張德剛 夏坤

[摘 要] 我國的儲備林項目是自然和社會發(fā)展的必然產物，不僅推進了我國的生態(tài)文明建設，而且保障了我國的木材供應。國家儲備林建設質量與成效將直接影響我國林業(yè)生態(tài)以及國民經(jīng)濟的發(fā)展。而實際的儲備林建設卻并不如想象中順利，任務十分艱巨，受外界影響較大。通過分析了我國儲備林工程建設及運營現(xiàn)狀及存在問題，并針對性地提出了相應對策，以確保我國儲備林建設的順利進行。

[關鍵詞] 國家儲備林;問題;對策

[中圖分類號] F430[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）03-0134-02

Abstract： China's reserve forest project is the inevitable product of the natural and social development， not only to promote China's ecological civilization construction， but also to ensure China's wood supply. The quality and effect of national reserve forest construction will directly affect the development of forestry ecology and national economy. However， the actual reserve forest construction is not as expected in the smooth， the task is very difficult， and the outside influence is greater.This paper analyzes the current situation and existing problems of reserve forest construction and operation in China， and puts forward corresponding countermeasures to ensure the smooth development of reserve forest construction in China.

Key words： national reserve forest， problem， countermeasures

國家儲備林是指為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民美好生活向往對優(yōu)質木材的需要所培育的用于生態(tài)保護和木材儲備的優(yōu)質高效多功能森林。它依附于國家制定的特定政策，基于科學的培育措施，使生態(tài)建設與產業(yè)發(fā)展同步，生態(tài)安全與木材安全并行。我國國土遼闊，水資源豐富，森林蓄積量位居世界第七。截止2018年我國森林覆蓋率為22.96%，低于世界森林覆蓋率的平均水平，人均蓄積量也只有世界人均蓄積量的七分之一。我國用不到世界3%的森林蓄積量，支撐著全球23%人口對木材的需求。我國面臨木材資源供應嚴重不足以及木材安全形勢嚴峻等問題[1]。首先，我國森林覆蓋率低，仍然存在木材資源總量不足、木材質量良莠不齊、木材分布不均的問題。隨著生產力的發(fā)展與變革，我國實現(xiàn)了農業(yè)時代向工業(yè)時代的轉化。在此背景下，國家對木材的需求量也呈直線上升的態(tài)勢，我國已經(jīng)成為全球木材消耗第二大國，森林資源質量不高、效益低下、功能脆弱，是我國林業(yè)最突出的問題。木材供需矛盾十分突出，這在很大程度上制約了我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)的發(fā)展、行業(yè)的進步越來越多地依賴于林業(yè)產業(yè)，這無形中給林業(yè)發(fā)展帶來了巨大的壓力，我國林業(yè)產業(yè)的發(fā)展迫在眉睫。其次，我國國內木材供應緊缺，致使我國大部分木材都需要從國外進口，我國成為了全球木材進口第一大國。由于《華盛頓公約》的修訂，很多木材出口國也出臺了相應政策來限制或禁止木材出口，這使我國木材面臨無從進口的風險。最后，我國仍然是一個“缺林少綠、生態(tài)脆弱”的國家，木材結構性缺失的情況嚴重，森林生態(tài)系統(tǒng)功能十分脆弱。

為解決上述問題，基于第八次全國森林資源質量清查結果，黨中央、國務院提出儲備林建設是解決我國木材供應不足以及木材安全問題的重要抓手，并對我國儲備林建設工作做出了戰(zhàn)略部署，將國家儲備林建設上升為國家決策[2]。2017年2月，中共中央一號文件首次提出要“加強國家儲備林基地建設”。2017年9月，我國首個“國家儲備林質量精準提升工程”在福建省落地實施，這代表著我國儲備林建設工程向前邁出了重要一步。2018年，我國林業(yè)和草原局印發(fā)《國家儲備林建設規(guī)劃》，指出至2035年，我國將實現(xiàn)一般用材基本自給，將國家儲備林建設作為推進林業(yè)供給側結構性改革的重要途徑。2019年6月，中國林業(yè)網(wǎng)發(fā)布《國家儲備林管理辦法》，以加強國家儲備林管理，推進國家儲備林基地建設進程，文件由國家林業(yè)和草原局負責解釋。2012年，我國開始在廣西、福建等7個省區(qū)開展國家儲備林建設試點工作，至2019年底我國儲備林建設已涉及29個省，并提出了20個國家儲備林重點建設工程。隨著國家儲備林建設決策的提出和落實，我國已陸續(xù)在各省開展國家儲備林基地的建設工作，直接投資量迅速增加，儲備林建設初見成效。但我國儲備林工程尚處于發(fā)展初期，儲備林的建設仍然存在很多待解決的問題。

