林萍萍 于煒杰 何宛蓉 陳凌子 劉飛翔

摘 要：【目的/意義】隨著脫貧攻堅進程不斷深入，低收入邊緣群體問題日益突出，通過分析低收入邊緣群體特征及其存在的問題，探索更高效的幫扶手段，為其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)提供借鑒。【方法/過程】基于A市249戶低收入邊緣群體的調(diào)查數(shù)據(jù)，運用文獻法、問卷調(diào)查和重點訪談法等研究方式，研究調(diào)查低收入邊緣群體脫貧攻堅落實情況。【結(jié)果/結(jié)論】基于對問題的分析，提出準確甄別低收入邊緣群體，完善收入核準機制;充分挖掘社會資源，聚焦扶志立業(yè)工作;加強基礎工作指導，提升基層干部信心;涵養(yǎng)鄉(xiāng)風文明，重塑家庭責任意識等對策建議。

關(guān)鍵詞：低收入邊緣群體;經(jīng)濟發(fā)達地區(qū);社會救助;針對性減貧;路徑

中圖分類號：F323.8文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2020）01-0044-05

Abstract： 【Objective/Meaning】With the deepening of poverty alleviation， the problem of lowincome marginal groups was becoming more and more prominent. By analyzing the characteristics and existing problems of lowincome marginal group， more efficient means of assistance were explored， thus to provide reference for other economically developed areas. 【Methods/Procedures】Based on the survey data of 249 lowincome marginal groups in A city， the implementation of poverty alleviation of lowincome marginal groups was investigated by the methods of literature， questionnaire and key interview. 【Results/Conclusions】Based on the analysis of the problems， the countermeasures were put forward including accurately identifying the lowincome marginal group and improving the income approval mechanism; fully developing social resources and focusing on the work of supporting aspirations; strengthening the guidance of basic work and enhancing the confidence of grassroots cadres; cultivating the local culture and rebuilding the sense of family responsibility， and so on.

Key words： lowincome marginal group; economically developed regions; social assistance; targeted poverty reduction; path

在全面建成小康社會的決勝期，低收入邊緣群體生存狀況引起各級政府的高度重視和社會各界的普遍關(guān)注，但目前針對低收入邊緣群體特征及減貧的分析和研究不足，存在較大的研究盲區(qū)，而解決好低收入邊緣群體的生產(chǎn)、生活問題，促進他們持續(xù)增收、不斷提高生活水平，是建設和諧社會的內(nèi)在要求，是維護社會穩(wěn)定和健康發(fā)展的前提，關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展[1]。在此基礎上，本文通過分析低收入邊緣群體特征和當前幫扶工作中存在的問題，針對性地提出低收入邊緣群體減貧的對策建議，致力于提高扶貧效率，增強低收入邊緣群體自我發(fā)展能力，避免低收入邊緣群體陷入“福利陷阱”和“救濟陷阱”，切實有效地改變低收入邊緣群體的生活條件和質(zhì)量。

1 數(shù)據(jù)來源與樣本特征

本著精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的理念，為筑實精準扶貧內(nèi)生力量，進一步構(gòu)建科學合理的城鄉(xiāng)扶貧新戰(zhàn)略，探索具有“創(chuàng)新精神”的扶貧開發(fā)新路子，本研究選取A市為樣本點，深入調(diào)研A市脫貧攻堅的落實情況。

1.1 調(diào)查數(shù)據(jù)來源

本研究依托A市委托的“A市脫貧攻堅調(diào)研評估報告”課題，于2019年1月21-26日，通過入戶走訪開展全市脫貧攻堅調(diào)研評估活動。本次調(diào)研評估采取問卷調(diào)查與重點訪談相結(jié)合的方法，調(diào)查方式為逐一入戶的全面調(diào)查，并根據(jù)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的低收入邊緣群體數(shù)量開展平行作業(yè)，調(diào)查對象范圍包括幫扶對象本人、村社、鄰里、結(jié)對幫扶人等，詳細調(diào)查了農(nóng)戶的家庭基本信息、基本保障情況、鞏固性幫扶措施、政策落實及干部滿意度4個部分。調(diào)研樣本共涉及A市17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）254戶，共發(fā)放調(diào)查問卷254份，回收具備研究意義的問卷249份，問卷有效率為98.03%。除調(diào)查數(shù)據(jù)外，本文其他數(shù)據(jù)來自《2018年A市人民政府工作報告》等相關(guān)文件資料。

