孟敏 薄俊士

隨著高等教育的不斷普及，辦學(xué)規(guī)模不斷壯大，各高校為了加強對中層領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，在中層領(lǐng)導(dǎo)班子換屆、干部調(diào)整或者任職期間，采取對其經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行審計來監(jiān)督評價履職情況。在審計過程中因高校中層領(lǐng)導(dǎo)身份的特殊性、內(nèi)部控制體系落后或不完善等問題的存在，使審計業(yè)務(wù)范圍廣、操作復(fù)雜、廉政風(fēng)險難以確定。本文針對工作中遇到的難點問題，提出了完善高校內(nèi)部控制的對策，并增加審計部門的力量以提高其評價質(zhì)量，更好地服務(wù)于高校。

一、高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀及存在的問題

1.高校財務(wù)控制制度的特殊性。高校嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢攧?wù)控制制度，層層把關(guān)，關(guān)關(guān)簽字。例如財務(wù)審批制度中規(guī)定學(xué)校各項收支實行項目負(fù)責(zé)人（包括“財務(wù)一支筆”和各類經(jīng)費項目負(fù)責(zé)人）審批制度，項目負(fù)責(zé)人是經(jīng)費直接責(zé)任人，對各項收支的真實性、相關(guān)性、合規(guī)性和合理性承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟與法律責(zé)任。報銷時，根據(jù)報銷內(nèi)容在核定的經(jīng)費指標(biāo)范圍內(nèi)填寫《日常報銷申報單》，所有發(fā)票必須經(jīng)有關(guān)經(jīng)辦人員簽名、項目負(fù)責(zé)人簽字，財務(wù)部門審核后方可支款。大額資金的支出需按權(quán)限由分管校領(lǐng)導(dǎo)、分管財務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)或校主要領(lǐng)導(dǎo)簽字審批（需分管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)簽字報銷的票據(jù)必須先經(jīng)財務(wù)處長審核確認(rèn)）。文件規(guī)定經(jīng)費支出審核是分級審核，責(zé)任就轉(zhuǎn)移到了權(quán)力最大的領(lǐng)導(dǎo)身上。與“一支筆”中項目負(fù)責(zé)人是經(jīng)費直接責(zé)任人存在分歧。真正的“一支筆”審批的經(jīng)費只有部門行政經(jīng)費中不超過一定審批額度的辦公、差旅和實驗實習(xí)費等。

2.“多頭銜”干部審計范圍的確定。高校處級領(lǐng)導(dǎo)干部換屆聘任工作結(jié)束后，學(xué)校黨委組織部研究決定下發(fā)委托函給審計處，要求對換屆的處級領(lǐng)導(dǎo)干部同志進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計。因為高校中層主要領(lǐng)導(dǎo)干部多是教師出身，大部分是“雙肩挑”，集教書育人、科學(xué)研究和行政管理于一體。他既是學(xué)校管理部門處長、二級學(xué)院院長、也可能同時還是學(xué)院在任教授、學(xué)科帶頭人等，其名下管理的項目經(jīng)費不僅有部門管理行政運行經(jīng)費，還有科研項目經(jīng)費、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費、實驗室建設(shè)經(jīng)費等多個專項經(jīng)費，并包含有國家級、省級、市級下?lián)艿膶ｍ椊?jīng)費。其管理的人多、經(jīng)費多、人和經(jīng)費交叉使用現(xiàn)象多，審計范圍難以確定。

3.“雙肩挑”干部廉政問題難以鑒別。比如，對于“雙肩挑”中層領(lǐng)導(dǎo)人，他們在校內(nèi)資源利益配置中既作運動員又當(dāng)裁判員，在師資團隊、科研項目、公用資源、學(xué)術(shù)評議等方面以無形的優(yōu)勢向其他教師進(jìn)行了資源掠奪。利用行政權(quán)力來謀取學(xué)術(shù)權(quán)力是成為“雙肩挑”的第一動機。因?qū)W科知識的局限性和自身素質(zhì)、感情等因素，“雙肩挑”干部在辦公室、實驗室、學(xué)科建設(shè)等資源分配方面偏重于自己熟悉的領(lǐng)域，造成學(xué)科發(fā)展不平衡，這種典型的身份、特權(quán)及利益帶來的腐敗雖明顯但審計人員難以確定。

