馮衛(wèi)國(guó)

摘 要：通過(guò)對(duì)32省、258市《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》的政策文本進(jìn)行分析，本研究發(fā)現(xiàn)各地在教師交流補(bǔ)充、生活待遇條件、教師專業(yè)發(fā)展等方面有諸多創(chuàng)新舉措，有力保證了鄉(xiāng)村教師“下得去、留得住、教得好”。但應(yīng)該看到，編制改革不徹底、補(bǔ)助激勵(lì)作用不大、職稱（職務(wù)）評(píng)聘傾斜力度不夠等不足之處影響了政策的整體效力。短時(shí)期內(nèi)，通過(guò)改革編制標(biāo)準(zhǔn)以及綜合施策能夠緩解以上諸多不足，但最根本的應(yīng)該是改革現(xiàn)有的財(cái)政負(fù)擔(dān)模式，實(shí)行“中央和地方分擔(dān)、以省為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃;成效研究;文本分析;政策文本：隊(duì)伍建設(shè)

實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，短板在鄉(xiāng)村，根本在教師[1]。黨和政府歷來(lái)重視農(nóng)村教育，為解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年6月1日頒發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020）的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），同時(shí)要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）于2015年底前制定并公布本省的實(shí)施辦法。如今距《計(jì)劃》設(shè)定的時(shí)間終點(diǎn)不足一年，各地是否已經(jīng)出臺(tái)本區(qū)域的實(shí)施方法？其改革力度如何？有何特色？我們將據(jù)此分析。

一、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃在全國(guó)實(shí)施的基本情況

通過(guò)查找全國(guó)32個(gè)省、334個(gè)地級(jí)市、28個(gè)省直管縣市的政府網(wǎng)站以及教育部門網(wǎng)站，我們一共搜集到290份文本①：其中，省級(jí)文本32份，全部搜齊;地市級(jí)文本243份，占全國(guó)所有地級(jí)市的72.8%;縣級(jí)（省直管縣級(jí)）文本15份，占全國(guó)所有省直管縣級(jí)單位的53.6%。258份市縣級(jí)文本中，東部有89個(gè)，占34.5%;中部有82個(gè)，占31.8%;西部有87個(gè)，占33.7%?？傮w來(lái)講，《計(jì)劃》在全國(guó)的實(shí)施主要有以下基本特點(diǎn)：

（一）“鄉(xiāng)村”實(shí)施范圍較“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”普遍擴(kuò)大

關(guān)于“鄉(xiāng)村”的范圍，各級(jí)政府的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。《計(jì)劃》文件明確鄉(xiāng)村包括“全國(guó)鄉(xiāng)中心區(qū)、村莊”。從各地具體執(zhí)行的情況來(lái)看，相較于“鄉(xiāng)中心區(qū)及其以下地區(qū)”的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，其實(shí)施范圍普遍擴(kuò)大。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，只有35.3%的地區(qū)嚴(yán)格按照“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行（見(jiàn)圖 1），主要包括中西部地區(qū)的河南、廣西、內(nèi)蒙古等地。而剩余64.7%的地區(qū)則擴(kuò)大了實(shí)施范圍，其中有一半以上（36.0%）將范圍擴(kuò)至“除城關(guān)鎮(zhèn)以外的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。此外，還有18%的地區(qū)將涉農(nóng)街道納入實(shí)施范圍，例如江蘇省規(guī)定“鄉(xiāng)村包括縣級(jí)人民政府駐地以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、涉農(nóng)街道和村莊”。

（二）東中西部鄉(xiāng)村教師的界定存在明顯差異

基層鄉(xiāng)村教師的身份比較復(fù)雜，有在崗教師、非在崗教師、在編教師、非在編教師等，非在編教師則包括特崗教師、代課教師、支教教師、民辦學(xué)校教師等多種類型。我們將按照教師是否在編在崗的情況對(duì)教師身份進(jìn)行分析?？紤]《計(jì)劃》“在崗享受、離崗取消”的實(shí)施原則，因此不在崗教師被排除在外，將教師分為“僅在編在崗教師”、“擴(kuò)至特崗教師”、“擴(kuò)至所有在崗教師”三種。分析發(fā)現(xiàn)，東中部地區(qū)（尤其是東部）對(duì)于鄉(xiāng)村教師的身份認(rèn)識(shí)比較開放，相比較于“僅在編在崗教師”的身份界定，有73.7%的地區(qū)在此基礎(chǔ)上有所擴(kuò)展，中部和西部的分別為52.3%、34.2%，三者之間存在著顯著差異（見(jiàn)表 1）。東中西部分別有47.4%、19.0%、12.2%的地區(qū)將特崗教師納入實(shí)施范圍這里需要特殊說(shuō)明的是，東部地區(qū)雖并未實(shí)施中央“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”，但根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，東部有1/3的地區(qū)在全省范圍內(nèi)實(shí)施了“地方特崗教師計(jì)劃”。，超過(guò)20%的地區(qū)（以廣東省為代表）將實(shí)施群體的范圍擴(kuò)至所有在崗教師。某種程度上講，這些擴(kuò)大政策實(shí)施群體的做法有利于打破教師身份的限制，體現(xiàn)了“同工同酬”的教育公平理念。