1.2 低收入邊緣群體特征分析

本文將低收入邊緣群體界定為：家庭月人均收入略高于當?shù)刈畹褪杖霕藴?，但實際的經(jīng)濟收入遠遠不能承擔家庭開支，處于可以保證個體最基本生活需要，但在經(jīng)濟、政治和社會生活中處于劣勢地位的群體。低收入邊緣群體權(quán)益“真空”表現(xiàn)明顯，其社會地位、自我發(fā)展能力和抵御外部沖擊能力弱，實際生活狀況惡劣，處于相對貧困狀態(tài)，具體分析其具有以下群體特征：

1.2.1 勞動力不足，病、殘占比大

從調(diào)研的249戶低收入邊緣群體情況來看，戶籍登記人口為733人，家庭常住人口為706人;其中60歲以上老人176人，占戶籍人口的24.01%;16歲以下未成年人130人，占戶籍人口的17.74%;具有勞動能力210人，占戶籍人口的28.65%;有在校子女的家庭124戶，占樣本戶的45.78%，常年在家務農(nóng)32人，戶均0.13個;常年在外務工37人，戶均0.15個;因病致貧有140戶，占樣本戶的56.22%;因殘致貧有117戶，占樣本戶的46.99%;因缺勞動力致貧有131戶，占樣本戶的52.61%;因?qū)W致貧的有14戶，占樣本戶的5.62%;因缺資金致貧有11戶，占樣本戶的4.42%;因自身動力不足致貧有3戶，占樣本戶的1.20%;因災致貧有2戶，占樣本戶的0.8%;因缺技術(shù)致貧有2戶，占樣本戶的0.8%。從數(shù)據(jù)可以看出A市低收入邊緣群體中家庭就業(yè)人口比重小，非就業(yè)人口多為老人、小孩或病人，且殘疾人、重病病人比重高，因病、因殘、因缺勞動力是目前A市低收入邊緣群體三大致貧原因，同時，因病、因殘、因?qū)W支出造成家庭負擔重，成為低收入邊緣群體擺脫困境的重點和難點（表1）。

1.2.2 勞動力素質(zhì)狀況與就業(yè)需求不匹配

就業(yè)是群眾獲得幸福感和安全感的基礎，是提高生活質(zhì)量的重要手段。從A市低收入邊緣群體總體收入方面來看，家庭純收入為8444174元，工資性收入為3478835元，占家庭純收入的41.19%。低收入邊緣群體多數(shù)從事技術(shù)含量較低的簡單勞動和體力勞動，由于家里有需要照顧的病人、老人或未成年子女，其會對工作地點、時間進行考慮，從而增大了失業(yè)的機會，增加了失業(yè)的可能性。一方面，低收入邊緣群體普遍存在年齡偏大、文化程度偏低、勞動技能缺乏且大部分自身患有疾病等問題，直接參與就業(yè)市場競爭的能力較弱、自主就業(yè)的難度較大，也存在不愿意就業(yè)的現(xiàn)象。另一方面，近幾年A市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，就業(yè)環(huán)境日益嚴峻，人才選用傾向于高素質(zhì)、高學歷人才，能提供與低收入邊緣群體對應的工作崗位微乎其微?？陀^來說，低收入邊緣群體就業(yè)處境困難，一旦失去穩(wěn)定的收入來源他們的生活將面臨巨大變動，有重新返貧的可能性。

