周良偉

摘 要：本文從當(dāng)前PPP開展現(xiàn)狀出發(fā)，提出開展PPP績效管理的必要性，結(jié)合當(dāng)前PPP績效評價困境進(jìn)行原因分析，最后從五個方面，提出全力推進(jìn)PPP績效管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：績效評價;指標(biāo)設(shè)置;對策;頂層設(shè)計(jì);結(jié)果運(yùn)用

1 當(dāng)前PPP項(xiàng)目開展績效管理的必要性與緊迫性

截至目前，從財(cái)政部PPP綜合信息平臺可知全國入庫項(xiàng)目數(shù)量9299個，入庫項(xiàng)目金額141763.52億元。近年來PPP模式井噴式發(fā)展背后，“四化”問題也不斷出現(xiàn)，即項(xiàng)目適用范圍“泛化”、項(xiàng)目運(yùn)營內(nèi)容“淡化”、財(cái)政支出紅線“虛化”、政府支出責(zé)任“固化”。在項(xiàng)目實(shí)踐中，一個項(xiàng)目通過PPP物有所值評價可以初步判斷該項(xiàng)目適不適合采用PPP模式，再通過財(cái)政承受能力論證可得出該項(xiàng)目能不能采用PPP模式，但問題是上述兩個論證報告都是基于發(fā)改部門的可研批復(fù)數(shù)據(jù)及項(xiàng)目假定情形數(shù)據(jù)而來，而PPP項(xiàng)目全生命周期為10～30年，這就決定必須建立PPP項(xiàng)目績效評價體系來解決項(xiàng)目全生命周期中出現(xiàn)的諸多問題。PPP項(xiàng)目績效管理體系由于PPP模式的特殊性，這就要求其不能簡單照搬傳統(tǒng)投資項(xiàng)目績效管理體系，而需要結(jié)合PPP項(xiàng)目全生命周期特點(diǎn)建立PPP項(xiàng)目績效管理體系。2018年，財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕167號文）特別提出加快對政府和社會資本合作（PPP）實(shí)施績效管理并實(shí)現(xiàn)全過程跟蹤問效。從PPP績效管理相關(guān)政策的不斷出臺可知通過績效管理這一有效手段推動PPP規(guī)范發(fā)展的必要性與緊迫性。

2 當(dāng)前PPP績效管理困境及原因分析

2.1 缺乏頂層設(shè)計(jì)，尚未出臺PPP績效管理專項(xiàng)政策文件

目前，國家層面出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，因PPP項(xiàng)目長周期、多專業(yè)導(dǎo)致的復(fù)雜性等，目前專門的PPP績效管理政策文件卻沒有出臺，PPP行業(yè)缺乏按照PPP項(xiàng)目要素劃分的針對性績效指引或規(guī)范文件，這導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績效考核大量存在主體責(zé)任不夠明確、各個項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系水平參差不齊、考核指標(biāo)中定量指標(biāo)過少、定性指標(biāo)偏多、可操作性不強(qiáng)等問題，實(shí)施方案設(shè)定的考核體系常常只有考核指標(biāo)而無考核辦法。

2.2 PPP績效評價涉及部門多，績效考核容易流于形式

PPP項(xiàng)目涉及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、行業(yè)主管部門等眾多干系人，各干系人溝通通道有限，溝通成本較大，實(shí)際工作中存在信息不對稱的情況，溝通效果存在問題。不同行業(yè)領(lǐng)域的績效考核涉及的行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，而PPP項(xiàng)目打大包的情況非常普遍，導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)出涉及多個行業(yè)領(lǐng)域要求，這種情況下績效考核標(biāo)準(zhǔn)需考慮各行業(yè)領(lǐng)域要求。在項(xiàng)目實(shí)操層面，由于PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，相關(guān)干系人的需求各異，難以達(dá)成平衡，導(dǎo)致績效管理辦法需協(xié)調(diào)各方而形成難以統(tǒng)一的多個績效考核需求，這類績效管理辦法缺乏針對性和操作性，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中容易流于形式。