4.學(xué)校相關(guān)制度更新不及時。隨著學(xué)校的發(fā)展，高校制度需要根據(jù)實際情況的變化進(jìn)行修訂和調(diào)整，但高校制度往往一個制度執(zhí)行很多年，其實早已不適應(yīng)當(dāng)前的工作但沒有及時更新。例如近年來，各學(xué)院的實驗經(jīng)費越來越多，大部分的實驗經(jīng)費都用來購買實驗耗材，因為低耗品的品種繁多，進(jìn)出頻繁，按照原來的制度對低耗品的管理很難落實到位，久而久之就悄無聲息的不再執(zhí)行了。主要原因由于經(jīng)費下?lián)艿礁鞫墝W(xué)院或者項目負(fù)責(zé)人，職能部門沒有對其再制定適應(yīng)的管理制度，二級學(xué)院更不想用制度束縛自己，導(dǎo)致低耗品現(xiàn)狀是自用自購、隨用隨購、以報列支，成了視而不見的高風(fēng)險區(qū)。

5.審計力量不足、審計程序不規(guī)范。由于審計部門人員不足，審計力量單薄，往往在對問題的看法和處理上會有不到位之處。部分高校尚未成立審計委員會，被審計單位不夠重視，審計人員的積極性也不夠高，審計程序不規(guī)范。隨著時代的發(fā)展，審計工作人員不僅應(yīng)具備高水平的審計專業(yè)理論知識，同時也應(yīng)熟練掌握大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)。但是，內(nèi)部審計人員大部分還處在審計理論知識能熟練掌握，而大數(shù)據(jù)技術(shù)等新型計算機技術(shù)不太精通。目前大數(shù)據(jù)時代對內(nèi)部審計人員有了新的要求，應(yīng)具有高水平的審計專業(yè)知識并能自如的運用計算機技術(shù)發(fā)現(xiàn)、分析問題。但內(nèi)部審計人員具備這種綜合能力的人員很少，信息化審計隊伍不足，大數(shù)據(jù)審計體系不能滿足時代發(fā)展需要。

二、高校內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計的實質(zhì)

中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》中所稱領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在部門、單位財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動真實性、合法性和效益性應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。其指南列出高校院、系、所、中心等負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容：①是否依法依規(guī)履行經(jīng)濟管理職責(zé)，經(jīng)濟責(zé)任目標(biāo)的完成情況;②財經(jīng)管理制度和內(nèi)部控制制度是否健全、有效;③各項收入是否全部納入財務(wù)部門管理和核算，有無截留收入、公款私存、私設(shè)“小金庫”等問題;各項支出是否真實、合法，效益如何，有無損失浪費;④重大經(jīng)濟決策是否按規(guī)定程序進(jìn)行，效果如何，有無重大失誤;⑤單位各類資產(chǎn)是否安全完整，使用效益如何;⑥單位和本人遵守財經(jīng)法規(guī)、財務(wù)制度以及廉政規(guī)定的情況。以上內(nèi)容都是圍繞經(jīng)濟主線來評價領(lǐng)導(dǎo)的履職情況，而高校中層領(lǐng)導(dǎo)真正能一支筆審批的資金很少，以經(jīng)濟為主線來考察經(jīng)濟責(zé)任，審計范圍很小。而根據(jù)實際對中層領(lǐng)導(dǎo)審計的內(nèi)容，經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)是中層主要領(lǐng)導(dǎo)崗位履職情況審計。

三、高校內(nèi)部審計改進(jìn)措施

1.明確“多頭銜”中層干部的審計范圍。中層干部即是學(xué)校管理部門處長、二級學(xué)院院長、學(xué)院在任教授、學(xué)科帶頭人等，組織部對多頭銜的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)明確考察范圍。如對某院長進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計，作為學(xué)科帶頭人管理的專項責(zé)任以及另外崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的責(zé)任不應(yīng)納入審計范圍，但是在審計中發(fā)現(xiàn)，很多“雙肩挑”中層干部很難做到?？顚Ｓ茫徊媸褂媒?jīng)費情況多，審計人員要做必要的外延審計工作。

2.加強“雙肩挑”干部的任期管理。在對“雙肩挑”中層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計時，雖然只對其領(lǐng)導(dǎo)職位的經(jīng)濟責(zé)任進(jìn)行審計，但對他在領(lǐng)導(dǎo)職位期間所有的科研課題、獎勵、研究生人數(shù)等進(jìn)行統(tǒng)計、公示，接受普通教職工監(jiān)督，以避免“雙肩挑”干部利用地位優(yōu)勢掠奪學(xué)術(shù)資源疏忽干部管理職責(zé)。學(xué)校應(yīng)該出臺制度以約束其全心全意做好管理服務(wù)工作而非設(shè)法謀取職位獲取私人利益。比如在中層干部任職期間不申報科研課題、不申報教學(xué)科研獎、不招新的研究生等，減少利用權(quán)利與一般教職工爭奪利益的情況。

