胡厚翠 單培

摘? ?要： 信訪制度是一項中國特有的針對訴愿權實現(xiàn)的制度設計。新中國成立后，此制度本身存在有很深厚的理論內(nèi)涵，發(fā)揮了很重要的作用。新時代它在密切聯(lián)系黨群關系、發(fā)揚人民民主正義、接受人民群眾監(jiān)督上等仍將發(fā)揮其重要的理論深意。著力于隱患排查工作的實踐探索，著力于初信初訪事項的化解工作，著力于“四重”信訪矛盾的化解攻堅工作，著力于法治信訪暨“三到位一處理”的推進工作，著力于網(wǎng)上信訪宣傳應用工作;著力于工作機制的規(guī)范細化工作，是新時代合肥市基層信訪工作的經(jīng)驗做法。但也存在實踐困境，為此進一步健全訴訪分離制度，強化信訪工作責任主體制度，完善信訪考核評估機制，強化各單位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，加快建立信訪的信用懲戒制度，加快建立信訪工作人員的職業(yè)保障制度，多管齊下、廣納社會力量綜合施策等，應成合肥市基層信訪工作困境的破解之舉。

關鍵詞： 信訪制度; 合肥市; 實踐困境; 理論蘊涵

中圖分類號： D621.5? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.017

Abstract： The petition system is a unique system design for the realization of the right of appeal in China. After the founding of the Peoples Republic of China， the system itself has a profound theoretical connotation and plays an important role. In the new era， which will still play its important theoretical significance in closely connecting with the Party and the masses， promoting peoples democracy and justice， and accepting peoples supervision. It focuses on the practical exploration of hidden danger investigation， the resolution of the first visit of the first letter， the resolution of the contradiction between the “four aspects” letters and visits， the promotion of legal letters and visits and the “three in place and one handling”， the application of online letters and visits publicity， and the specification and refinement of working mechanism， which is the experience of basic letters and visits in Hefei in the new era practice. However， there are also practical difficulties. Therefore， Hefei should further improve the separation system of complaint and visit， strengthen the main body system of responsibility for complaint work， improve the assessment mechanism of complaint and visit， strengthen the coordination and linkage mechanism among various units， accelerate the establishment of the credit punishment system of complaint and visit， speed up the establishment of the occupational security system of complaint and visit workers， and adopt comprehensive measures of social forces ，which is the solution to the dilemma of the citys basic level petition work.

Key words： petition system; Hefei city; practical difficulties; theoretical implication

國務院通過的《信訪條例》（2005年）指出，信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電話、傳真、電子郵件、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。一直以來，國家高度重視信訪工作。特別是黨的十八大以來，習近平總書記對信訪工作作出了一系列重要指示，如在領導主動下訪、加強源頭預防治理、建立工作機制、建設高素質(zhì)信訪工作隊伍上等，為做好信訪工作提供了科學指南。當下，黨的十九大報告明確指出中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即表現(xiàn)為人民對日益增長的美好生活需要的追求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一重大政治論斷，更加迫切要求基層信訪部門要緊緊抓住這一新時代特征，把握新時代特征下的基層信訪工作的新變化，密切關注基層信訪工作的新情況，不斷增強信訪工作的前瞻性、系統(tǒng)性和針對性。本課題以合肥市基層信訪工作（本文所指的“基層信訪”是指發(fā)生在縣及縣級以下的信訪活動）為例，分別對合肥市部分縣（區(qū)、市）及其相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門進行實地走訪調(diào)研，主要采取召開信訪部門主要負責人座談會以及和信訪人面談的方式，對基層信訪中的實踐問題進行高度理性梳理、聚焦，特形成此調(diào)研報告，以期供信訪相關部門工作人員參考借鑒。

一、新時代基層信訪工作的理論蘊涵

信訪制度是一項中國特有的針對訴愿權實現(xiàn)的制度設計。新中國成立后，此制度本身存在有很深厚的理論內(nèi)涵，發(fā)揮了很重要的作用。新時代，它在密切聯(lián)系黨群關系、發(fā)揚人民民主正義、接受人民群眾監(jiān)督上等，仍將發(fā)揮其重要的理論深意。

（一）信訪工作是矛盾糾紛得以舒緩的重要方式

20世紀60年代美國社會學家科塞的“社會沖突理論”給中國信訪制度的設計找到了很好的注解。他認為，社會中的沖突是不可避免的。由這種社會沖突所引起的怨恨必須通過恰當?shù)姆绞郊右园l(fā)泄，一旦沒有合適的方式發(fā)泄出去，怨氣就會不斷聚焦堆積，一旦超過臨界點就會爆發(fā)，就會導致暴亂，甚至武裝起義等，對社會產(chǎn)生巨大的破壞作用。因此，針對此類沖突，每一個國家都要有這樣的一整套制度設計安排。這一時期，德國社會學家達倫多夫也同樣認為：這種社會沖突要通過制度來加以調(diào)控，并且認為，沖突的各方利益訴求都有其合理性，要通過多方協(xié)商的方法加以解決，不應該采取消滅或壓制的極端方式來解決。這些理論探討給中國的信訪制度安排提供了理論依據(jù)。其實鄧小平同志很早就說過：群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有說話的地方，有出氣的地方，有申訴的地方。我國信訪的這種制度安排，就是希望公民通過書信、電話、傳真、電子郵件、走訪等多種形式進行信訪活動，充分表達自己的利益訴求，把自己的不滿、怨氣、糾紛等發(fā)泄出來，通過信訪部門加以解決，把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽，從而避免矛盾糾紛的進一步激化和升級，不至于愈演愈烈。[1]