一、國家儲備林建設的問題

（一）國民對于國家儲備林建設的積極性不強

我國引入國家儲備林項目較晚，加上發(fā)展速度慢，國民儲備意識不強，社會公眾無法充分了解儲備林建設對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要作用，致使公眾對儲備林建設的積極性弱，甚至出現(xiàn)抵觸情節(jié)。一些地區(qū)監(jiān)管不到位，項目數(shù)據(jù)資料共享不充分，以至于影響了國家儲備林項目建設的進程以及運營管理工作。

（二）儲備林建設管理制度單一

儲備林的建設對于地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展有重要作用，能夠幫助實現(xiàn)地區(qū)“精準扶貧”，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。隨著我國林業(yè)供給側結構性改革的推進，對儲備林建設提出了更高要求，需要高度重視管理機制的創(chuàng)新變革。但是當前大部分地方政府在儲備林建設中，由于過度重視其經(jīng)濟特性而忽略了其生態(tài)特性，致使儲備林建設無法起到促進林業(yè)產業(yè)發(fā)展的作用。此外，由于國家相關政策性文件的缺失，管理制度的不健全，管理方式的陳舊，以及日常運營管理不到位，導致國家儲備林在建設和運營中存在很多問題[3]。

（三）資金缺口大，政府財政負擔重

國家儲備林建設主要由當?shù)卣聦倭謽I(yè)部門負責監(jiān)管，資金來源主要為政府財政直接投資以及政府間接財政補貼。儲備林建設規(guī)模大、周期長、資金回籠速度慢等特點致使需要投入大量流動資金維持儲備林的建設及運營。由于政府無法拿出足夠的資金維持項目建設，社會資本合作模式也為得到全面推廣，加上投入的資金無法及時取得收益，致使儲備林建設中各種經(jīng)費投入嚴重不足，這在一定程度上阻礙儲備林發(fā)展的進程[4]。

（四）林業(yè)資源嚴重不足，國家儲備林建設任重道遠

國家儲備林建設是由唐守正等8為院士基于我國嚴重缺失的林業(yè)資源以及日益尖銳的木材供需矛盾向國務院總理聯(lián)名提出的。國家儲備林項目旨在解決我國木材資源嚴重不足的問題，但國家儲備林緩慢的發(fā)展步伐與巨大的木材缺口格格不入，這在一定程度上也是對國家儲備林的一個重大挑戰(zhàn)。

二、國家儲備林建設的對策

（一）加強宣傳力度，增強國民對儲備林了解程度

根據(jù)黨中央、國務院的最高指示，國家儲備林建設是促進國民經(jīng)濟發(fā)展，增強國民生活滿意度，降低我國對外依存度的重要手段。依據(jù)我國目前經(jīng)濟、社會以及生態(tài)現(xiàn)狀，國家儲備林制度作為現(xiàn)代經(jīng)濟的產物，具有重大意義。但現(xiàn)階段我國國民對其重要性了解程度不高，這就需要新聞媒體的積極配合，及時更新項目信息以及政府政策文件，提高國民意識。對于新建的項目基地，要求工作人員做好宣傳工作，及時幫助當?shù)厝罕娏私鈨淞纸ㄔO的經(jīng)濟效益與生態(tài)效益。同時做好公眾法律宣傳工作，防止存在破壞森林、偷伐樹木的行為。充分利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，做到儲備林建設工作經(jīng)驗實時共享，數(shù)據(jù)庫實時更新。

（二）健全儲備林建設管理制度，創(chuàng)新管理方式

采用傳統(tǒng)方式建設國家儲備林，政府作為項目的具體管理者，負責國家儲備林建設的一切事務。但政府部門存在一個重要弊端就是內部層級多、決策速度慢、效率低，這也使得政府在進行基礎設施建設時需要的周期較長。而PPP模式的核心是將國家基礎設施建設民營化，建立項目公司對特定項目負責，其最顯著的特點就是當?shù)卣⒚駹I資本和項目公司三者之間相互協(xié)調并在項目建設中發(fā)揮各自作用，達到總效益最大化。在PPP模式中，政府從原來的管理者轉變?yōu)楸O(jiān)督者，可以從繁重的事務中脫身，有利于政府轉變職能，專注發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。而儲備林建設的管理也由原來的政府管理轉變?yōu)椤罢?企業(yè)”管理，企業(yè)為政府提供先進的管理經(jīng)驗轉變了政府陳舊的管理方式，政府為企業(yè)提供政策扶持，雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成長期互利的目標。PPP模式的心優(yōu)點就是通過市場機制運作的方式，建設國家儲備林，其關鍵之處就在于通過PPP模式使國家儲備林項目市場化，將社會資本引入公共基礎服務融資領域。此外，要同時兼顧儲備林的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值，在項目運營期要重視林區(qū)日常維護管理工作，以保證儲備林項目的順利落實。