3.跟著發(fā)展的步伐，同步完善符合實際的內(nèi)部控制制度。高校制度的建立要利用管理人員的經(jīng)驗，深入調(diào)查，結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī)，建立與時俱進(jìn)的規(guī)章制度。比如根據(jù)現(xiàn)有的招投標(biāo)法及政府采購法合理安排低值易耗品的采購問題，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺從學(xué)校層面到學(xué)院再具體到各實驗室都能做到對低耗品的規(guī)范管理。

4.增加大數(shù)據(jù)審計力量，與紀(jì)檢監(jiān)查處成立聯(lián)審小組，成立審計委員會。①學(xué)校內(nèi)部審計部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門成立聯(lián)審小組，通過建立聯(lián)席會議制度，紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)審計部門召開聯(lián)席會議，研究部署協(xié)作配合辦案的重大事項和重要工作，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題。營造“你中有我、我中有你”的工作格局，紀(jì)檢監(jiān)察部門在查辦案件過程中，需要審計部門提供審計資料、進(jìn)行審計查證或協(xié)助調(diào)查取證的，審計部門應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助;審計部門在審計監(jiān)督過程中，需要紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)助的，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助。兩部門做到資源共享，進(jìn)一步提高工作效率。紀(jì)檢監(jiān)察部門在受理舉報和查辦案件中，發(fā)現(xiàn)有違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為，屬于審計部門管轄范圍的，及時將線索移交給審計部門管理;審計部門在審計監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)被審計單位及有關(guān)人員涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)的，及時將相關(guān)線索材料移交給紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。②在現(xiàn)有的高校體制下，學(xué)校應(yīng)設(shè)立具有獨立性、活躍性和專業(yè)性的審計委員會，組成人員不僅要有校領(lǐng)導(dǎo)成員、中層干部、普通教職工還要聘請校外專業(yè)人員，并且校黨委書記擔(dān)任委員會主任。獨立性是審計委員會最重要的特征，是確保審計委員會有效運行的保障，審計委員會下設(shè)內(nèi)部審計機構(gòu)，審計委員會成員與內(nèi)部審計人員頻繁接觸、商討，審核和評價內(nèi)部審計計劃和結(jié)果，利用中層干部的管理資源，憑借中層干部對學(xué)校的內(nèi)部管理非常清楚的優(yōu)勢，內(nèi)審人員也很容易找到突破口和解決問題的方法，以提高內(nèi)部審計的效率，保障內(nèi)部控制質(zhì)量。同時，有意讓中層干部參與審計、了解審計、理解審計，還有利于審計部門以后對中層干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的開展。③審計部門培養(yǎng)具備審計專業(yè)知識和信息技術(shù)的復(fù)合型人才，補充大數(shù)據(jù)審計人才短缺是當(dāng)務(wù)之急。對內(nèi)部審計人員進(jìn)行大數(shù)據(jù)技術(shù)培訓(xùn)，要求內(nèi)部審計人員在審計專業(yè)知識的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，逐步掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)軟件平臺的操作及云計算機技術(shù)。審計部門也可引進(jìn)IT人員，通過與專業(yè)審計人員交流、磨合及研究推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計技術(shù)，從而提高審計效率和審計質(zhì)量。

內(nèi)部審計在對中層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計實施過程中，不斷地發(fā)現(xiàn)問題、遇到困惑，其中有因高校制度建設(shè)方面存在的問題，使對中層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計實質(zhì)為對中層領(lǐng)導(dǎo)崗位履職情況進(jìn)行審計;有因制度落后或缺乏，使審計人員在遇到問題時感到無章可循;有因高校人事管理特殊性的問題，使隱藏的廉政風(fēng)險難以確定。針對審計中遇到的問題，審計部門提出意見，不斷推進(jìn)高校完善內(nèi)部控制制度、加強內(nèi)部管理，避免問題蔓延與繼續(xù)擴展，也增強領(lǐng)導(dǎo)干部遵守和執(zhí)行國家財經(jīng)紀(jì)律的自覺性，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（作者單位：江蘇海洋大學(xué)）