孫玉棟 龐 偉

一、引言

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，而發(fā)展的不平衡不充分進(jìn)一步導(dǎo)致了人口的流動，但非戶籍流動人口卻很難享受到與戶籍人口同等水平的公共服務(wù)。黨的十九大報告提出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，理應(yīng)成為我國推進(jìn)新時代新型城鎮(zhèn)化、提高非戶籍人口市民化待遇的保障。

我國現(xiàn)行的財政體制，無論是收入和支出責(zé)任的劃分，還是轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，都是以假定人口不流動為前提的，以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)。(1)劉尚希：《我國城鎮(zhèn)化對財政體制的“五大挑戰(zhàn)”及對策思路》，載《地方財政研究》，2012(4)。由于我國戶籍制度的限制，流動人口很難獲得常居地的戶籍身份。這種以戶籍人口基數(shù)作為公共服務(wù)配置主要依據(jù)的做法，會使得人口流入一旦逾越既定公共資源的可承受界限，必然造成公共產(chǎn)品的短缺，其結(jié)果是不僅難以保障流動人口享受公共產(chǎn)品的權(quán)利，而且也會降低戶籍居民享有公共產(chǎn)品的水平，地方政府即便是再有政治意愿，也難以為流入人口提供中央政府所規(guī)定的公共產(chǎn)品。(2)周建明：《高流動社會與屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2014(2)。相對地，由于特大城市、大城市對流動人口的虹吸效應(yīng)，較小城市的勞動力生產(chǎn)要素不斷流出，進(jìn)而限制當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。為了避免這一影響，較小城市在可支配財政資源和公共服務(wù)供給水平都相對有限的前提下，只能通過調(diào)整市民化政策來改善外來人口享受到的公共服務(wù)。因此，現(xiàn)行戶籍制度下我國地方政府的財政分權(quán)水平會影響當(dāng)?shù)剡x擇采用哪種市民化政策，能夠為非戶籍人口提供何種程度的公共服務(wù)。不過，當(dāng)?shù)胤秸囊庠概c中央市民化政策要求相沖突時，地方政府的政策執(zhí)行就成為影響市民化政策效果的關(guān)鍵。當(dāng)前國內(nèi)已有研究大多忽略了非戶籍人口市民化政策的公共政策屬性，很少從政策過程的角度討論市民化政策?；谏鲜龇治龅目紤]，本文將利用政策執(zhí)行的相關(guān)理論，從政策過程的角度討論不同類型城市市民化政策執(zhí)行的差異。

二、政策分析框架的確定

(一)“模糊—沖突”模型的引入

從政策執(zhí)行途徑的發(fā)展脈絡(luò)來看，西方國家先后經(jīng)歷了自上而下、自下而上和二者整合三個階段。Matland根據(jù)組織理論，通過考慮模糊性和沖突性如何影響政策執(zhí)行，整合自上而下模型和自下而上模型，建立了“模糊—沖突”模型。(3)Matland，R.E.“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”.Journal of Public Administration Research & Theory,1995,5(2):145-174.在我國，公共政策的實施是由中央為主體發(fā)動，憑借其財權(quán)和人事權(quán)的優(yōu)勢透過壓力型體制向下推動的。但地方政府也并非消極被動的政治行為體，他們會利用政策的空間來彈性操作政策。(4)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，載《中國社會科學(xué)》，2011(5)。這說明我國公共政策存在自上而下和自下而上兩條政策執(zhí)行路徑。前文的分析指出，我國不同財政分權(quán)程度的特大城市與中小城鎮(zhèn)，市民化政策的執(zhí)行情況并不一致。如果采用單一的自上而下或者自下而上模型，很難闡釋影響政策執(zhí)行效果的要素。而兼容多種類型的“模糊—沖突”模型能夠從政策模糊性和沖突性兩方面對不同執(zhí)行類型的城市進(jìn)行分類，從而對其市民化政策執(zhí)行過程中存在的問題及其決定因素進(jìn)行針對性分析。因此，本文認(rèn)為采用“模糊—沖突”這種整合模型分析市民化政策更為合適。