（三）引入PPP模式融資

2015年7月17日，國務院發(fā)布《關于做好國家儲備林建設工作的通知》指出，運用PPP模式建設國家儲備林，能充分發(fā)揮財政資金引領作用、創(chuàng)新林業(yè)供給機制、推動林業(yè)投融資機制改革。在國家儲備林建設中引入社會資本，能夠激發(fā)市場活力、轉變政府職能、提升儲備林建設的質量和效率。在傳統(tǒng)模式下，基礎設施和公共服務的投入只能依靠國家財政撥款，項目資金來源單一，項目資金占用量大，資金回籠速度慢，可能會在項目當期造成政府財政緊張。而采用PPP模式后，政府將不再是項目資金的唯一承擔者，而是授權給出資人代表與社會資本一同對項目進行投資。政府通過公開招標的方式選出實力強的企業(yè)參與基礎設施建設，為政府部門提供更多的資金和技術，推動項目建設、施工、運營等過程的革新。政府通過吸收社會資本參與儲備林建設，形成了多元化的資金投入機制。國家儲備林PPP項目由國家林業(yè)局提出，以森林為基礎，以國有土地和集體土地為依托，通過充分引入社會資本力量進而加快國家儲備林建設步伐。

（四）因地制宜科學培育，增強后續(xù)工作推進

嚴格選取樹種，針對不同地理以及氣候環(huán)境，科學選擇適宜生長的樹種。在適宜地區(qū)盡可能地選擇種植國內珍惜樹種和大徑材以解決我國木材的結構性短缺問題。嚴格按照國家樹種的栽種和撫育流程，遵循國家儲備林管理辦法建造我國儲備林工程。加強技術人員與管理者的業(yè)務水平，引進先進培育技術，開展技術培訓，選出先進示范項目以供學習[5]。做好森林病蟲害防治工作，及時清理可燃物、保證林區(qū)交通便利，消除森林火災、水災等自然災害隱患。在后續(xù)工作方面，需要建立嚴格的工作責任制度以及績效考核制度，將責任與績效落實到個人，使工作人員保持嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度以及積極的工作熱情。

三、結語

我國的儲備林項目是自然和社會發(fā)展的必然產物，不僅推進了我國的生態(tài)文明建設，而且保障了我國的木材供應。從幾個方面對儲備林建設中存在的問題進行分析，并給出了相關解決對策。值得一提的是，盡管儲備林建設存在諸多問題，但我國儲備林建設工作正穩(wěn)步進行，隨著各項林業(yè)政策的落實、融資渠道的拓寬、運營模式的轉變、管理方式的創(chuàng)新，我國的儲備林建設進程將進一步加快，林產品供應不斷增加，木材安全得到有力保障，為我國的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。

[參考文獻]

[1]彭泰來，楊傳金，劉金山，戴前石.國家儲備林劃定現(xiàn)狀及后期經(jīng)營管理探討[J].中南林業(yè)調查規(guī)劃，2018，37（4）：9-12.

[2]孫鵬.國家儲備林：為未來儲備綠色寶藏[J].綠色中國，2019（19）：32-35.

[3]藍曉丹.國家儲備林建設面臨的問題及對策建議[J].綠色科技，2019（13）：220-221.

[4]張幸福.深化林權改革發(fā)展碳匯林業(yè)——全面推動林業(yè)生態(tài)建設健康持續(xù)開展[C].中國科學技術協(xié)會、福建省人民政府.經(jīng)濟發(fā)展方式轉變與自主創(chuàng)新——第十二屆中國科學技術協(xié)會年會（第一卷）.中國科學技術協(xié)會、福建省人民政府：中國科學技術協(xié)會學會學術部，2010：1197-1200.

[5]黃純霞.國家儲備林工程建設存在的問題及對策——以高望界林場為例[J].綠色科技，2019（13）：222-223.

[責任編輯：潘洪志]