二、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃的創(chuàng)新之舉

為解決當(dāng)前鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，《計(jì)劃》創(chuàng)新出臺(tái)八大舉措，讓鄉(xiāng)村教師“下得去、留得住、教得好”。此外，各地還結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新舉措，形成特色的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)模式。

（一）加強(qiáng)補(bǔ)充交流、推動(dòng)編制改革，讓鄉(xiāng)村教師“下得去”

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)充難、補(bǔ)充質(zhì)量不高的問(wèn)題一直存在，而解決鄉(xiāng)村教師“下不去”的途徑有兩種：吸引高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)村學(xué)校任教、激勵(lì)城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教交流。與此同時(shí)，積極推動(dòng)編制改革，解決鄉(xiāng)村教師的后顧之憂，為教師補(bǔ)充打下基礎(chǔ)。

1.教師補(bǔ)充方式多元，培養(yǎng)特點(diǎn)鮮明

分析發(fā)現(xiàn)，除實(shí)施中央“特崗教師計(jì)劃”、畢業(yè)生學(xué)費(fèi)代償?shù)葌鹘y(tǒng)方式拓展教師補(bǔ)充渠道外，各地創(chuàng)新多種鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制。有四成以上的地區(qū)實(shí)施了地方“特崗教師計(jì)劃”，六成以上地區(qū)實(shí)施了地方免費(fèi)師范生計(jì)劃;除以上三種鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充新機(jī)制外，還有部分地區(qū)實(shí)行了“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”、“大學(xué)生實(shí)習(xí)支教計(jì)劃”、“鄉(xiāng)村教師回原籍任教制度”等。

統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，目前地方教師招聘與培養(yǎng)主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，定向培養(yǎng)：76.6%的地區(qū)在教師培養(yǎng)或招聘具備該特征。第二，協(xié)作培養(yǎng)：占比為36.4%，構(gòu)建政府、師范院校、中小學(xué)校協(xié)作培養(yǎng)體系，建立鄉(xiāng)村學(xué)校師資缺口（政府）與師范院校招生計(jì)劃聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第三，本土化培養(yǎng)：為降低鄉(xiāng)村教師的流失率，42.3%的地區(qū)在教師培養(yǎng)或招聘中注重本地戶籍的畢業(yè)生或教師。第四，教師一專多能或全科型：占比達(dá)到63.6%，主要基于鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)教師任多門課程或?qū)嵤鞍嘟虒W(xué)”、“復(fù)式教學(xué)”的事實(shí)。第五，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)：多數(shù)地區(qū)在鄉(xiāng)村教師招聘或培養(yǎng)中注重優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，包括學(xué)科結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等，其中有18.5%的地區(qū)（如江西?。┟鞔_提出要優(yōu)化教師性別結(jié)構(gòu)，將男性鄉(xiāng)村教師的指標(biāo)單列。第六，新聘教師赴鄉(xiāng)村學(xué)校服務(wù)。有近五分之一的省和近三分之一的市縣實(shí)行了“新聘教師赴鄉(xiāng)村學(xué)校服務(wù)”制度，服務(wù)年限從1年到6年不等，平均服務(wù)年限近3年。

2.教師交流途徑順暢，保障措施全面

為引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流支教，各地區(qū)采取了定期交流、跨校競(jìng)聘、學(xué)校聯(lián)盟、對(duì)口支援、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校教師走教等多種途徑和方式，有31.7%的地區(qū)明確規(guī)定了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村教師交流比例，少則5%（如濰坊市），多則30%（如三亞市），平均交流比例11.1%。不僅如此，為了使更多的優(yōu)秀教師能夠到鄉(xiāng)村支教交流，相當(dāng)一部分地區(qū)提高了校長(zhǎng)、骨干教師的交流比例。

為推進(jìn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村教師支教交流工作制度化、常態(tài)化，近一半地區(qū)制出臺(tái)了配套措施，保障教師交流順暢：第一，人事管理制度。推行義務(wù)教育學(xué)校教師“縣管校聘”管理制度，打破教師交流輪崗的管理體制障礙，使教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人，促進(jìn)教師編制、職稱隨教師交流而流動(dòng)。同時(shí)，一部分地區(qū)還實(shí)行校長(zhǎng)職級(jí)制改革，逐步取消中小學(xué)校行政級(jí)別，為校長(zhǎng)交流掃除障礙。第二，教育管理體制。實(shí)行學(xué)區(qū)制改革，即中小學(xué)實(shí)行分片劃區(qū)管理制度，片區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)薄弱學(xué)校在學(xué)校管理和教育教學(xué)上的指導(dǎo)與幫扶。第三，生活待遇條件。城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村交流支教的，保持其原有工資待遇不變，有12.8%的地區(qū)明確表示交流教師能夠享受支教所在地區(qū)的相關(guān)津補(bǔ)貼政策，此外如浙江、云南等省對(duì)支教教師提供專門工作經(jīng)費(fèi)，用于補(bǔ)貼交通差旅費(fèi)用。