1.2.3 “兩不愁，三保障”初步實現(xiàn)，政府兜底特征明顯

A市為249戶低收入邊緣戶提供多種鞏固性保障措施，規(guī)定城鄉(xiāng)低收入標準為每人每月630元，月人均補助為390元，實現(xiàn)了全市范圍內(nèi)城鄉(xiāng)低收入標準一體化。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均籌資標準提高到670元，參保率99.99%，新農(nóng)保參保率達100%，此外共有32戶低收入邊緣家庭享有醫(yī)生簽約服務、有21戶享有大病保險保障、有13戶享有大病保險保障和大病救助、有6戶享有醫(yī)療疊加保險補助，以及部分享受醫(yī)藥費報銷，醫(yī)療幫扶戶數(shù)總計占樣本總數(shù)的59.04%。但是對于患有慢性病需要經(jīng)常服藥或者門診檢查的低收入邊緣群體而言仍未充分覆蓋其支出成本，存在“支出>收入>標準”的收支倒掛現(xiàn)象。A市根據(jù)低收入邊緣戶不同受教育階段實施不同補助，教育幫扶67戶，占樣本量的26.91%，在很大程度上減輕了低收入邊緣群體的教育成本負擔;在其他幫扶、危房改造、就業(yè)培訓和小額信貸方面，也分別占到樣本總數(shù)的20.88%、14.46%、12.06%和0.80%（表2）。在慰問補助方面，A市2018年低收入邊緣群體的轉(zhuǎn)移性收入為4899139元，占家庭純收入的58.02%，政府給予了低收入邊緣群體大量的物質(zhì)、現(xiàn)金救助。從總體看，A市不斷推動建立多層次社會保障體系，低收入邊緣群體初步實現(xiàn)“兩不愁，三保障”。

2 A市低收入邊緣群體救助存在的問題在對低收入邊緣群體實地調(diào)研的基礎上，通過分析低收入邊緣群體的一般性特征及現(xiàn)實調(diào)研情況，分析當前A市對于低收入邊緣群體救助存在的主要問題。

2.1 對象界定缺乏科學的收入核準機制

據(jù)了解，A市尚未出臺關(guān)于低收入邊緣群體的界定辦法，而是籠統(tǒng)地歸為貧困戶、低收入戶。具體幫扶措施往往與最低生活保障制度捆綁，未納入低收入救助范圍的邊緣群體難以享受到政策優(yōu)惠措施。在實踐過程中，救助標準是根據(jù)A市的經(jīng)濟發(fā)展狀況和生活水平等情況來制定的，而家庭人均收入標準是判斷某個家庭是否可以享受低收入邊緣群體救助待遇的最重要的標準[2]。但是，在實施幫扶工作中，由于缺乏科學的、嚴謹?shù)氖杖牒瞬闃藴?，往往與事實存在一定的偏差。在現(xiàn)代生活中存在多元化的收入渠道，低收入邊緣群體的流動性、隱性收入等情況也為認定工作增加了核算的困難。因此，救助線界定和收入核準的困難降低了對低收入邊緣群體精準救助的效率。收入核查是確定低收入邊緣人群工作的第一步，也是關(guān)鍵的一步，必須明確哪些人是真正需要救助的低收入邊緣人群。因此，建立健全科學的收入核準機制不僅能幫助到真正需要扶助的低收入邊緣人群，而且能促進A市社會救助的完善與發(fā)展，減輕政府和社會救助的負擔。