2.3 績效考核指標(biāo)缺乏操作性，增加后期的績效考核成本

在項(xiàng)目實(shí)踐中，有些項(xiàng)目的績效考核體系只有非常粗糙的考核指標(biāo)而無具體的考核辦法。在合同體系中許多績效考核辦法以定性為主，缺乏可量化的“負(fù)面清單”指標(biāo)。由于目前許多項(xiàng)目的實(shí)施方案中對績效考核的指標(biāo)存在設(shè)定不具體、定量指標(biāo)過少、定性指標(biāo)過多等問題，使績效考核的客觀性大打折扣。目前PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域中還存在眾多領(lǐng)域績效考核指標(biāo)急需完善，這類項(xiàng)目卻大量進(jìn)入了執(zhí)行階段，由于考核指標(biāo)制定的滯后，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中無可避免需要“再談判”方式來明確相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中有的績效指標(biāo)缺乏約束力，重點(diǎn)不突出，都造成績效考核指標(biāo)缺乏操作性，必然導(dǎo)致后期的績效考核成本大幅上升。

2.4 PPP績效評價結(jié)果運(yùn)用不合理，不利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量

目前許多PPP項(xiàng)目績效評價中物有所值評價中的“配置效率”作用和財(cái)政承受能力論證“總量控制”作用都發(fā)揮的不明顯，原因主要是物有所值評價存在量化程度不足、財(cái)政承受能力論證存在科學(xué)性不夠等問題，所以PPP項(xiàng)目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，是PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理落到實(shí)處的關(guān)鍵所在，也是預(yù)算績效管理全部工作的落腳點(diǎn)。但是在項(xiàng)目實(shí)操中，考核結(jié)果的運(yùn)用并不合理，如不少項(xiàng)目實(shí)施方案中并沒有嚴(yán)格區(qū)分可用性付費(fèi)和績效付費(fèi)，而是直接將政府補(bǔ)虧的一定比例與績效考核結(jié)果直接掛鉤，這種為了考核而考核的做法明顯違背了績效考核是作為一種激勵的手段而非目的原則。有罰沒有獎也是市場上普通存在的一種PPP績效評價結(jié)果運(yùn)用不合理現(xiàn)象，無效必問責(zé)是原則，有效或績效超標(biāo)情形發(fā)生，也應(yīng)當(dāng)給與相應(yīng)的獎勵，這能有效提高社會資本積極性，進(jìn)而持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

2.5 PPP第三方績效評估行業(yè)水平參差不齊，不利于提高績效評價的質(zhì)量和效率

第三方評估行業(yè)水平參差不齊，服務(wù)質(zhì)量不一和專業(yè)人員缺乏。目前大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，第三方績效評估業(yè)務(wù)量越來越大，但目前多數(shù)第三方績效評估機(jī)構(gòu)人員的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足涉及面廣、領(lǐng)域不同的PPP項(xiàng)目績效評估需求，勢必影響PPP項(xiàng)目績效管理的質(zhì)量和效率。

3 全力推進(jìn)PPP績效管理的對策建議

績效管理是優(yōu)化PPP項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險分配的核心，績效評價結(jié)果的運(yùn)用關(guān)系到社會資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。為全力推進(jìn)PPP項(xiàng)目績效管理順利開展，現(xiàn)提出對策建議

如下：

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，樹立績效意識。

國家層面應(yīng)盡快出臺政府和社會資本合作項(xiàng)目績效考核相關(guān)管理辦法，形成政府和社會資本合作項(xiàng)目績效評價的頂層設(shè)計(jì)，明確績效考核目標(biāo)、原則，建立績效評價操作指引、共性指標(biāo)，為績效考核促進(jìn)公共服務(wù)效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升打好制度基礎(chǔ)。項(xiàng)目各參與方均需樹立花錢必問效，無效必問責(zé)的績效意識，通過績效管理克服物有所值評價存在量化程度不足、財(cái)政承受能力論證存在科學(xué)性不夠等問題，讓政府和社會資本合作項(xiàng)目績效管理落到實(shí)處。