(二)“模糊—沖突”模型分析框架

Matland認(rèn)為，當(dāng)組織中存在不同的觀點時，政策沖突就會出現(xiàn)。一方面，政策沖突會使得政策參與者的行為發(fā)生變化，進(jìn)而使其在政策手段上產(chǎn)生爭執(zhí)，影響政策達(dá)成目標(biāo)。另一方面，政策目標(biāo)的模糊性會通過影響上級政府的監(jiān)督能力和政策執(zhí)行一致性理解等因素，影響到政策執(zhí)行。根據(jù)政策的模糊和沖突程度兩個維度，他確立了一個全面的政策執(zhí)行模型，闡釋了四種政策執(zhí)行的觀點，即“模糊—沖突”模型。

如表1所示，該模型認(rèn)為，當(dāng)政策的模糊性和沖突性都較低時，目標(biāo)是給定的，用以解決現(xiàn)有問題的技術(shù)也是已知的，此時政策執(zhí)行是一種“行政性執(zhí)行”的過程，執(zhí)行的結(jié)果由資源決定。當(dāng)政策參與者目標(biāo)明確，但政策目標(biāo)或者手段產(chǎn)生沖突時，政策執(zhí)行就是一種“政治性執(zhí)行”，而成功執(zhí)行的結(jié)果主要取決于政策參與者的權(quán)力基礎(chǔ)。當(dāng)一項政策表現(xiàn)出較高程度的模糊性和較低程度的沖突性時，政策執(zhí)行屬于“試驗性執(zhí)行”，結(jié)果主要取決于政策執(zhí)行過程中的資源與參與者?！跋笳餍詧?zhí)行”用于較高的政策模糊性和較高的政策沖突性同時存在的情形，執(zhí)行結(jié)果主要由當(dāng)?shù)氐穆?lián)盟力量決定。

資料來源：根據(jù)Matland，R.E.“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”.JournalofPublicAdministrationResearch&Theory，1995，5(2)：145-174整理得到。

三、不同城市市民化政策模糊性與沖突性分析

(一)市民化政策模糊性與沖突性分析

將我國非戶籍人口市民化政策置于“模糊—沖突”模型的分析框架中，就需要對其模糊性和沖突性分別進(jìn)行討論。

1.模糊性分析

(1)政策目標(biāo)模糊性分析。2014年頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》明確提出，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右。2016年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》進(jìn)一步明確要求，“十三五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1 300萬人以上。可以看出，中央對我國“十三五”期間提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率、加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的總體目標(biāo)是較清晰的，因而我國市民化政策的政策目標(biāo)模糊性相對較低。

(2)政策手段模糊性分析。2019年12月25日，中共中央和國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)勞動力和人才社會性流動體制機(jī)制改革的意見》，要求“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放開城區(qū)常住人口300萬～500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目”。從以上的政策文件內(nèi)容來看，隨著城市規(guī)模的增長，中央要求地方政府采取的市民化政策手段和方式的模糊性是逐漸增加的。對于城區(qū)常住人口300萬以下的中小城市而言，中央明確規(guī)定全面取消落戶限制，地方政府的政策可操作空間有限，政策手段的模糊性相對較低。而對于特大、超大城市的積分落戶政策，中央的具體要求較為籠統(tǒng)和模糊。這種“模糊”的政策執(zhí)行方式給予這些城市非常大的政策空間，使得這些城市可以挑選高凈值的“落戶對象”，難以體現(xiàn)社會公平。

2.沖突性分析

(1)政策目標(biāo)沖突性分析。中央政府大力推進(jìn)非戶籍人口市民化政策，一方面旨在通過加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提高非戶籍人口市民化待遇，實現(xiàn)全體人民共享現(xiàn)代文明成果，另一方面通過將非戶籍人口轉(zhuǎn)為市民使其享受更好的公共服務(wù)，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)消費群體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。另外，勞動力作為生產(chǎn)要素能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，GDP官員考核機(jī)制使得地方政府也有一定的激勵通過提高市民化待遇來吸引部分非戶籍人口流入。這說明中央政府和地方政府的非戶籍人口市民化政策目標(biāo)沖突性并不強(qiáng)烈。