2.2 政府兜底現(xiàn)象明顯，扶志工作不到位

隨著扶貧工作的深入，A市對于低收入邊緣群體提供較大的物質(zhì)幫扶，基層幫扶“一兜了之”、幫扶資金“一給了之”的情況十分普遍，未能對低收入邊緣群體進行自救思想引導，不愿做細致的思想工作，進行深入調(diào)研幫其梳理發(fā)展策略，忽視從觀念上、技能上對低收入邊緣群體的幫扶[3]。長期以來“輸血式”的扶貧方式助長了低收入邊緣群體對政府扶貧資金的依賴，構(gòu)成了不良的心理契約，形成“一切依靠政府”的“等靠要”、把救助當“福利”、吃“公家飯”的思想。還有部分低收入邊緣群體條件限制導致發(fā)展信心不足，安于現(xiàn)狀、不思進取，對工作過于挑剔，不愿主動求職。總體而言，A市缺乏對于低收入邊緣群體志氣等精神層面的幫扶和鼓舞，過度的物質(zhì)幫扶消磨了低收入邊緣群體的脫貧志氣及自身創(chuàng)造性。倘若脫離政府的兜底，一味地進行物質(zhì)扶貧將使低收入邊緣群體從相對貧困轉(zhuǎn)入絕對貧困，嚴重影響脫貧進程。

2.3 基層工作壓力大，救助工作銜接不順暢

一方面，A市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領導、村主干對脫貧攻堅工作研究謀劃不夠，對省市的決策部署缺乏落實，對低收入邊緣群體幫扶工作的重要性認識不足。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務繁雜，導致對扶貧工作難以投入較多精力，對于扶貧思路存在偏差。此外，長期以來A市鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧部門邊緣化嚴重，扶貧工作績效考核將結(jié)果直指基層扶貧干部，造成基層干部工作難，產(chǎn)生職務與心理的雙重壓力現(xiàn)象。另一方面，A市政府相關(guān)部門在執(zhí)行政策的過程中，因為權(quán)責的不同，多個部門共同享有了社會救助的管理和實施權(quán)利，例如勞動局負責管就業(yè)，民政局負責管救助，缺乏了必要的聯(lián)動機制，造成了人力資源的浪費、工作效率低下和互相扯皮推諉等情況發(fā)生，這不僅不利于社會救助資源的整合，同時直接影響了低收入邊緣群體的救助效率[4]。

2.4 家庭贍養(yǎng)責任存在缺失，政府扶持難度大

A市低收入邊緣群體存在家庭責任缺失的主要情況有：（1）低收入邊緣戶中有很大一部分是老年家庭，勞動能力弱，沒有工資收入，無法自食其力，只能依靠政府補貼。他們的養(yǎng)老原本是應該子女負責的，由于分戶等原因這些老人家庭符合低收入邊緣群體認定的條件，于是政府的扶貧代替子女的贍養(yǎng)。（2）子女外出務工，“空巢”現(xiàn)象較為普遍。再加上形形色色“弱弱組合”的新貧困家庭結(jié)構(gòu)，使得扶貧任務演變?yōu)榧彝ベ狆B(yǎng)義務的政府替代，政府承擔了不該承擔的家庭倫理責任和法律贍養(yǎng)義務。扶貧政策的實施在一定程度上削弱了子女的擔責意識，造成“孝文化的喪失”和“道德的貧困”，原本“入孝出悌”的傳統(tǒng)家庭美德所剩無幾，無形中增加了政府精準幫扶和老年低收入邊緣群體的脫貧難度，產(chǎn)生貧困群體價值扭曲和新的社會問題。

3 對低收入邊緣群體減貧的政策建議

3.1 準確甄別低收入邊緣群體，完善收入核準機制

政府是低收入邊緣群體社會福利供給的主體，必須建立健全社會保障體系。首先，擴大社會福利制度覆蓋面，促進社會福利制度從分散救助向綜合救助轉(zhuǎn)變[5]。通過轉(zhuǎn)變救助模式，逐步將社會救助外延輻射到低收入邊緣對象，實施靶向救助。其次，根據(jù)不同群體對社會福利的不同需求，建立低收入邊緣救助標準動態(tài)調(diào)整機制，定期適度提高專項救助標準。在考慮家庭收入和支出的基礎上，設計一種可以客觀體現(xiàn)救助對象家庭特征或者本人特征的、有差別的救助金輔助衡量標準或附加條件[6]，設定有針對性的社會福利項目和福利制度。最后，建立科學的動態(tài)監(jiān)測機制，對生活出現(xiàn)困難的人和家庭給予及時資助，防止有人游離在社會福利體系之外，確保困者有其幫，困者不困;難者有其助，難者不難，應救盡救。

