張 成，趙曉恒，倪 潔，巫抑揚，力曉蓉

(四川省衛(wèi)生健康政策和醫(yī)學情報研究所，四川 成都 610041)

我國從上世紀70年代開始實行計劃生育政策，2013年全國啟動實施“單獨二孩”政策后，2015年黨的十八屆五中全會做出了“促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”的決策部署。全國多個地區(qū)如遼寧、天津、湖北、新疆、上海等地還陸續(xù)出臺了大力鼓勵兩孩生育政策，包括個稅減免、延長產(chǎn)假、提供購房補貼、增加生育津貼等[1]。隨著“全面二孩”政策的放開，計劃生育管理部門的職能也在發(fā)生轉變。2018年國家機構改革將原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會更名為“國家衛(wèi)生健康委員會”，取消了計劃生育的名稱，同時內(nèi)部機構設置中原來與“計劃生育”有關司局相繼撤并，“三定方案”中計劃生育工作職能也逐步弱化。本研究在上述生育政策和計生工作新形勢背景下，以《四川省衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒2018》《四川統(tǒng)計年鑒2018》《四川省人口統(tǒng)計公報2018》等資料中相關人口指標為基礎，采用百分數(shù)、構成比等對“全面二孩”政策實施以來四川省人口發(fā)展形勢變化狀況進行縱向分析，為政府部門了解當前人口形勢及人口發(fā)展趨勢，制定科學的人口發(fā)展戰(zhàn)略、應對人口問題挑戰(zhàn)提供決策參考。

1 四川省人口形勢分析

1.1 整體生育水平不高

1.1.1 人口總量增速減緩

2018年全國出生人口數(shù)比2017年減少200萬，這意味著“全面二孩”政策實施以來全國出生人口連續(xù)2年出現(xiàn)較大幅度的下降。據(jù)四川省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2017年出生人口數(shù)比2016年增加7.4萬人，但2018年的出生人口數(shù)卻同比下降了1.60%。2015-2018年四川人口出生率分別為10.30‰、10.48‰、11.26‰、11.05‰，人口自然增長率分別為3.36‰、3.49‰、4.23‰、4.04‰[2，3]，與全國的平均水平差距逐漸減小(見圖1、2)?？傮w上，四川省人口出生率和自然增長率均低于全國平均水平，呈先升后降的趨勢，從2017年開始明顯下降，預期中放開“全面二孩”政策后的生育高峰并不十分明顯。全省人口增長呈現(xiàn)出“低出生、低死亡、低增長”的新趨勢。

從育齡婦女生育水平來看，四川省育齡婦女占比從2015年的25.24%減少到2017年的24.30%，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，一定程度上表明未來生育期婦女數(shù)量將逐步減少?！叭娑ⅰ闭邔嵤┮詠?，全省二孩出生人數(shù)及二孩率分別為31.4萬(34.39%)、41.5萬(40.62%)、37.9萬(40.23%)，二孩出生數(shù)量和占比相較于2015年的29萬(31.93%)均有所增加[4，5]，但可以看到2018年已有下降的趨勢，且總體上與政策調(diào)整前的出生人口預測和預期仍然有較大差距。這表明隨著生育期婦女數(shù)量的減少，“全面二孩”政策實施導致的生育堆積效應釋放逐漸結束，預計四川省的人口出生率和自然增長率還將繼續(xù)下跌，出生人口逐年小幅下降或趨于平穩(wěn)。

圖1 2015-2018年四川國及全省人口出生率/‰

圖2 2015-2018年全國及四川省人口自然增長率/‰

1.1.2 人群生育意愿不強

雖然“全面二孩”政策受到全社會的普遍關注和支持，但是隨著城鎮(zhèn)化水平的推進，受傳統(tǒng)生育觀念轉變、生活工作壓力加大、撫養(yǎng)教育成本增加、結婚年齡推遲等多方原因的綜合影響，當前適齡人口生育意愿明顯降低。2017年原國家衛(wèi)生計生委關于四川省生育狀況專項調(diào)查顯示，認為“全面二孩”政策的實施對生育行為沒有影響的比例高達77.4%，影響生育意愿因素主要原因在于經(jīng)濟負擔(59.8%)、年齡太大(23.5%)、沒人帶孩子(3.5%)、影響事業(yè)(0.8%)、丈夫不想生(1.1%)、還沒想好(1.9%)、子女不愿意(2%)、身體原因(2.7%)、養(yǎng)育孩子費心(3%)，孩子居高不下的養(yǎng)育成本以及晚婚晚育的婚育特點成為制約家庭計劃實現(xiàn)二孩生育的最大障礙。四川省統(tǒng)計局生育意愿調(diào)查顯示：絕大多數(shù)群眾認為一個家庭有兩個孩子較為理想，但對生育二孩的愿望較低，不同年齡、區(qū)域、職業(yè)人群的生育意愿有一定差異[6]。王洪等通過抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四川省僅有21.24%的育齡夫婦有生育二孩的意愿，且80后夫婦生育二孩的意愿最低(僅為19.58%)[7]，而在流動人口中，僅有8.3%的調(diào)查對象有二孩生育意愿[8]。同時，全省一孩出生率呈逐年減少的趨勢，2018年較2015年下降7個百分點[4]，釋放出社會整體生育意愿進一步下降的信號，人們的生育觀念已經(jīng)發(fā)生了重大變化，很多人從過去的“愿意生”“不敢生”到現(xiàn)在“不愿生”。

