景蘭 張衛(wèi)

摘 要：學前教育作為國民教育體系的重要組成部分，對于人的性格形成和后續(xù)發(fā)展具有極為重要的意義。在分析蘇州市學前教育發(fā)展現狀的基礎上，指出蘇州市學前教育存在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園學位難以滿足需求、不同幼兒園的財政支持不盡相同、收費標準相對滯后和普惠性幼兒園缺乏整體設計等問題，最后提出強化政府主體責任、以多種形式增加學前教育資源、改善學前教育的財政投入方式等對策建議。

關鍵詞：蘇州市;學前教育;發(fā)展現狀;問題;對策

中圖分類號：G619.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）04-0108-04

引言

近年來，盡管蘇州學前教育有了較大發(fā)展，幼兒人均學前教育經費、入園率等指標都有了明顯改善，“入園難”和“入園貴”等矛盾也得到了緩解。但整體而言，蘇州市的學前教育還是未能與社會經濟的發(fā)展以及新型城鎮(zhèn)化進程、人口政策的變化相協調，依然存在著公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園學位數量難以滿足需求，部分幼兒園師資隊伍素質不盡如人意，保教質量有待提高等問題。學前教育仍是整個教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。

學前教育作為國民教育體系的重要組成部分，對于人的性格形成和發(fā)展具有重要的意義。為此，黨的十九大報告也明確指出：“幼有所育”，“……，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育?！闭雇磥?，蘇州市對于學前教育的需求將會經歷一個較長的增長期。一方面，隨著整個長三角地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快，蘇州外來人口仍將持續(xù)增長，以2017年為例，目前全部幼兒園的在園幼兒數的36.60%是隨父母從外地遷入的;另一方面，2015年10月，中共中央十八屆五中全會決定，“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。”可預見的是，“全面二孩”政策的推行必然會對蘇州市的學前教育的發(fā)展賦予了新的發(fā)展動力[1]。

所以，未來蘇州市不僅要盡快實現“基本普及學前教育”的戰(zhàn)略目標，更要積極適應和滿足人口戰(zhàn)略變化所產生的新需求，而且還要按照黨的十九大報告中所指出的“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，合理運用包括價格杠桿在內的政策手段來解決學前教育遇到的突出問題，破除制約學前教育事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，最終促進蘇州市學前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

一、蘇州市學前教育的發(fā)展現狀

（一）蘇州市幼兒園的整體狀況分析

2012—2017年期間，蘇州市的幼兒園數量由2012年的465所增加到2017年的766所。而同時期在園幼兒數量由2012年的229 746人上升至2017年的339 332人，年均增長速度為8.11%，專任教師數則由2012年的11 082人增加到2017年的18 199人，年均增長率為10.43%，比同期在園幼兒數量的年均增長率高出2.32個百分點。相應的，幼兒園的平均師生比也由2012年的20.73下降到2017年的18.65，下降幅度達到了10.13%。

在教師的學歷方面，教師的學歷水平正在不斷提升。其中，取得研究生學歷的教師比重從2012年的0.25%上升至2017年的0.52%，取得本科學歷的教師比重從2012年的47.66%上升至2017年的65.76%，取得大專學歷的教師從2012年的48.09%下降至32.45%。幼兒園教師隊伍中各類學歷水平的不同變化趨勢表明，一方面，幼兒園教師的學歷門檻正在不斷提升;另一方面，許多已經入職的幼兒園教師也在通過進修等方式提升學歷水平。

在教師的職稱方面，未獲職稱的幼兒園教師占比由2012年的41.92%上升至2017年的46.26%;獲得小學1—3級職稱的教師占比由2012年的29.99%上升至38.25%，而獲得中高級職稱教師的比例則由2012年的28.08%下降至15.50%。在實地調研中發(fā)現其原因在于，近年來，幼兒園教師數量尤其是2016—2017年期間教師增長數量較多，專任教師數量由2016年的16 087人迅速上升至18 199人，增長幅度達到13.12%，而申報職稱特別是中高級職稱需要較長的工作年限，所以導致獲得高級職稱的教師比重有所下降。