(2)政策手段沖突性分析。 根據(jù)《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》的內(nèi)容，中央政府通過建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵機(jī)制、調(diào)整均衡性轉(zhuǎn)移支付分配指標(biāo)等方式，要求地方政府在教育、醫(yī)療和社會保障等方面改善非戶籍人口的市民化待遇。勞動力作為生產(chǎn)要素的流入會促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，但提高非戶籍人口市民化待遇會增加地方政府的財政支出，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增速普遍下滑的背景下，市民化政策所促進(jìn)的財政收入增速可能難以超過財政支出增速，這就使得地方政府的財政自主度水平會有所下滑。

市民化政策使得地區(qū)可支配財政資源減少，如果削減一部分用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的財政支出，地方政府就可能難以通過更多的財政支出獲得更高的經(jīng)濟(jì)增速。因此，如果市民化政策會擴(kuò)大地方政府的財政缺口，那么其政策手段就存在非常明顯的沖突性。

(二)不同城市的政策模糊性與沖突性

通過對市民化政策模糊性和沖突性進(jìn)行分析可知：對于不同規(guī)模的城市，市民化政策的模糊性并不一致，而對于不同財政自主度水平的城市，市民化政策的沖突性也有所差異。從圖1可以看出，即使不同城市屬于同等規(guī)模，財政自主度水平也存在差異。較大規(guī)模城市組中，財政自主度水平最高的杭州市是最低水平哈爾濱市的1.76倍，而較小規(guī)模城市組中，財政自主度水平最高的廈門市是最低水平西寧市的1.63倍。此外，較大規(guī)模城市組中有財政壓力較大的城市，而較小規(guī)模城市組中也有一部分城市的財政壓力水平較低。例如，2015—2018年300萬以下人口的城市中的寧波、廈門兩市的財政自主度平均值分別為0.96和1.03，不僅遠(yuǎn)高于同等規(guī)模的其他城市，也大于300萬以上人口城市中的長春市和哈爾濱市。

圖1 不同規(guī)模城市財政自主度水平及其差異程度

注：(1)資料來源：數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)庫、歷年各城市預(yù)算執(zhí)行報告和決算報告及《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。(2)300萬以上城區(qū)人口城市包括北京、天津、沈陽、大連、長春、哈爾濱、上海、南京、杭州、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、廣州、深圳、重慶、成都、昆明和西安，300萬以下城區(qū)人口城市包括石家莊、太原、呼和浩特、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、長沙、南寧、?？?、貴陽、蘭州、西寧和銀川。(3)財政自主度=全口徑財政收入/全口徑財政支出，全口徑財政收入包括一般公共預(yù)算、政府基金性預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障基金預(yù)算。財政自主度變異系數(shù)=財政自主度標(biāo)準(zhǔn)差/財政自主度平均值。(4)變異系數(shù)適用于次坐標(biāo)軸。

根據(jù)上述分析可以看出，相對于全面放開戶籍管制而言，“積分落戶”政策使得地方政府具有更大的操作空間，因此城區(qū)人口規(guī)模較大城市的市民化政策模糊性更高。而財政自主度水平更高的城市，由于擁有的可支配財政資源較多、對外來人口的吸引力更大等方面的原因，市民化政策造成的財政壓力就會較小，政策的沖突性較低。根據(jù)不同規(guī)模城市的財政自主度水平，結(jié)合市民化政策的政策模糊性和沖突性，本文將非戶籍人口市民化政策置于“模糊—沖突”模型中，分別對人口規(guī)模較小且財政自主度水平較高城市(Ⅰ類城市)、人口規(guī)模較小且財政自主度水平較低城市(Ⅱ類城市)、人口規(guī)模較大且財政自主度水平較高城市(Ⅲ類城市)和人口規(guī)模較大且財政自主度水平較低城市(Ⅳ類城市)的市民化政策執(zhí)行類型進(jìn)行分類，并逐一討論影響其政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵要素，如表2所示。