3.2 按照項(xiàng)目管理PDCA流程與事前事中事后階段梳理績效管理全過程

從項(xiàng)目管理理論出發(fā)，績效管理可被看作是PDCA的管理循環(huán)（績效計(jì)劃（Plan）、績效實(shí)施（Do）、績效檢查評價（Check）、績效結(jié)果處理及反饋（Action）。PDCA四個階段都需要項(xiàng)目各方的充分參與。由于政府方、社會資本方、SPV等各參與方利益需求即相互聯(lián)系又相互制約，參照績效評價要素（投入、產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)社會效益），需針對各參與方開展預(yù)算支出、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目管理等績效評價。從事前事中事后階段梳理績效管理全過程出發(fā)，在事前階段建立PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)、事中階段進(jìn)行PPP項(xiàng)目績效考核并持續(xù)跟蹤監(jiān)測、事后階段進(jìn)行PPP績效評價并科學(xué)運(yùn)用評價結(jié)果的PPP項(xiàng)目全過程績效管理機(jī)制，將政府支出責(zé)任與績效考核結(jié)果按相關(guān)規(guī)定掛鉤，真正做到按效付費(fèi)。

3.3 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)完善績效指標(biāo)設(shè)置。

目前比較成熟的領(lǐng)域已建立了績效評價的框架和相對成熟的績效指標(biāo)，如污水處理、收費(fèi)公路等PPP應(yīng)用領(lǐng)域。尚未建立績效評價框架的領(lǐng)域需要盡快形成基本框架和績效指標(biāo)以應(yīng)對即將到來的PPP績效評價潮。在績效指標(biāo)設(shè)置時善于利用歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)已有標(biāo)準(zhǔn)，以可量化的“負(fù)面清單”指標(biāo)為主。同時須注重保留績效考核指標(biāo)的靈活性，突出重點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重。建立分領(lǐng)域績效考核指標(biāo)庫，不斷優(yōu)化，以更優(yōu)的績效考核指標(biāo)持續(xù)完善績效指標(biāo)庫。

3.4 完善既有專家?guī)?，改進(jìn)綜合信息平臺，提高PPP績效評價與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)。

根據(jù)新形勢下的PPP項(xiàng)目績效管理要求完善既有專家?guī)欤壳柏?cái)政部PPP中心建立的PPP專家?guī)煊写罅慷?、法律、?cái)務(wù)、工程的專業(yè)人才，這些入庫專家積累了大量的PPP實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，這個專家?guī)熨Y源必將推動今后的PPP項(xiàng)目績效管理科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)程。通過改進(jìn)財(cái)政部PPP綜合信息平臺，新增績效評價網(wǎng)絡(luò)模塊，加強(qiáng)研究，總結(jié)成果，充分發(fā)揮現(xiàn)有專家?guī)旌拓?cái)政部PPP綜合信息平臺作用，提高PPP績效評價與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)。

3.5 積極引入第三方績效評估，應(yīng)用行業(yè)大數(shù)據(jù)，提高績效評價的質(zhì)量和效率

從PPP項(xiàng)目績效考核結(jié)果可知該項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平。隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，項(xiàng)目合同中與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會不斷暴露出來，這就需要參照同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來完善與實(shí)際脫節(jié)的合同條款。目前國內(nèi)較知名的第三方咨詢機(jī)構(gòu)積累了大量的PPP實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，擁有較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目績效評估能力。積極引入第三方績效評估，利用第三方的資源優(yōu)勢，為PPP項(xiàng)目績效管理提供技術(shù)和人才服務(wù)。財(cái)政部PPP綜合信息平臺匯聚了全國PPP項(xiàng)目的全部信息，如何利用這些寶貴的信息資源獲得更加精細(xì)化的指標(biāo)數(shù)據(jù)對PPP項(xiàng)目績效管理優(yōu)化意義重大。通過借助云計(jì)算與大數(shù)據(jù)技術(shù)對財(cái)政部PPP綜合信息平臺中的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，獲得更優(yōu)更符合項(xiàng)目實(shí)際的績效考核指標(biāo)和辦法，這將有利于提高績效評價的質(zhì)量和效率。

4 結(jié)語

綜上所述，績效管理是PPP項(xiàng)目能否成功執(zhí)行的關(guān)鍵，績效評價結(jié)果的運(yùn)用關(guān)系到社會資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。相信隨著PPP績效管理體系的進(jìn)一步完善，PPP績效管理一定能助力我國PPP事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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