（二）蘇州市幼兒園的財政投入狀況

從2011年秋季開始，蘇州市率先建立幼兒園生均公用經費制，同時在2012—2017年期間，財政性學前教學經費從2012年的17.57億元持續(xù)上升至34.75億元，占財政性教育經費的比例也從2012年的8.97%持續(xù)上升至11.09%），連續(xù)多年名列江蘇省第一。各（縣）市區(qū)也都將學前教育經費列入財政預算，同時將新增教育經費向學前教育傾斜，學前教育公共財政投入體制也已經基本形成。

（三）蘇州市各類幼兒園的收費狀況

2018年8月，蘇州市物價局公布了關于公辦幼兒園收費標準調整的通知，即從2018年9月開始，省優(yōu)質幼兒園、市優(yōu)質幼兒園和幼兒園的保育教育費基準價格調整為每月600元、每月480元和每月410元，分別比調整前上漲了20%、20%和17.14%。各類幼兒園的保育教育費可以在基準價基礎上上浮不超過10%，來確定具體收費標準。普惠制幼兒園的收費標準參照同類的公辦幼兒園執(zhí)行（如下表所示）。

而從2018年3月1日起，營利性民辦幼兒園保教費、住宿費、服務性收費實行市場調節(jié)價，由經營者自主制定，無須再到物價局備案。目前，蘇州市各類營利性的民辦幼兒園每年所收的保育費從最高16.5萬元到數萬元不等。

三、蘇州市學前教育存在的問題分析

（一）公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園難以滿足實際需求

《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》明確指出，發(fā)展學前教育，應當堅持公益性和普惠性;江蘇省在《關于實施第二期學前教育五年行動計劃的意見》也指出，到2020年，全省基本建立公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園服務區(qū)制度，90%以上幼兒在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園就學;《蘇州市人民政府關于進一步加快學前教育發(fā)改革發(fā)展的實施意見》則提出到2015年，各市、區(qū)都要確保公辦園占幼兒園總數的70%以上，進入公辦幼兒園的幼兒占幼兒總數的80%以上。

截至2017年秋季，蘇州市的公辦幼兒園占比為67.98%，普惠性民辦幼兒園占比6.23%，非普惠性民辦幼兒園占比25.79%。在園幼兒總人數339 332萬人，其中在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園就讀的幼兒占比分別為71.12%和6.98%。在蘇州市區(qū)6個行政區(qū)劃中，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園合計占比最低的是吳中區(qū)，僅為51.39%，公辦幼兒園占比最低的是工業(yè)園區(qū)，僅為38.36%。而且，幼兒園超標準招生的現象較為普遍。據統計，小班超過30人的班級比例為68.54%，中班超過35人的班級比例為54.96%，大班超過40人的班級比例為26.16%。也就是說，即使到了2017年，蘇州市距離原定目標的實現仍然有不小的差距。再以江蘇省“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃設定的標準，即到2020年每1萬—1.5萬常住人口至少設置1所幼兒園，考慮到未來城鎮(zhèn)化進程的加快以及二胎政策效應，未來幼兒園特別是公辦及普惠性民辦幼兒園的缺口數量相當大。

（二）不同性質、不同地區(qū)的幼兒園所能獲得的財政支持并不相同

按照現行政策，教育部門和機關幼兒園實行全額撥款和收支兩條線管理;街道集體幼兒園實行差額撥款或自收自支，收入來源除了收費以外，主要來自于街道的財政補貼;普惠性的民辦幼兒園收費參照同類公辦幼兒園，與實際辦學成本之間的差額部分由各地方財政給予相應的補助。