表2不同城市市民化政策模糊性與政策性比較

資料來源：根據(jù)市民化政策模糊性與沖突性分析結(jié)果整理得到。

比較表1和表2的結(jié)果可知，不同類型的城市會分別采取行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗性執(zhí)行與象征性執(zhí)行等方式來推行市民化政策。

四、不同類型市民化政策執(zhí)行問題分析及對策

(一)Ⅰ類城市市民化政策執(zhí)行的問題及對策建議

決定地方政府參與行政性執(zhí)行的關(guān)鍵因素在于資源，而導(dǎo)致行政性執(zhí)行失敗的主要原因是技術(shù)。對于較小規(guī)模、財政自主度水平較高的城市而言，由于中央政府明確要求全面取消戶籍限制，政策目標(biāo)與手段的模糊性較低，因而只需要上級政府通過有酬性機(jī)制給予政策參與者額外的資源，就能降低政策執(zhí)行的沖突性。

本文將歷年一般公共預(yù)算財政自主度、全口徑財政收入自主度水平均大于當(dāng)年Ⅰ、Ⅱ類城市平均值的城市視為財政自主度水平較高。從表3的結(jié)果可以看出，通過橫向比較，2013—2017年財政自主度較高的城市的公共服務(wù)支出比例相對較低，而其人均公共服務(wù)財政支出卻明顯大于財政自主度水平較低的城市。從各年的增速來看，除了廈門市與長沙市之外，其余城市無論財政自主度水平高低，公共服務(wù)的支出比例在不同的年份均出現(xiàn)了一定程度的回落。不同的是，財政自主度水平較高城市的人均公共服務(wù)支出在各個年份都保持了正向增長，而財政自主度水平較低的呼和浩特、海口、蘭州、銀川四個城市人均公共服務(wù)財政支出則出現(xiàn)了負(fù)向增長。

表3部分Ⅰ類、Ⅱ類城市歷年公共服務(wù)支出比例與人均公共服務(wù)支出

注：(1)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年各城市統(tǒng)計年鑒與統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)整理得到。(2)由于數(shù)據(jù)的連續(xù)性、可獲得性的原因，表中公共服務(wù)支出是指教育支出、社會保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出與城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出四類。(3)由于數(shù)據(jù)原因，本表中拉薩、烏魯木齊與西寧三市的情況并未涉及。

從以上分析可知，盡管各個城市的公共服務(wù)財政支出比例都有不同程度的下降與變化，但財政自主度水平較高的城市卻能保障當(dāng)?shù)厝司卜?wù)財政支出的持續(xù)增長，這主要是因為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量相對較大、財政資源更為豐富，因此在擁有較多可支配財政資源的前提下，當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平能夠得到持續(xù)改善，從而也能對非戶籍人口所享受的公共服務(wù)有一定的正向溢出效應(yīng)。

Kelman認(rèn)為在較低模糊與沖突條件下產(chǎn)生的問題主要是技術(shù)性的。(5)Kelman，S.“Using Implementation Research to Solve Implmentation Problems: The Case of Energy Assistance”.Journal of Policy Analysis and Management,1984,4(1):75-91.而所謂的技術(shù)則包括資源分配機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等。(6)Matland,R.E.“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”.Journal of Public Administration Research & Theory,1995,5(2):145-174.對于能夠主動提高當(dāng)?shù)厝司卜?wù)財政支出的財政自主度水平較高城市而言，只需要加強(qiáng)對地方政府使用財政資金情況的績效考核，進(jìn)一步提高財政資金使用效率擴(kuò)大產(chǎn)出，從而更大程度地改善非戶籍人口享受到的公共服務(wù)。具體而言，中央政府可以根據(jù)這些地區(qū)公共服務(wù)的實際需求和非戶籍人口市民化政策的目標(biāo)，事前設(shè)立和細(xì)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)績效目標(biāo)，對非戶籍人口公共服務(wù)支出績效優(yōu)先加以評估。此外，還可以考慮將財政審計從政府審計中獨立出來歸入人大系統(tǒng)，實行“雙軌制”，增強(qiáng)預(yù)算審計的獨立性。并且積極鼓勵地方政府公開審計信息，建立審計與司法、紀(jì)檢監(jiān)察及相關(guān)部門的信息共享機(jī)制，通過信息化手段，使各級政府、各個部門能夠獲得真實、準(zhǔn)確的審計信息。