3.城鄉(xiāng)編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，編制管理加強(qiáng)

針對(duì)村小、教學(xué)點(diǎn)等小規(guī)模學(xué)校教師短缺的情況，各地提倡按照生師比和班師比相結(jié)合的方式核定教師編制，有福建、江西等9個(gè)地區(qū)對(duì)班師比作出具體的規(guī)定，平均標(biāo)準(zhǔn)為1：1.8。在編制標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一以及向鄉(xiāng)村學(xué)校傾斜的同時(shí)，各地通過(guò)編制動(dòng)態(tài)管理、教師管理制度改革、政府購(gòu)買服務(wù)以及后勤社會(huì)化等方式加強(qiáng)編制管理、盤活存量，增加專任教師的有效供給，進(jìn)一步緩解鄉(xiāng)村教師存在的結(jié)構(gòu)性矛盾。第一，編制動(dòng)態(tài)管理。進(jìn)一步完善中小學(xué)校職工編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)、不同學(xué)段學(xué)生規(guī)模變化、教學(xué)崗位需要等情況調(diào)整，及時(shí)清理占用教師編制的情況。針對(duì)鄉(xiāng)村教師休產(chǎn)假、休病假、脫產(chǎn)培訓(xùn)的需求，實(shí)施農(nóng)村學(xué)校機(jī)動(dòng)編制政策。第二，教師管理制度改革。實(shí)行教師資格定期注冊(cè)制度，建立鄉(xiāng)村教師退出機(jī)制。第三，政府購(gòu)買服務(wù)以及后勤社會(huì)化。深化中小學(xué)校后勤服務(wù)社會(huì)化改革，逐步壓縮非教學(xué)人員編制，對(duì)適合社會(huì)力量提供的崗位，探索采取政府購(gòu)買服務(wù)方式。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有40.6%的省和50.4%的市縣計(jì)劃將教學(xué)輔助崗、部分管理崗、工勤崗納入到社會(huì)化服務(wù)改革中。

（二）改善生活待遇條件、建立榮譽(yù)制度，吸引鄉(xiāng)村教師“留得住”

以往，教育部門在對(duì)鄉(xiāng)村教師進(jìn)行激勵(lì)時(shí)，片面要求教師發(fā)揚(yáng)高尚品格與無(wú)私奉獻(xiàn)精神，而忽視他們的經(jīng)濟(jì)訴求。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，教師有了更多選擇，長(zhǎng)期的低收入、艱苦條件很難留住鄉(xiāng)村教師。有研究發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)近八成的鄉(xiāng)村教師有流動(dòng)（向城鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)）及流失的意愿，其中的影響因素就有工資待遇與工作負(fù)擔(dān)、學(xué)校位置及交通住房條件與工作環(huán)境等[2]。因此，要真正吸引鄉(xiāng)村教師留下來(lái)，就要采取經(jīng)濟(jì)支持和精神鼓勵(lì)“兩手抓”的策略。

1.差別化補(bǔ)貼保障鄉(xiāng)村教師待遇，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校改善工作生活條件

除按要求落實(shí)鄉(xiāng)村教師工資待遇、住房公積金和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外，各地還通過(guò)實(shí)行差別化的補(bǔ)貼來(lái)保障鄉(xiāng)村教師待遇。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，差異化的補(bǔ)貼主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼和鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助（包括集中連片貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[ 2013]1號(hào)）要求，從2013年起在全國(guó)22個(gè)省級(jí)行政區(qū)的699個(gè)連片特困地區(qū)縣實(shí)行鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助，到《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》頒布的2016年，國(guó)務(wù)院扶貧辦將新疆阿克蘇地區(qū)列為連片特困地區(qū)，連片特困地區(qū)縣由此前的699個(gè)增至708個(gè)。集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助和鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助有內(nèi)在一致性，區(qū)別在于《計(jì)劃》頒布的時(shí)間前后以及是否針對(duì)集中連片特困地區(qū)。）、其他補(bǔ)助三類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼的補(bǔ)貼對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的正式人員，實(shí)施地區(qū)超過(guò)五成。同時(shí)，為鼓勵(lì)鄉(xiāng)村教師在艱苦、邊遠(yuǎn)地區(qū)長(zhǎng)期工作，六成以上地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下學(xué)校實(shí)行針對(duì)鄉(xiāng)村教師的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，根據(jù)學(xué)校所在位置、離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遠(yuǎn)近以及地形特點(diǎn)等因素劃分檔次，實(shí)行差別化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)向條件艱苦地區(qū)、村小及教學(xué)點(diǎn)傾斜。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是菏澤市的每人每月100元，，最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是西藏自治區(qū)第四檔的每人每月1500元，平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為450.43元。此外，三分之一的地區(qū)根據(jù)自身的教育發(fā)展?fàn)顩r實(shí)施了具有地方特色的補(bǔ)貼制度，如邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和山區(qū)村鎮(zhèn)中小學(xué)教師崗位津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)中農(nóng)村中小學(xué)教師特殊津貼、高寒邊遠(yuǎn)學(xué)校教師工作津貼、交通補(bǔ)貼等。值得一提的是，92.6%的地區(qū)規(guī)定各類補(bǔ)貼不能相互沖抵，且92.4%的地區(qū)鄉(xiāng)村教師能夠重復(fù)享受地區(qū)規(guī)定的各類津補(bǔ)貼。