實地調研中發(fā)現，不同性質、不同地區(qū)的幼兒園所能獲得的財政支持并不相同。以吳中幼兒園為例，作為蘇州市最大的公辦幼兒園，獲得財政補貼的數額是來自于入園兒童收費的兩倍，而且整個幼兒園還免收房租，幾乎感受不到任何生存競爭的壓力。而普惠性民辦幼兒園實際上很難得到政策所規(guī)定的足額補助，同時收費又不能高于相近地段的公辦幼兒園，這樣使得一些民辦幼兒園不得不突破教育部門規(guī)定的班級招生上限，以此來沖抵部分辦學成本。此外，即使是同為街道辦幼兒園，所能獲得的財政支持也會由于所在區(qū)域的經濟發(fā)展狀況而有所不同。例如，姑蘇區(qū)大多數街道的財政狀況不佳，結果導致許多集體辦幼兒園無法得到足夠的財政補貼。部分集體辦幼兒園不得不通過舉債來維系日常運轉，甚至有集體辦幼兒園還出現了拖欠教師工資的現象。

（三）相對滯后的收費標準使得幼兒園尤其是民辦幼兒園經營難度進一步加大

2018年9月之前，蘇州市幼兒園的收費標準是2015年8月制定的。近些年來，除了通貨膨脹外，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革和社保繳納基數增加也推高了幼兒園教師的工資成本，相應地許多幼兒園辦學成本出現了較大幅度的上揚，而收費及財政補貼方面則沒有建立起相應的動態(tài)調整機制，即在時間方面存在明顯的滯后性，導致相當多的幼兒園尤其是民辦幼兒園的經營難度在進一步加大。

其次，在實地調研中還發(fā)現部分民辦幼兒園的教師離職率較高，一方面是由于民辦幼兒園的師資供給難以滿足需求，另一方面是由于許多原先在民辦幼兒園工作的教師在取得一定教學成績以后，更傾向于轉向公辦幼兒園發(fā)展，這也在一定程度上抑制了民辦幼兒園培訓教師的積極性。

師資力量是決定幼兒園教學質量最為關鍵的因素。與公辦園的教師相比，民辦園教師在工作穩(wěn)定性、職稱評定和專業(yè)發(fā)展方面存在顯著差異。如果收入還處于不合理水平，那么很難想象民辦幼兒園能夠留住讓家長滿意的幼兒教師。這樣就會導致家長不到萬不得已，不會去民辦園就讀，從而使得“入園難”“入園貴”的矛盾進一步激化。

（四）對普惠制幼兒園的扶持缺乏全盤規(guī)劃

自從2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》發(fā)布以來，積極扶持普惠性民辦幼兒園成為蘇州市學前教育發(fā)展的重要舉措。但在實地調研中發(fā)現，蘇州市推動普惠制民辦幼兒園的建設過程中仍然存在以下突出問題。一是部分地區(qū)的普惠性民辦幼兒園建設缺乏整體設計。一些地區(qū)沒有在對學前教育需求進行充分調研，結果導致部分普惠性幼兒園的布局并沒有與需求相對應[3]。二是目前對于普惠性民辦幼兒園的扶持缺乏針對性。目前政府扶持主要集中在稅費減免等方面，而對需要扶持的關鍵點如土地資源不足，師資力量緊缺等卻涉及不多[4]。

