

二是充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等新的統(tǒng)計技術(shù)。利用大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)變革統(tǒng)計思想、提高統(tǒng)計能力、拓展統(tǒng)計主體、優(yōu)化統(tǒng)計流程、提高統(tǒng)計效率、提高統(tǒng)計質(zhì)量。

三是增加社會滿意度統(tǒng)計。除了客觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，還要統(tǒng)計一些主觀指標。要適當增加企業(yè)滿意度、消費者滿意度、群眾滿意度等方面的統(tǒng)計，包括企業(yè)對政府營商環(huán)境滿意度、消費者對企業(yè)滿意度，群眾對政府公共服務(wù)滿意度等方面的統(tǒng)計。

四是加強統(tǒng)計方法與國際接軌。要系統(tǒng)梳理統(tǒng)計內(nèi)容、統(tǒng)計標準、統(tǒng)計手段，加強與國際接軌和對標，使得統(tǒng)計數(shù)據(jù)能夠在一個參照系下進行國際比較。

五是增加統(tǒng)計的可信性和公正性。改進統(tǒng)計體系的制度安排，使得統(tǒng)計更加客觀，不受地方政府和相關(guān)部門干擾。在統(tǒng)計調(diào)查實施的各個環(huán)節(jié)推進統(tǒng)計方法制度改革。

（二）完善高質(zhì)量發(fā)展績效評價體系

高質(zhì)量發(fā)展績效評價體系建立在指標體系和統(tǒng)計體系基礎(chǔ)之上，旨在合理評價發(fā)展取得的成效。

一是保證績效評價流程的合理性。加強頂層設(shè)計，優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展的績效評價流程，包括確立績效評價目標、設(shè)計績效評價指標、落實績效評價結(jié)果等。

二是保證績效評價主體的多元性。盡可能將利益相關(guān)者都納入績效評價全過程，提高績效評估結(jié)果的社會認可度。

三是建立有效的績效評價激勵機制。把物質(zhì)激勵與精神激勵、個人激勵與組織激勵、一般激勵與權(quán)變激勵結(jié)合起來，為高質(zhì)量發(fā)展注入競爭活力。

（三）優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展政績考核體系

高質(zhì)量發(fā)展的政績考核體系主要評估政府和公務(wù)人員在高質(zhì)量發(fā)展中的工作表現(xiàn)和工作成效，并提供政府績效量化的可比信息。

一是在國家頂層設(shè)計的同時，賦予地方一定的調(diào)整空間。在國家層面，開展高質(zhì)量發(fā)展指標體系和考核辦法的頂層設(shè)計，并加強對地區(qū)指標體系和考核辦法制定的指導(dǎo)。同時，結(jié)合各地差異化發(fā)展水平，允許地方結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展階段特征和統(tǒng)計數(shù)據(jù)可獲得性、可操作性，適度調(diào)整指標體系。

二是整合清理已有考核辦法。以出臺高質(zhì)量發(fā)展考核辦法為契機，整合和清理已有的重疊考核、交叉考核、過時考核、不必要考核等，突出高質(zhì)量發(fā)展考核的重要地位，充分發(fā)揮考核的指揮棒作用。

三是建立考核試錯容錯糾錯機制。建立更加有效的綜合考核指標體系，引導(dǎo)和促進地方發(fā)展，要允許地方大膽“試錯”，鼓勵地方政府積極探索符合當?shù)貙嶋H的發(fā)展思路，避免被考核指標“捆綁了手腳”。

四是根據(jù)不同功能區(qū)域的分類，建立不同的指標體系。比如對重點開發(fā)區(qū)域，建立工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的指標體系，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對生態(tài)發(fā)展區(qū)域，建立綠色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護優(yōu)先的指標體系。

五是多方面納入一些民意的指標。要均衡對上負責和對下負責的關(guān)系，適當加大對下負責權(quán)重。發(fā)揮好市場和社會的監(jiān)督作用，讓地方政府不只是眼睛往上看，還要往下看，讓企業(yè)和老百姓給地方政府打分。

六是處理好“經(jīng)濟類”指標和“環(huán)保類” “民生類” “營商環(huán)境類”等非經(jīng)濟類指標的關(guān)系。要適當增加“環(huán)保類” “民生類” “營商環(huán)境類”等非經(jīng)濟類指標權(quán)重，對于不同區(qū)域要實行差異化考核指標。

七是確?？己梭w系的公正客觀性。確立“政績”由誰評價，規(guī)避既是“運動員”又是“裁判員”，評價不公允、不科學(xué)的弊端;建立和形成多維的“政績”評價體系，要涵蓋主要的利益相關(guān)者，要提供第三方科學(xué)評價的制度和機制空間。

八是保證考核指標的連續(xù)性、嚴肅性和規(guī)范性。建立高質(zhì)量發(fā)展的“政績”指標體系，并嚴格執(zhí)行該體系。不能因換屆、換人等，改變指標體系的執(zhí)行目標。推行高質(zhì)量發(fā)展指標體系執(zhí)行的問責制，甚至對重大決策終身追責。

九是建立用人的科學(xué)評價體系。通過法律規(guī)范約束公務(wù)人員行為，建立公務(wù)人員尤其是官員的選拔和退出機制，用制度機制激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動力。

四、附錄

責任編輯：谷 岳