(二)Ⅱ類城市市民化政策執(zhí)行的問題及對策建議

對于財政自主度水平較低的中小城市，市民化政策會使得當(dāng)?shù)氐呢斦笨谟l(fā)擴(kuò)大，使其根本無法依靠自身的財政收入維持戶籍人口的公共服務(wù)供給，這甚至?xí)M(jìn)一步降低城市對勞動力的吸引力，最終導(dǎo)致人口的不斷流失，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長受到掣肘。Matland認(rèn)為，決定這類城市是否執(zhí)行市民化政策的關(guān)鍵因素就在于上級政府對下級政府的權(quán)力。當(dāng)政策執(zhí)行者擁有的自下而上的權(quán)力基礎(chǔ)不能逾越上級政府的權(quán)威時，上級政府代理人就會遵從委托人的要求。

權(quán)力包括政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利兩類。由于我國政治體制的原因，地方政府并不擁有完全獨立的政治權(quán)力。而分稅制改革后，我國地方政府的財政缺口基本都要靠中央和上級政府的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。對于財政自主度水平較低的中小城市，經(jīng)濟(jì)增速的限制使其對中央政府轉(zhuǎn)移支付依賴程度更高，因而為了獲得中央補(bǔ)助資金，必然會執(zhí)行市民化政策，但最終的執(zhí)行效果則取決于與上級政府討價還價的能力。

根據(jù)各城市的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2013—2017年財政自主度水平較低城市的常住人口規(guī)模均為正向增長，當(dāng)?shù)貙卜?wù)的需求也應(yīng)逐年增加。但表4的結(jié)果說明，呼和浩特、海口和銀川三市的人均公共服務(wù)財政支出均在2017年出現(xiàn)負(fù)增長,而全口徑財政自主度水平均有正增長，這說明雖然當(dāng)?shù)卣斦Y源增加但并沒有促進(jìn)這些城市進(jìn)一步改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)。但從上級政府對海口市與銀川市的補(bǔ)助來看，在2017年出現(xiàn)了明顯負(fù)增長，而呼和浩特市獲得的補(bǔ)助收入也從2015年到2017年逐年遞減。這說明，2017年財政自主度水平較低的呼和浩特、?？谂c銀川三個城市的本級財政收入雖然增長，但由于地方政府將改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)與獲得的補(bǔ)助規(guī)模掛鉤，當(dāng)不能獲得足夠且滿意的上級政府補(bǔ)助收入時，地區(qū)人均公共服務(wù)支出就會隨之下降，非戶籍人口所享受的公共服務(wù)自然也會受到影響。

表4部分Ⅱ類城市財政收支、上級補(bǔ)助與常住人口規(guī)模增速

注：根據(jù)歷年各城市統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報與財政決算報告整理得到。

轉(zhuǎn)移支付既是上級政府要求下級政府執(zhí)行政策的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，同時也是下級政府與上級政府就落實政策討價還價的工具。對于城區(qū)人口規(guī)模較小、財政自主度水平較低的Ⅱ類城市，上級政府的政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)激勵可以促使它們執(zhí)行政策，但是執(zhí)行效果卻會根據(jù)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的變化而有所不同。要讓這些城市切實從提高地區(qū)公共服務(wù)總體水平的角度改善非戶籍人口的市民化待遇，就需要中央和上級政府從完善轉(zhuǎn)移支付管理制度的角度進(jìn)一步激勵這些城市落實市民化政策，例如將“轉(zhuǎn)移支付系數(shù)”和“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金”等指標(biāo)的計算方式制度化，增強(qiáng)地方政府的收入預(yù)期。此外，還可以考慮按照累進(jìn)的方式確定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出計算公式中外來人口的折算比例，地方政府用于外來人口的財政支出越高，折算比例就越高，從而能提高地方政府改善非戶籍人口市民化待遇的積極性。