（五）對于部分高價幼兒園的管理還存在不當之處

應當明確的是，無論是公辦園還是民辦園，都是社會主義教育事業(yè)的組成部分，都應當遵守法律、法規(guī)，貫徹國家的教育方針。由于學前教育較為特殊，所以大部分幼兒家長無法甄別其質量高低。許多家長盲目推崇天價幼兒園，片面認為所謂“貴的就是好的”。為了迎合這部分家長的需求，部分民辦園就以所謂“雙語教學”和“高端課程”加上豪華的基礎設施為賣點，來開辦一些所謂的高價貴族幼兒園，其中蘇州新加坡國際學校幼兒園的收費高達每年16.5萬元。事實上，從師資力量上來看，蘇州市許多高端幼兒園所聘請的外籍教師有些并無相關的執(zhí)教經歷，也很少接受過學前教育的相關培訓，許多外籍教師甚至連國家規(guī)定的工作許可證都沒有，但經過精心包裝居然成為了外籍教育專家。另一方面，從國外引進的諸如蒙特梭利等高端課程，是否真正符合教育規(guī)律以及滿足國內學前教育的需求也很少經過實踐的檢驗。值得指出的是，部分高端幼兒園的這些做法不僅誤導了學生家長，而且與我國規(guī)范學前教育的綱領性文件《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教育指導綱要》和《36歲兒童學習與發(fā)展指南》背道而馳。

三、促進蘇州學前教育發(fā)展的對策建議

第一，強化政府在學前教育發(fā)展中的主體責任，合理規(guī)劃幼兒園布局。從世界范圍來看，政府都是促進幼兒教育公平的主體[5]。面對彌補歷史欠賬與人口政策改變所引發(fā)的新增教育需求的雙重挑戰(zhàn)，首先，應強化政府在幼兒園建設中的主體責任，將學前教育納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，對區(qū)域內的社會經濟發(fā)展狀況、人口分布情況與變化趨勢、常住人口對學前教育的需求、現有及潛在學前教育資源的分布等相關因素進行充分調研，然后以“因地制宜、方便就近”為基本原則，合理布局公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園[3]。其次，要積極引導和支持民辦幼兒園特別是面向城鎮(zhèn)中低收入家庭包括外來務工家庭幼兒為重點服務對象的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。最后，在經濟相對落后的農村地區(qū)，由于人口集中度不高，靈活而花費低的非正規(guī)和非正式的幼兒教育反而是一種較為現實的選擇。所以，應對一些非正式的學前教育機構予以資金和人員培訓上的幫助和扶持，以確保經濟相對落后地區(qū)的兒童也能夠接受較高質量的學前教育。

第二，以多種形式增加學前教育資源，推動公辦和民辦幼兒園共同協調發(fā)展。鼓勵多渠道投入、多種形式增加學前教育資源。一是現有的公辦幼兒園應當切實發(fā)揮示范和培訓等多方面作用，公辦幼兒園是學前教育資源的重要組成部分。應當借鑒醫(yī)療改革中的醫(yī)聯體模式，通過管理輸出的方式，以自主選擇與統籌協調相結合的方式，結成發(fā)展共同體，通過骨干支教、跟崗培訓、聯合教研、互動調研等方式開展活動，在幼兒園常規(guī)管理、課程建設、師資培養(yǎng)等方面，促進農村薄弱幼兒園和民辦幼兒園的發(fā)展使得財政投入通過直接和間接等多種途徑使更多兒童受益[6]。二是采取多種方式積極引導和支持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。建立扶持發(fā)展專項經費，采取房屋租金補貼、生均公用經費補助、省市優(yōu)質園創(chuàng)建獎勵、年度考核獎勵、校園安保補助等方式扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展[4]。

第三，改善學前教育的財政投入方式，提高財政投入效率。據統計，目前蘇州公辦幼兒園的每月生均成本為1 800元左右，而達到省優(yōu)質幼兒園標準的民辦幼兒園在本次價格調整以后每月可以收取保育教育費600元。許多民辦幼兒園反映，如果在收取保育教育費的基礎上得到每月300元的財政補貼，就足以維系幼兒園的日常運營并實現盈利。所以就財政投入的效率而言，投入到一所公辦幼兒園的財政補貼足夠維持同等規(guī)模的四所普惠性的民辦幼兒園的運營。因此，為了實現江蘇省在《關于實施第二期學前教育五年行動計劃的意見》提出的目標，即到2020年，90%以上幼兒在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園就學，未來應當以發(fā)展普惠性民辦幼兒園為重點，切實改變現行的財政資金主要投向少數公辦幼兒園的分配方式。同時，在財政預算內向學前教育經費適度傾斜來彌補歷史欠賬，力爭通過少量的財政投入來撬動大量的社會資本來投入學前教育，從源頭上解決“入園難”和“入園貴”的問題。