2.榮譽(yù)表彰引導(dǎo)社會(huì)氛圍，配套政策鼓勵(lì)教師長(zhǎng)期奉獻(xiàn)

為倡導(dǎo)尊師重教的社會(huì)風(fēng)氣，提高鄉(xiāng)村教師的社會(huì)地位，《計(jì)劃》要求建立起從國(guó)家到?。▍^(qū)、市）、縣（市、區(qū)、旗）的鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度與表彰制度，通過(guò)召開集體表彰大會(huì)等形式，分別對(duì)在鄉(xiāng)村學(xué)校從教30年以上、20年以上、10年以上的教師發(fā)放榮譽(yù)證書并給予鼓勵(lì)。對(duì)于獲得榮譽(yù)證書的教師，約有10%的地區(qū)通過(guò)發(fā)放物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者實(shí)施子女入學(xué)、就業(yè)優(yōu)惠政策的方式對(duì)其進(jìn)行配套。同時(shí)，在省、市、縣各類評(píng)優(yōu)評(píng)先中，90.6%的地區(qū)通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)村教師單項(xiàng)獎(jiǎng)或以鄉(xiāng)村教師指標(biāo)單列、設(shè)定鄉(xiāng)村教師最低獲獎(jiǎng)比例的方式向鄉(xiāng)村教師傾斜。對(duì)于獲獎(jiǎng)的優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師，有14個(gè)地區(qū)以一次性發(fā)放現(xiàn)金的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，最低的地區(qū)200元，最高的地區(qū)是郴州市的10萬(wàn)元;還有一些地區(qū)通過(guò)組織學(xué)術(shù)考察、休假療養(yǎng)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，如陜西、江西、新疆等省。不僅如此，部分地區(qū)還通過(guò)報(bào)紙刊物、新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多種形式廣泛宣傳鄉(xiāng)村教師的優(yōu)秀事跡以及扎根山鄉(xiāng)、默默奉獻(xiàn)的崇高精神，在全社會(huì)營(yíng)造關(guān)心鄉(xiāng)村教師、支持鄉(xiāng)村教育、關(guān)注鄉(xiāng)村學(xué)生的良好氛圍。

（三）促進(jìn)專業(yè)發(fā)展、改進(jìn)職稱（職務(wù)）評(píng)審，保障鄉(xiāng)村教師“教得好”

鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展通道偏窄一直以來(lái)是 “教不好”的重要原因，根本上缺乏對(duì)其專業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)、形式上缺乏對(duì)其職務(wù)（職稱）的肯定，一定程度上影響了鄉(xiāng)村教師教育教學(xué)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，阻礙了鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的提高。鑒于此，通過(guò)鄉(xiāng)村教師專業(yè)化發(fā)展提高素質(zhì)能力、職稱（職務(wù)）傾斜拓寬職業(yè)發(fā)展通道等方式，使鄉(xiāng)村教師真正“教得好”。