(三)Ⅲ類城市市民化政策執(zhí)行的問題及對策建議

影響試驗性政策執(zhí)行的要素是地方政府微觀執(zhí)行環(huán)境中的資源與政策參與者的積極性。一般來說，資源包括財政資源、空間資源和政策資源等。從我國特大、超大城市的政策執(zhí)行情況來看，當(dāng)城市擁有一項足夠的資源時，并不一定會執(zhí)行市民化政策。但是當(dāng)一項影響城市政策執(zhí)行的資源匱乏時，必然會阻礙當(dāng)?shù)胤菓艏丝谑忻窕龅奶岣?。例如，盡管北京市擁有較為豐富的可支配財政資金，但是中心城區(qū)空間資源不足、人口密度過大，導(dǎo)致了公共服務(wù)資源擁擠等一系列問題，使得北京市采取了一系列人口宏觀調(diào)控政策。

對于空間資源緊缺的超大城市和地區(qū)，外來人口本身并不會阻礙城市的發(fā)展。公共服務(wù)擁擠等一系列“城市病”問題，其實是由于過高的人口密度與地方政府有限的治理能力所共同造成的。要促進(jìn)這些城市提高非戶籍人口享受到的公共服務(wù)，當(dāng)?shù)毓賳T應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的“人口觀”，提高政府的治理能力，盡量不要通過強(qiáng)制性手段來疏解人口壓力，而是應(yīng)更多地通過優(yōu)化公共資源空間布局、提升配置效率的方式，將優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)向人口密度較低的城區(qū)進(jìn)行新建或者轉(zhuǎn)移，從而有序地引導(dǎo)人口流向。

政策參與者的積極性也是影響這些城市政策執(zhí)行的重要因素。如表5所示，按照當(dāng)前常住人口增長率進(jìn)行推算，北京、上海等超大城市能夠在2020年將市區(qū)常住人口控制在“十三五”末常住人口規(guī)劃目標(biāo)以內(nèi)。再加上近年來的人口宏觀調(diào)控政策并沒有影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，北京、上海兩市的人均GDP在基數(shù)和年均增長率兩方面都遠(yuǎn)高于其他城市，因而這兩個城市對通過提高非戶籍人口市民化待遇、吸引外來人口流入的積極性并不高。相對地，按照2014—2018年常住人口增長速度，深圳、武漢等城市預(yù)期常住人口規(guī)?？赡軙患?020年規(guī)劃目標(biāo)，這就使其具有更大的激勵和積極性，通過改善非戶籍人口享受到的公共服務(wù)，吸引更多的外來人口流入。此外，雖然廣州市按照目前的人口增長速度能夠在2020年實現(xiàn)人口規(guī)劃目標(biāo)，但由于人均GDP增速在財政自主度水平高的城市中相對較低，廣州市開始重視外來人口質(zhì)量，爭取更多市民化收益較高的非戶籍人口流入，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更快增長。2018年《廣州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)我市人口調(diào)控和服務(wù)管理工作的意見》就明確提出，要“合理調(diào)整人口準(zhǔn)入條件，優(yōu)化我市戶籍人口年齡結(jié)構(gòu)，提升人口質(zhì)量，實現(xiàn)從人口紅利向人才紅利轉(zhuǎn)變”。

表52014—2018年部分城市人口與經(jīng)濟(jì)增長情況

注：(1)資料來源：北京、上海、廣州和深圳四市的“十三五”末常住人口規(guī)劃目標(biāo)數(shù)據(jù)來源于各城市的“十三五”規(guī)劃，武漢市數(shù)據(jù)來源于《武漢市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》，杭州市數(shù)據(jù)來源于《杭州市城市總體規(guī)劃(2010—2020年)》。各城市常住人口、戶籍人口和地區(qū)生產(chǎn)總值GDP數(shù)據(jù)來源于歷年各城市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。(2)2020年預(yù)期常住人口=2018年城市常住人口×(1+常住人口年均增長率)2。