第四，改革和完善學前教育機構收費管理體制。實踐證明，幼兒園收費偏低以及價格調整的滯后性以及部分幼兒園的財政補貼不能及時到位是阻礙蘇州學前教育發(fā)展最為重要的因素，同時也是造成目前“入學難”和“入學貴”的根本原因。未來應當在修改完善《定價目錄》的基礎上，改革和完善學前教育收費管理辦法。根據城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平、辦園成本和群眾承受能力，按照非義務教育階段家庭合理分擔教育成本的原則，制定公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的收費標準。首先，要會同物價、財政部門對學前教育機構提供的成本報表進行實質審核，確保學前教育機構提供真實準確的成本和其他財務信息[7]。其次，要建議在前期改革的基礎上，結合整體物價水平的變動和學前教育發(fā)展的具體情況，建立健全科學合理的價格動態(tài)調整機制。

第五，合理評估幼兒園的人力成本，加強幼兒教師隊伍建設。按照教育部門的測算，目前蘇州學前教育教師數量還有5萬人的缺口。為此，蘇州市首先應當制定和完善符合本地學前教育發(fā)展狀況的幼兒教師準入制度和相關標準，保障幼兒園有一支高素質的師資隊伍。一是建議以委托培養(yǎng)的形式在蘇州高等師范?？茖W校培養(yǎng)蘇州迫切需要的師資隊伍，具體年限和學歷以學前教育工作的實際工作需要為標準，避免學前教育的過度消費和人力物力的浪費。二是應當建立幼兒園教師培訓的長效機制，鼓勵教師參加進修，要求非學前專業(yè)的教師進修學前專業(yè)課程，考取從業(yè)資格證。同時，建立靈活的用人機制，為公民辦教師流動提搭建平臺，促進公民辦幼兒園均衡發(fā)展，提高幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性。應當鼓勵民辦幼兒園的投資方借鑒股份制企業(yè)的做法，給予優(yōu)秀的骨干教師若干股權，通過完善相應的激勵約束機制使得幼兒教師獲得歸屬感。三是建立區(qū)域內教師的定期交流制度、教師農村任教制度、城區(qū)骨干教師下鄉(xiāng)支教制度、新招錄教師預分配和農村服務期制度，確保每年有一定數量的教師在城鄉(xiāng)之間有序流動，為城鄉(xiāng)教師均衡發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

第六，加強學前教育質量監(jiān)控體系建設，促使信息公開化和透明化。許多國家的相關經驗證明，幼兒園教育的發(fā)展和促進不能僅以市場為導向，政府應明確職責，制定幼兒園運營和評估標準，開展動態(tài)監(jiān)管[6]。一是要建立幼兒園信息公示制度，及時發(fā)布幼兒園基本信息，接受社會監(jiān)督。按照分類管理的原則，將幼兒園的評估結果與其所能獲得的獎勵和補助，特別是允許上浮的比例直接掛鉤，以便規(guī)范其教學行為和引導正確的社會輿論導向。二是要加強學前教育質量監(jiān)控體系建設，全面摸底調查蘇州市幼兒園的招生和教學的基本情況，做好基礎數據收集、分析和篩選工作，加快構建學前教育的基礎數據庫。三是幼兒園要建立定期自查自糾制度和家長委員會協商制度，及時發(fā)現并消除消防、衛(wèi)生等有關人身安全的隱患，同時在事關家長和幼兒切實利益的事項應當充分保障家長的知情權，完善雙方的溝通和交流渠道。

參考文獻：

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