1.構(gòu)建教師發(fā)展支持服務(wù)體系，提高鄉(xiāng)村教師素質(zhì)能力

《計(jì)劃》要求將鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)納入到基本公共服務(wù)體系之中，保障經(jīng)費(fèi)投入，從根本上確保鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)質(zhì)量。各省據(jù)此加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，整合高等學(xué)校、教師發(fā)展中心和中小學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源，構(gòu)建國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)（學(xué)區(qū)）、學(xué)校等多級(jí)鄉(xiāng)村教師校長(zhǎng)專業(yè)發(fā)展支持服務(wù)體系，在培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)模式、培訓(xùn)對(duì)象、經(jīng)費(fèi)投入上進(jìn)行改進(jìn)，全方位保障培訓(xùn)質(zhì)量的提高。第一，培訓(xùn)內(nèi)容。67.9%的地區(qū)把師德教育作為鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)的首要內(nèi)容，推動(dòng)師德教育進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)頭腦，貫穿培訓(xùn)全過(guò)程，把教師職業(yè)理想、職業(yè)道德、法治教育、心理健康教育等融入鄉(xiāng)村教師職前培養(yǎng)、準(zhǔn)入、職后培訓(xùn)的全過(guò)程。86.2%的地區(qū)提出要全面提升鄉(xiāng)村教師信息技術(shù)應(yīng)用能力，構(gòu)建鄉(xiāng)村教師信息化培訓(xùn)體系。第二，培訓(xùn)模式。針對(duì)傳統(tǒng)培訓(xùn)不能滿足教師專業(yè)化需求的問(wèn)題，25%的省明確提出要關(guān)注鄉(xiāng)村教師的培訓(xùn)需求，采取頂崗置換、網(wǎng)絡(luò)研修、送教下鄉(xiāng)、教研一體化、跟崗實(shí)踐、專家指導(dǎo)、校本研修、鄉(xiāng)村教師訪名校、骨干教師帶學(xué)徒等多種形式，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和時(shí)效性。第三，培訓(xùn)對(duì)象。按照要求，鄉(xiāng)村教師在2020年以前要接受全員培訓(xùn)，考慮到自身實(shí)際情況，各地在此基礎(chǔ)上將諸如新聘教師、音體美等緊缺學(xué)科教師、民族雙語(yǔ)教師、教學(xué)點(diǎn)教師等確定為重點(diǎn)培訓(xùn)對(duì)象。第四，經(jīng)費(fèi)投入。分別有27.2%和41.0%的地區(qū)明確提出按照教職工工資總額和學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的一定比例足額安排教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，平均標(biāo)準(zhǔn)為工資總額的2.0%和公用經(jīng)費(fèi)的5.9%。

2.全面提高鄉(xiāng)村教師思想政治素質(zhì)，實(shí)施師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制

落實(shí)教育、宣傳、考核、激勵(lì)、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、檢查和保障相結(jié)合的師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格查處師德失范行為。完善鄉(xiāng)村教師師德考評(píng)制度和方式，把師德建設(shè)作為對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校工作考核和辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估的重要指標(biāo)，把師德表現(xiàn)作為教師資格定期注冊(cè)、業(yè)績(jī)考核、職稱評(píng)審、崗位聘用、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、教師培訓(xùn)的首要內(nèi)容，其中有78.6%和67.9%的地區(qū)將師德分別作為職稱評(píng)聘和教師培訓(xùn)的重要依據(jù)。同時(shí)，有41.7%的地區(qū)提出要實(shí)行“師德考核一票否決制”，如福建省明確規(guī)定了“師德考核一票否決”的20種情形。

3.職稱（職務(wù)）評(píng)審向鄉(xiāng)村學(xué)校傾斜，拓寬鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展通道

由于鄉(xiāng)村教師在職稱（職務(wù)）評(píng)審中先天的劣勢(shì)，各地在前期實(shí)行統(tǒng)一的中小學(xué)教師職務(wù)（職稱）系列以及設(shè)立正高級(jí)教師職稱的基礎(chǔ)上，向鄉(xiāng)村學(xué)校教師傾斜，主要通過(guò)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職稱比例、提高鄉(xiāng)村教師中高職稱比例、降低鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)審條件等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職稱比例。53.1%的省提出城鄉(xiāng)學(xué)校教師崗位機(jī)構(gòu)比例要保持總體平衡，有近五分之一的地區(qū)明確提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職稱比例標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表2）：中學(xué)教師的中高級(jí)職稱比例平均為63.5%，小學(xué)教師的中高級(jí)職稱比例平均為58.6%。第二，提高鄉(xiāng)村教師中高職稱比例。92.8%的地區(qū)規(guī)定“城市教師晉升職稱需在鄉(xiāng)村學(xué)校任教”，且所有晉升職稱的教師需要在鄉(xiāng)村學(xué)校任教1—3年，其中要求任教1年以上的地區(qū)占25.3%。第三，降低鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)審條件。各地區(qū)根據(jù)要求單獨(dú)制定鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)審條件，同時(shí)不作外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)、論文發(fā)表等剛性要求，轉(zhuǎn)而注重師德素養(yǎng)、教學(xué)工作業(yè)績(jī)、一線實(shí)踐經(jīng)歷等。此外，為鼓勵(lì)教師在鄉(xiāng)村學(xué)校的長(zhǎng)期付出，有55.5%的地區(qū)在鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)聘中實(shí)行“長(zhǎng)期堅(jiān)守教師職稱評(píng)聘不受限”的政策，即在鄉(xiāng)村學(xué)校工作滿一定年限且仍在鄉(xiāng)村任教的教師可以不受學(xué)校崗位職數(shù)限制，直接聘為高一級(jí)的職稱。

三、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃的不足之處

各省通過(guò)制定并實(shí)施本省《計(jì)劃》，在國(guó)家“八大舉措”的基礎(chǔ)上采取了諸多個(gè)性化措施，力圖解決鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)中存在的問(wèn)題，但進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，各省實(shí)施的措施本身存在一定不足，影響鄉(xiāng)村教師建設(shè)的整體效力。