另外，當(dāng)政策手段的模糊性較高時，不同城市會因地而異地執(zhí)行市民化政策。如表5所示，實行嚴(yán)格人口控制政策的北京市2014—2018年常住人口年均增長率僅為0.03%，上海市甚至為-0.02%。深圳、廣州、杭州和武漢四市的常住人口年均增長率分別為4.85%、3.32%、2.48%和1.75%，均明顯高于北京市和上海市。但從戶籍人口比重年均增長率來看，廣州、武漢和杭州三個城市均為負(fù)值，遠(yuǎn)低于北京市和上海市，而深圳市的戶籍人口增長迅速，年均增長率為3.16%。這說明北京市和上海市更傾向于通過“控制增量、優(yōu)化存量”給予優(yōu)質(zhì)外來人口戶籍的方式提高非戶籍人口市民化待遇，而廣州、武漢和杭州等城市則可能是通過直接提高非戶籍人口市民化待遇來不斷吸引更多的外來人口。

此外，各個城市的積分落戶執(zhí)行政策也存在較大差別。2018年北京市和杭州市積分落戶的最低分值分別為90.75分和130分，但兩個城市積分落戶管理辦法中對具有博士學(xué)歷的申請人分別給予37分和90分，與當(dāng)年積分落戶最低分值的比值分別為0.407 7與0.692 3，這說明杭州市為高學(xué)歷的外來人口提供了更低的落戶門檻。對于納稅入戶指標(biāo)而言，北京市和杭州市給予的最高積分分別為6分和20分。而上海市規(guī)定凡持有居住證的申請人最近連續(xù)3年平均每年納稅額在10萬元以上，每納稅10萬元人民幣積10分，最高120分。由于上海市申請入戶的標(biāo)準(zhǔn)分僅為120分，這說明上海市更傾向于為經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的外來人口提供戶籍。

Matland認(rèn)為，要減少對試驗性執(zhí)行者過多的限制，因為一致的計劃會導(dǎo)致地方執(zhí)行者表面的遵從。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵和認(rèn)同各個城市積分落戶政策執(zhí)行的差異性，因為差異化的積分落戶政策能夠滿足不同人群的差異化需求，并且還能在一定程度上實現(xiàn)流入人口的分流，進(jìn)而減輕超大規(guī)模城市的人口壓力。同時，各個城市還應(yīng)當(dāng)積極評估本地積分落戶政策存在的問題，認(rèn)真學(xué)習(xí)其他城市積分落戶政策的優(yōu)點，通過提供更多類型的戶籍遷入途徑，促進(jìn)當(dāng)?shù)胤e分落戶政策更加符合社會公平原則。

(四)Ⅳ類城市市民化政策執(zhí)行的問題及對策建議

雖然財政自主度水平較低的較大城市對中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高，中央政府完全可以要求這些城市執(zhí)行落實非戶籍人口市民化政策，但市民化政策確實會加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)。為避免造成更大范圍的經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)定，中央政府一方面通過提高政策模糊性賦予這些城市更大的政策空間，另一方面通過給予更多的財政資源用以降低政策的沖突性。盡管地方層面的情景狀況會對這些城市的政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，但Matland認(rèn)為，在這種情況下，地方情景狀況是通過影響地方聯(lián)盟力量進(jìn)而影響到政策執(zhí)行結(jié)果的。而所謂的地方聯(lián)盟力量，是指地方層面掌握著可用資源的政策參與者。