1.2 人口老齡化形勢嚴峻

1.2.1 人口老齡化水平高于全國

四川省人口老齡化呈現(xiàn)出快速、深度發(fā)展趨勢，老齡化水平高于全國。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2018年末，我國60歲及以上老年人口已超過2.49億，占總人口比重的17.90%；其中65歲及以上老年人口占總人口比重為11.90%，逼近聯(lián)合國“深度老齡化”的標準[9]。四川省人口老齡化形勢更加嚴峻，數(shù)據(jù)顯示2018年底，全省60歲及以上的老年人口已達1762萬人，占全省常住人口的21.13%，比全國高3.23個百分點；65歲及以上老年人1182萬人，占全省常住人口的14.17%，比全國高2.27個百分點，僅次于遼寧、上海和山東，居全國第四位，已進入“深度老齡化”社會[3]，老齡化給社會保障和經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

1.2.2 社會保障壓力加大

隨著四川省人口老齡化日趨嚴重，全省年輕人贍養(yǎng)老年人的壓力倍增。老年撫養(yǎng)比是指65歲及以上的老年人口與15～64歲勞動力人口的比重，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。2016-2018年四川省老年撫養(yǎng)比呈逐年上升的趨勢，從2016年的19.70%上漲到2018年的20.44%，高于全國3.44個百分點，位居全國第一位，即每100個勞動力需要贍養(yǎng)超過20個老人，見表1。

表1 2016-2018年總撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比趨勢

注：數(shù)據(jù)來源四川省統(tǒng)計局

老齡化持續(xù)加深，使社會撫養(yǎng)負擔日益加重，用于供養(yǎng)老齡人口社會保障所付出的財政支出占比逐年增加。據(jù)《四川統(tǒng)計年鑒2018》數(shù)據(jù)顯示，2017年離退休、退職人員合計831.51萬人，比2013年增加了167.97萬人，增幅25.31%；全省用于離退休人群的保險福利費用投入總額達到2，209.68億元，比2013年高出1，137.79億元，增幅51.49%。全省用于離退休人群的保險福利費用占全省GDP比例逐年增加，尤其“全面二孩”政策實施以來增幅明顯，2016年占比高達7.99%，見表2。以上數(shù)據(jù)表明，老齡化使得四川省社會保障、財政良性運轉都將面臨越來越大的壓力。

表2 2013-2017年四川省退休人員社會保障財政支出情況

注：由于2018年相關數(shù)據(jù)尚未發(fā)布，本部分數(shù)據(jù)分析截至2017年。

1.2.3 人口老齡化與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大

與發(fā)達國家的老齡化進程不同，我國的老齡化是“未富先老”，即人口老齡化超前于社會經(jīng)濟的發(fā)展，是生活水平、醫(yī)療條件、人均期望壽命以及計劃生育特殊政策綜合作用的結果。

根據(jù)《四川省衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒2018》等數(shù)據(jù)顯示，四川省5大經(jīng)濟區(qū)、21個市州因為區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展條件的不同，各地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)存在較大的差異，各州市人口老齡化的程度也各有不同，導致了區(qū)域人口老齡化和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，見表3。

例如成都平原經(jīng)濟區(qū)老齡人口規(guī)模最大(占全省50.01%)，但由于地區(qū)生產(chǎn)總值較高(占全省61.25%)，人均GDP也位于全省前列，整體上養(yǎng)老支撐度較高，對老齡人口事業(yè)的投入力度也較好。反觀川東北經(jīng)濟區(qū)的巴中市、廣元市由于整體經(jīng)濟水平較低，人均GDP也處于全省后位，老年人口規(guī)模還不小，財政在養(yǎng)老支撐上存在一定困難。

表3 2018年四川省各地區(qū)老年人口規(guī)模與GDP情況

1.3 勞動力人口保持平穩(wěn)