（一）教師交流輪崗效果不佳、編制改革不徹底

實(shí)行教師支教交流的意義在于：短期來(lái)講，城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村交流能夠增加鄉(xiāng)村學(xué)校的優(yōu)質(zhì)師資;長(zhǎng)期來(lái)看，鄉(xiāng)村教師通過(guò)在優(yōu)質(zhì)學(xué)校的交流，能夠開拓視野、吸收新的教學(xué)理念、提高專業(yè)素質(zhì)能力。因此，教師交流政策不能僅僅注重城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村支教的“輸血”功能，更應(yīng)注重鄉(xiāng)村教師到城鎮(zhèn)交流的“造血”功能，即實(shí)現(xiàn)“雙向交流”，形成“上向流動(dòng)有序，下向流動(dòng)有規(guī)，雙向流動(dòng)有益”[3]的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行教師雙向交流的僅有8%。從整體上看，城區(qū)到鄉(xiāng)村的交流比例高達(dá)97.4%，是鄉(xiāng)村到城區(qū)交流比例的近7倍（見(jiàn)圖 3）;鄉(xiāng)村內(nèi)中心校到村小教學(xué)點(diǎn)的交流比例有76.6%，是村小教學(xué)點(diǎn)到中心校交流比例的近6倍。

編制改革的效果同樣不理想。由于中央編辦在2015年頒布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》中明確規(guī)定“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和本屆政府財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，地方部門在教師編制改革中處處受限。首先，按照班師比的方式核定小規(guī)模學(xué)校編制難以落實(shí)。僅僅只有11.7%的地區(qū)對(duì)班師比標(biāo)準(zhǔn)做出了具體的規(guī)定，平均標(biāo)準(zhǔn)為1：1.8，遠(yuǎn)不能滿足小規(guī)模學(xué)校的需求。其次，在不改變“由上而下”核編方式的前提下，編制改革向鄉(xiāng)村學(xué)校、村小教學(xué)點(diǎn)傾斜只會(huì)造成新的“中間塌陷”。在當(dāng)前教師編制規(guī)?；痉€(wěn)定的前提下，向鄉(xiāng)村學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校傾斜的編制只能從城鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)劑;而城區(qū)學(xué)校絕大多數(shù)規(guī)模較大，在核定編制時(shí)存在“規(guī)模效應(yīng)”，影響不大;鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校（鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)、中心小學(xué)）由于城鎮(zhèn)化發(fā)展、布局調(diào)整等原因生源減少，受政策影響較大;這樣就會(huì)形成城區(qū)、村小教學(xué)點(diǎn)教師相對(duì)充足，而鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校教師短缺的局面。

（二）差異化補(bǔ)助激勵(lì)作用不大，榮譽(yù)制度獲得感不足

盡管各地在基本工資、績(jī)效工資之外實(shí)行了各類津補(bǔ)貼政策以及教師榮譽(yù)制度，但是實(shí)施情況來(lái)看，效果并不理想，對(duì)于鄉(xiāng)村教師的激勵(lì)作用不大。

第一，補(bǔ)助覆蓋范圍小。從實(shí)施地區(qū)來(lái)看（見(jiàn)表3），僅有39.3%的集中連片貧困地區(qū)實(shí)行鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助（以集中連片貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助為主），非集中連片地區(qū)為25.2%（以鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助為主）。從實(shí)施的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)看，七成以上都是僅僅在連片貧困或偏遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助，非貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師則無(wú)法享受。從實(shí)施的學(xué)校來(lái)看，有31.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校享受不到生活補(bǔ)助;從覆蓋的教師群體來(lái)看，除在編在崗的中小學(xué)老師能全員享受生活補(bǔ)助外，高中階段教師、民辦學(xué)校教師、臨聘代課教師很少被納入生活補(bǔ)助群體之列。

第二，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。在實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，平均補(bǔ)助水平為450.43元，如果將其覆蓋群體少的情況考慮在內(nèi)，全體鄉(xiāng)村教師平均補(bǔ)助水平會(huì)更低。相比較于教師工資而言，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助只能算很少的部分;由于在鄉(xiāng)村工作會(huì)導(dǎo)致交通、生活等成本增加，相比較而言，多出的450.43元補(bǔ)助并沒(méi)有太多的吸引力。

第三，地方政府補(bǔ)助負(fù)擔(dān)重。由于鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助實(shí)行“地方財(cái)政先行承擔(dān)，上級(jí)財(cái)政綜合獎(jiǎng)補(bǔ)”的負(fù)擔(dān)政策，各地方政府由于財(cái)政壓力，實(shí)施鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助的積極性并不高。我們對(duì)各省鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助的負(fù)擔(dān)方式進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，主要有五種負(fù)擔(dān)類型，按照占比大小依次是縣級(jí)單獨(dú)承擔(dān)、省市縣分擔(dān)、省縣分擔(dān)、市縣分縣、省級(jí)單獨(dú)承擔(dān)，分別有29.2%、23.9%、23.0%、14.2%和9.7%?？梢钥闯?，在“以縣為主”的財(cái)政體制下，需要縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)的地區(qū)高達(dá)90.3%。