3.2 充分挖掘社會資源，聚焦扶志立業(yè)工作

低收入邊緣群體想增加收入僅靠政府救助或家族互助是不能治本的，精準扶貧重在“民生”，關(guān)鍵在“可持續(xù)”，根本的解決方法就是重新就業(yè)[7]。堅持進一步分類分戶施策，為困難群體量身精準制定增收計劃?！拜斞迸c“造血”相結(jié)合，對于“老弱幼病殘”等無勞動能力的特殊群體，兌現(xiàn)落實好各級兜底保障政策，發(fā)揮好社會救助、慈善救助在扶貧中的作用，及時開展好慈善救助;對有勞動造血能力的，通過引進市場機制運作，堅持市場需求與群眾意愿相結(jié)合，幫助貧困對象選擇好產(chǎn)業(yè)。如可由市級財政對用人單位招收并長期使用的“零就業(yè)家庭”人員的社會保險或崗位補貼等費用支出進行補貼;民政部門積極配合勞動部門，加強對低收入邊緣群體再就業(yè)的培訓，完善培訓方法與培訓內(nèi)容，真正滿足低收入邊緣群體的就業(yè)需要[8];同時大力發(fā)展社區(qū)就業(yè)崗位和公益性崗位，定向開展就業(yè)援助，真正做到“扶志”與“扶智”雙管齊下，“授魚”更“授漁”。

3.3 加強基礎工作指導，提升基層干部信心

一方面，A市應加強頂層設計，切實提高救助服務能力，建立并完善基層干部工作績效考核體系及配套的獎懲機制，重點考核低收入邊緣群體幫扶工作的突出問題，依據(jù)科學的量化標準對幫扶工作過程做出合理評價。避免形式主義和面子工程，減少非必要的幫扶工作內(nèi)容，減輕基層干部工作負擔，以求在進行幫扶工作時精益求精。除了加大政治激勵，也要重視物質(zhì)獎勵和精神關(guān)懷，滿足基層干部合理需求，緩減角色沖突的矛盾，以期激發(fā)其工作熱情和信心[9]。另一方面，A市要嚴格規(guī)范工作程序，層層壓實社會救助主體責任。同時增強基層社會救助隊伍穩(wěn)定性，抓好學習宣傳，著力提高基層干部的社會救助工作素質(zhì)，提高政治站位，編織更嚴密的社會保障網(wǎng)，增強精準救助的生命力。

3.4 涵養(yǎng)鄉(xiāng)風文明，重塑家庭責任意識

扶貧減貧是社會共同的責任，但是家庭責任不容缺失。在充分理解和尊重低收入邊緣群體的基礎上，讓低收入邊緣群體擁有平等的尊嚴，善用“面子文化”使之成為低收入邊緣群體努力自救的精神支撐;要充分發(fā)揮村規(guī)民約“涵養(yǎng)”鄉(xiāng)風文明的作用，用美德文化潤澤鄉(xiāng)村心靈;要充分激活新鄉(xiāng)賢文化，提高低收入邊緣群體自我發(fā)展意愿。同時，政府部門應有針對性地篩選排查因“子女不孝”而陷入無助的低收入邊緣群體，嚴格理清家庭責任缺失的低收入邊緣群體，對于家庭勞動力充足，子女收入穩(wěn)定的低收入邊緣老人要認真核實，讓子女履行贍養(yǎng)義務，對于不履行贍養(yǎng)義務的子女進行勸誡、引導、教育等;多部門聯(lián)動，通過道德勸說、法律援助等途徑區(qū)分家庭贍養(yǎng)義務與政府兜底責任，重塑農(nóng)村孝道觀念，維系鄉(xiāng)土社會的和諧穩(wěn)定。

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