作為市民化政策的直接受益者，非戶籍人口雖然擁有勞動力生產(chǎn)要素，卻很難直接影響市民化政策的制定與執(zhí)行。而擁有政治資源、能夠影響地方政府政策制定與執(zhí)行的政策參與者并不能從市民化政策中直接受益，因而積極性也相對有限。一般來說，財政分權(quán)程度更低、人口規(guī)模較大的城市大多屬于人口流出地。戶籍制度要求地方政府按照戶籍人數(shù)安排公共服務(wù)財政支出，但這些城市戶籍人口的持續(xù)外流使得其并未在本地創(chuàng)造相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價值。而外來人口的公共服務(wù)支出一般都會低于戶籍人口，因此這些城市會更愿意滿足“非戶籍人口聯(lián)盟”的公共服務(wù)需求，以此用更低的財政成本獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。例如，2017年沈陽市為在沈租賃住房的非本市戶籍家庭提供了子女教育、就業(yè)扶持、社會保險、計劃生育、住房保障、戶籍管理等8項公共服務(wù)。2019年《沈陽市公共租賃住房管理規(guī)定》中也提到，保障性住房會優(yōu)先配租給城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、外來務(wù)工人員、外地來沈新就業(yè)中高等教育畢業(yè)生、企事業(yè)單位職工等保障對象。此外，2007—2019年沈陽市相繼出臺了《沈陽市人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實施意見》《沈陽市人民政府辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的實施意見》和《沈陽市建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金管理辦法(試行)》等文件，并建立農(nóng)民工工資支付問責(zé)工作制度和拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”，全面解決農(nóng)民工群體在沈陽的工資問題，切實維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

盡管這些城市推行了保障非戶籍人口市民化待遇的政策，但是這些政策能否落實，完全取決于政策執(zhí)行者的激勵。由于缺乏穩(wěn)定、高效的申訴途徑，外來人口和本地農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)需求難以對市民化政策的執(zhí)行者進(jìn)行足夠的約束，因此市民化政策的執(zhí)行效果也會大打折扣。為了避免這種情況，就應(yīng)當(dāng)在這些城市加強(qiáng)社會評價對地方政府的影響。通過建立公共服務(wù)居民參與監(jiān)督機(jī)制，積極鼓勵常住居民參與到當(dāng)?shù)氐恼冃гu價中。同時，由中央指派各地區(qū)的科研機(jī)構(gòu)或者通過政府采購的方式向社會組織購買地方政府滿意度調(diào)查報告，并對社會評價調(diào)查結(jié)果賦予一定權(quán)重，作為考核地方政府績效的指標(biāo)，以此約束和引導(dǎo)地方政府的公共服務(wù)供給行為。

五、結(jié)論

本文通過對我國非戶籍人口市民化政策的模糊性和沖突性進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，中央政府和地方政府在政策目標(biāo)方面不存在嚴(yán)重的模糊性和沖突性，但由于非戶籍人口市民化政策會要求地方政府增加公共服務(wù)財政支出，在當(dāng)前財政收入增速減緩的背景下會進(jìn)一步加大地方政府的財政壓力，因而中央政府與地方政府在政策手段方面存在非常明顯的矛盾和沖突。不過，由于不同城市在財政自主度水平和人口規(guī)模方面存在差異，市民化政策執(zhí)行的模糊性和沖突性也會有所不同。

按照“模糊—沖突”模型的分析框架，本文研究討論了影響四類城市執(zhí)行市民化政策的關(guān)鍵要素，并針對不同類型城市提出了相應(yīng)的政策建議：

(1)通過加強(qiáng)財政資金績效管理，可以進(jìn)一步促進(jìn)Ⅰ類城市提高市民化待遇。

(2)完善均衡性轉(zhuǎn)移支付管理制度，能夠加強(qiáng)Ⅱ類城市對改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平的經(jīng)濟(jì)激勵；上級政府在完善均衡性轉(zhuǎn)移支付管理制度的同時，要加大對地方政府使用轉(zhuǎn)移支付資金的績效考核力度。

(3)對于Ⅲ類城市，要通過提升政府的城市治理能力解決“城市病”問題，并且鼓勵各城市采用差異化積分落戶政策提高政策執(zhí)行的積極性。

(4)Ⅳ類城市需要加強(qiáng)外來人口聯(lián)盟對政策執(zhí)行者聯(lián)盟的約束，通過加大當(dāng)?shù)厣鐣u價的影響力，約束和引導(dǎo)地方政府改善非戶籍人口的市民化待遇。