第四，榮譽(yù)制度獲得感不足。鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度雖然在一定程度上提高了教師的社會(huì)地位、增強(qiáng)了教師對(duì)自身的職業(yè)認(rèn)同感，但是對(duì)于鄉(xiāng)村教師來(lái)說(shuō)，僅僅是一種精神鼓勵(lì)，實(shí)際獲得感較低。首先，榮譽(yù)證書的配套政策少。省、市、縣在對(duì)鄉(xiāng)村教師頒布榮譽(yù)證書時(shí)，配套有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策的僅有16.2%和9.3%。其次，鄉(xiāng)村教師評(píng)優(yōu)難。在對(duì)鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，有諸多限定條件：75.4%的地區(qū)要求做出突出貢獻(xiàn);最低要求10年、最高要求30年的工作年限。此外，還有一些地區(qū)對(duì)教師工作地區(qū)有限制，要求必須工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村小教學(xué)點(diǎn)或者偏遠(yuǎn)地區(qū)。

（三）職稱（職務(wù)）評(píng)聘傾斜力度不夠，鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)定難

鄉(xiāng)村教師中高級(jí)職稱的提高比例僅在3%—5%之間，無(wú)法從根本上解決鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)聘的問(wèn)題。長(zhǎng)期堅(jiān)守教師在職稱評(píng)審時(shí)雖然不受崗位數(shù)限制，但同時(shí)有諸多前提條件：26.7%的地區(qū)要求教師必須在鄉(xiāng)村學(xué)校連續(xù)任教，且任教年限平均在23年以上;由于職稱（職務(wù)）評(píng)聘有職稱與專業(yè)技術(shù)崗位等級(jí)之別，83.2%的地區(qū)要求鄉(xiāng)村教師在申請(qǐng)高一級(jí)的職稱時(shí)，必須達(dá)到相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)崗位等級(jí)，有的甚至要求在相應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位等級(jí)任滿一定年限才有資格。這種“評(píng)聘分離”、“先評(píng)后聘”的導(dǎo)致很多教師職稱評(píng)聘難，即便評(píng)上以后又不聘、教師工資待遇無(wú)法提高，使一些教師出現(xiàn)職業(yè)倦怠感[4]。因此，在許多基層老師看來(lái)，長(zhǎng)期堅(jiān)守教師職稱評(píng)審不受限更多是給即將退休教師的一種心理安慰。

而寄希望于短期內(nèi)解決鄉(xiāng)村學(xué)校中高級(jí)優(yōu)質(zhì)師資短缺問(wèn)題的“城市教師晉升職稱需在鄉(xiāng)村學(xué)校任教”政策同樣存在問(wèn)題：只有11.7%的地區(qū)規(guī)定城市教師晉升正高級(jí)職稱需要有鄉(xiāng)村學(xué)校任教經(jīng)歷，也就是說(shuō)，只有11.7%的地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校能夠在高級(jí)教師晉升職稱前享受到他們的優(yōu)秀師資，在鄉(xiāng)村學(xué)校自身高級(jí)教師較少的情況下，政策并沒(méi)有達(dá)到鼓勵(lì)高級(jí)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教的效果，使得城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距更大。

四、政策建議與反思

各地政策文本中出現(xiàn)的編制改革不徹底、補(bǔ)助激勵(lì)作用不大、職稱傾斜力度不夠等問(wèn)題，通過(guò)改革編制標(biāo)準(zhǔn)以及綜合施策能夠在一定時(shí)期內(nèi)有所緩解。但任何一個(gè)教育政策問(wèn)題都不是孤立的，而是作為整個(gè)公共政策問(wèn)題系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，與其他政策問(wèn)題系統(tǒng)之間有著不同程度的關(guān)聯(lián)性和相互依賴性。[5]因此，很多時(shí)候教育問(wèn)題并不僅僅是教育問(wèn)題，更與經(jīng)濟(jì)、文化、政治等問(wèn)題相聯(lián)系著。具體來(lái)講，要解決《計(jì)劃》中體現(xiàn)出的問(wèn)題，最根本的應(yīng)該是改革現(xiàn)有的財(cái)政負(fù)擔(dān)模式，實(shí)行“中央和地方分擔(dān)、以省為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制。