2012年以來，我國勞動年齡人口以每年三、四百萬的速度連續(xù)6年逐年遞減[10]，2018年更是比上年減少約470萬人。但四川省的情況較為樂觀，2018年全省15～64歲勞動力人口5781萬人，占人口總量的69.31%，比2017年增加19萬人[3]。社會總撫養(yǎng)比是指非勞動年齡人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)的比重，是社會人口紅利表現(xiàn)形式，總撫養(yǎng)比越低，人口紅利越高。2016-2018年四川省社會總撫養(yǎng)比分別為43.07%、44.08%、44.28%，不足50%，見表1，說明當前四川省仍處于人口紅利期。

但由于四川省是勞動力輸出大省，凈流出人口規(guī)模長期維持在1000萬左右，隨著出生人口減少，年輕勞動力供給不足，老齡化持續(xù)加深，勞動力逐漸老化，勞動力成本加大，“未富先老”“未備先老”狀況下的老齡化重負將導致全省勞動年齡人口比例不斷減少，社會總撫養(yǎng)比將呈逐年上升的趨勢，人口紅利將逐漸消失，隨著“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，四川省勞動力供給將存在不能滿足自身發(fā)展需要的可能，影響社會經(jīng)濟發(fā)展。

2 結論與建議

從人口生育水平、人口老齡化形勢和勞動人口方面的分析表明，“全面二孩”政策實施以來，四川省人口生育水平較低、老齡化形勢嚴峻、勞動力人口相對平穩(wěn)。生育水平的下降直接導致出生人口的減少，從而加速全省的老齡化進程和老齡化嚴重程度，并間接影響全省勞動力人口占比，最終增加了社會保障和財政運行的壓力。根據(jù)當前人口形勢存在的問題，提出以下建議：

2.1 正確認識政策對生育水平的調(diào)節(jié)作用

“全面二孩”政策實施以來，全國出生人口數(shù)量分別為1786萬、1723萬和1523萬，而四川省出生人口數(shù)量則分別為86.1萬、93.5萬、92萬，不僅遠遠低于預期，還出現(xiàn)下降趨勢。從前文的分析可知，“全面二孩”政策帶來的生育堆積效應正逐漸結束，生育政策對生育水平的調(diào)節(jié)作用越來越小，經(jīng)濟成本是影響人們生育意愿的決定因素。一方面未來的生育政策調(diào)整方向應為“家庭自主安排生育”，家庭綜合考慮自身的經(jīng)濟、年齡等諸多因素決定是否生育以及生育數(shù)量；另一方面要通過延長婦女產(chǎn)假、保障就業(yè)，兒童的照料、教育等婦幼相關社會公共服務的政策支持來提升生育水平。

2.2 積極應對老齡化

養(yǎng)老體系建設涉及面廣、政策性強，與群眾利益密切相關，是一項復雜的系統(tǒng)工程。當前四川省的老齡化形勢比較嚴峻，養(yǎng)老體系建設很多工作仍處于試點探索階段。下一步，四川省要繼續(xù)按照國家的總體部署，結合四川省特點應對老齡化的戰(zhàn)略和措施穩(wěn)步開展試點探索，加強跟蹤分析，積極聽取老年人、養(yǎng)老機構及社會各方的意見，在實踐探索中不斷完善制度設計和實施方案。落實《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2019〕5號)和《國務院關于實施健康中國行動的意見》(國發(fā)〔2019〕13號)，建立健全養(yǎng)老服務體系、探索長期護理保險制度、提升醫(yī)養(yǎng)結合服務能力、實現(xiàn)健康老齡化等要求。省內(nèi)不同地區(qū)要以政策為指導，充分認識老齡化對社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)和機遇，結合各自實際情況，靈活開展養(yǎng)老事業(yè)，為維護和增進省內(nèi)居民“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”做出應有的努力。

2.3 提升勞動力人口素質(zhì)

根據(jù)當前四川省人口形勢，未來勞動年齡人口規(guī)

模將逐漸減小，從而影響經(jīng)濟發(fā)展，但經(jīng)濟發(fā)展更取決于勞動年齡人口的素質(zhì)和勞動生產(chǎn)率的高低。隨著四川省提出“一干多支，五區(qū)協(xié)同”的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，對勞動力的需求不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，還在質(zhì)量上有更高要求。2015年四川省勞動年齡人口平均受教育年限9.67年，其中新增勞動年齡人口平均受教育年限13.11年，2020年要爭取增加到13.38年[11]。要充分利用勞動力人口素質(zhì)水平持續(xù)提升的有利契機，努力提高勞動生產(chǎn)率，充分挖掘人口素質(zhì)紅利，以勞動力人口質(zhì)量的提升應對勞動力人口數(shù)量的下降[12]。此外，人才引進是提升勞動力人口整體素質(zhì)的重要手段，省內(nèi)各大城市要制定人才新政、完善人才吸引機制，大力支持川籍農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，吸引各類人才來川就業(yè)創(chuàng)業(yè)，進一步減少省外勞動力凈流出規(guī)模，增加省內(nèi)人才流入數(shù)量。