（一）改革編制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施“自下而上”的編制核定方式

一段時(shí)期以來(lái)，縣級(jí)編制部門按照生師比標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定區(qū)域內(nèi)教師編制，這種“自上而下”的核編方式忽略了一個(gè)事實(shí)，即小規(guī)模學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)的存在。如果仍按照生師比標(biāo)準(zhǔn)確定教師數(shù)，分配給小規(guī)模學(xué)校的教師完全無(wú)法滿足正常開展教育教學(xué)工作的需求。現(xiàn)實(shí)情況中教師“超編與缺編”現(xiàn)象并存就是“自上而下”核編方式與小規(guī)模學(xué)校的基本教師需求相沖突的結(jié)果。不僅如此，在縣域內(nèi)教師編制總量一定的前提下，用生師比和班師比結(jié)合的核編方式向小規(guī)模學(xué)校傾斜，只能是“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法，反而會(huì)影響區(qū)域內(nèi)其他學(xué)校的師資供給，無(wú)法從根本上解決鄉(xiāng)村教師短缺問(wèn)題。因此，編制核定應(yīng)是一個(gè)“自下而上”而非“自上而下”的過(guò)程[6]，“自下而上”的核編方式要求以學(xué)校為單位，按照一定標(biāo)準(zhǔn)核算編制數(shù)，區(qū)域內(nèi)教師總編制即各個(gè)學(xué)校編制數(shù)的加總。這樣，只有每一所學(xué)校的教師數(shù)能夠滿足正常教育教學(xué)需求，區(qū)域內(nèi)的編制數(shù)才算達(dá)到合理的水平。

（二）堅(jiān)持綜合施策，形成政策合力

雖然《計(jì)劃》將鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的八大舉措分類分塊進(jìn)行闡述并實(shí)施，但這八大舉措在事實(shí)上無(wú)法完全割裂開。例如編制改革與教師補(bǔ)充、教師交流緊密聯(lián)系，編制改革是教師補(bǔ)充的前提，也為教師交流提供了制度保障;教師交流又與教師生活待遇條件、職稱評(píng)聘相關(guān)，教師交流要求享受交流地的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和生活工作條件，也需要職稱評(píng)聘的政策激勵(lì)。因此，各地在制定并執(zhí)行《計(jì)劃》中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)改革措施。綜合進(jìn)行施策，整體推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)體制機(jī)制改革，從教育規(guī)劃、學(xué)校布局、編制配備、條件改善、培養(yǎng)培訓(xùn)、待遇保障、科學(xué)管理等方面形成政策合力。

（三）構(gòu)建“中央和地方分擔(dān)、以省為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制

當(dāng)前“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，縣級(jí)政府缺乏足夠的財(cái)力，在《計(jì)劃》相關(guān)政策中，與財(cái)政支出有關(guān)的編制數(shù)額（多一個(gè)教師編制意味著要負(fù)擔(dān)一位教師的工資）、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋面、榮譽(yù)證書配套獎(jiǎng)勵(lì)、職稱評(píng)聘（職稱級(jí)別越高，工資越高）都存在一定程度的縮水或者異化。而實(shí)行“以省為主”既符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和義務(wù)教育的一般特性，同時(shí)也使農(nóng)村義務(wù)教育的普及和發(fā)展具有充足的經(jīng)費(fèi)保障。[7]要想鄉(xiāng)村教師在真正意義上“下得去、留得住、教得好”，保持充足的教師隊(duì)伍以及保證相應(yīng)的生活待遇是關(guān)鍵。在當(dāng)前縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱的情況下，構(gòu)建“中央和地方分擔(dān)、以省為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制很有必要，具體分擔(dān)方案為：（1）教師工資部分?；竟べY由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，績(jī)效工資部分由省市縣共擔(dān)。（2）教師津補(bǔ)貼部分。國(guó)家制定補(bǔ)償型生活補(bǔ)助的最低標(biāo)準(zhǔn)。集中連片貧困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣由中央和省級(jí)財(cái)政按8：2負(fù)擔(dān);非片區(qū)縣或非重點(diǎn)縣的補(bǔ)助中西部由中央、省級(jí)、縣級(jí)財(cái)政按6：4分擔(dān)（省內(nèi)負(fù)擔(dān)方式由各省自主確定），東部地區(qū)由中央和省級(jí)財(cái)政按2：8承擔(dān);超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)部分由各省自行承擔(dān)，超過(guò)省定標(biāo)準(zhǔn)部分由縣市區(qū)自主承擔(dān)。（3）教師榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)部分。按照“誰(shuí)頒發(fā)、誰(shuí)獎(jiǎng)勵(lì)”的原則，由國(guó)家對(duì)在鄉(xiāng)村學(xué)校從教30年以上的教師頒發(fā)榮譽(yù)證書并給予獎(jiǎng)勵(lì)，省級(jí)政府對(duì)在鄉(xiāng)村學(xué)校從教20年以上的教師頒發(fā)榮譽(yù)證書并給予獎(jiǎng)勵(lì)，市、縣對(duì)在鄉(xiāng)村學(xué)校從教20年以上的教師頒發(fā)榮譽(yù)證書并給予獎(jiǎng)勵(lì)。采取這種財(cái)政分擔(dān)體制不僅能平衡地區(qū)間鄉(xiāng)村教師收入差距，還能在一定程度上緩解縣級(jí)政府在教育管理過(guò)程中的“不作為”和“亂作為”。

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