（二）信訪工作是民主正義得以維護的有效途徑

新時代，信訪人認為，通過信訪部門反映自己的訴求，是自己的一項基本的民主權利。他們在信訪的過程中，對自己的利益訴求有著很清晰的認識，不再是沒有意識的盲從。我國的信訪制度設計，就是讓老百姓在現(xiàn)實生活中遇到問題時，可以通過信訪部門如實反映情況，也可以提出自己的一些合理化建設性建議?？梢哉f，中國的信訪制度設計，是密切聯(lián)系黨群關系的便捷渠道，也是人民行使民主權利的重要渠道。從某種意義上來說，我國當下的民主制度的不斷完善，也與眾多信訪人的不斷推進不無關系。正是由于他們的貢獻，讓黨和政府不斷地去處理信訪人的各種利益訴求，讓人民得以真正參與到國家治理之中，進而也使民主得以不斷完善和發(fā)展。簡言之，信訪制度的存在，在一定程度上維護了社會最基本的民主和正義。[2]

（三）信訪工作是政府權力得以監(jiān)督的有力手段

1945年著名的“窯洞對”講的就是黃炎培與毛澤東，對“歷史周期率”的認識。毛澤東認為民主可以很好地破解“歷史周期率”的問題。而中國信訪制度的設計，使得基層信訪實踐中的各種訴求、控告已經(jīng)成為人民群眾檢驗和監(jiān)督政府工作人員的一種重要方式。上級信訪部門通過收集群眾的來信來訪等證據(jù)材料，可以很好地檢視和監(jiān)督下級部門有沒有違法亂紀，有沒有不作為等?；鶎有旁L是人民群眾參與政治的一種重要方式。信訪的這種監(jiān)督功能對于遏制新時代下的城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、社會結構轉(zhuǎn)型而帶來的結案化解問題等問題有著積極的現(xiàn)實意義。[3]

二、新時代合肥市基層信訪工作的實踐現(xiàn)狀與經(jīng)驗做法

課題組通過對合肥市部分縣（區(qū)、市）及其相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門的實地走訪調(diào)研，新時代下合肥市基層信訪工作在“責任信訪”“陽光信訪”“法治信訪”等方面取得了很好的工作成效，總體來說，基層信訪形勢持續(xù)向好。

（一）實踐現(xiàn)狀

1. 信訪局勢全面好轉(zhuǎn)。2019年上半年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市進京社會面清理、國家信訪局登記人次，進京重復訪、集體訪、越級訪，進京集體訪人次、進京越級訪人次，去省訪人次等同比全面下降，多發(fā)態(tài)勢得到較好扭轉(zhuǎn)。網(wǎng)上信訪件次，同比上升83.21%，且以每年20%以上的升幅快速增長，訪情結構進一步優(yōu)化。從基層信訪區(qū)域分布來看，以進京訪為例，巢湖市和安巢經(jīng)開區(qū)因近年來進京訪量持續(xù)處于低位，全市各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)總體訪量均下降明顯，其中合肥高新技術開發(fā)區(qū)、包河區(qū)、瑤海區(qū)、肥東縣進京訪量下降同比超過50%以上。

2. 信訪重點領域成效凸顯。隨著合肥市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會矛盾糾紛增長迅速，群眾信訪反映訴求主要集中在征地拆遷類、住房保障和房地產(chǎn)類、涉眾金融類等領域。邁進新時代以來，除征地拆遷類，其他兩類重點領域目前在矛盾糾紛化解處理上已取得顯著成效。如房地產(chǎn)領域信訪隱患矛盾呈現(xiàn)“斷崖式”下降，訪量由2017年占全市總量的46.3%下降到2018年底的16.7%，2019年持續(xù)下降，同比下降14.89%。涉眾金融領域信訪突出問題“清倉見底”，相較于去年涉眾型經(jīng)濟案件集中“爆雷”，僅發(fā)生兩起到省市上訪事件。涉教領域訪情降至歷史新低，未發(fā)生去省進京訪情。涉軍群體趨于平穩(wěn)，涉軍群體訪量大幅度下降，涉軍人員進京人次，同比下降67.61%。

3. 信訪重點人員趨于平緩。2019年上半年，群眾進京重復登記“打卡”3次以上人次，同比下降40.12%。其中，重復登記10次以上人次，同比下降71.88%。老戶進京惡意登記“打卡”現(xiàn)象趨于緩和;進京集體訪批次，同比下降24.13%，多發(fā)頻發(fā)局面得到有效扭轉(zhuǎn)。

4. 信訪重大節(jié)點成效顯著。2019年，全國“兩會”期間，全市實現(xiàn)6天“零進京”、12天“零社會面清理”的良好成績，全市進京訪人次，低于全省增幅;全市進京社會面清理人次，同比下降75.00%，是全省降幅最大的三個省轄市之一。第二屆“一帶一路”國際高峰論壇、世界園藝博覽會和亞洲文明對話大會等重大活動期間，全市進京訪批次、人次，同比下降89.66%、90.91%。

（二）經(jīng)驗做法

1. 著力于隱患排查工作的實踐探索。信訪隱患工作做到提前預防、排查工作端口前移，把基層矛盾化解在基層。如在農(nóng)村社區(qū)，確定每個村民組長都是信訪隱患排查信息員，每個社區(qū)均指定一名專職人員做好信訪隱患工作，每月定期上報社區(qū)隱患排查情況報告。就目前來說，做到以下幾個實踐探索，效果良好。一是結合社區(qū)、園區(qū)進行司法調(diào)解，每個社區(qū)都成立了矛盾調(diào)處中心，適時把矛盾化解在基層;二是結合基層綜治部門進行心理疏導，使上訪群眾獲得存在感，得到心理慰藉;三是結合扶貧部門進行扶貧幫扶，力爭讓經(jīng)濟困難的群眾獲得一些經(jīng)濟援助，讓他們暫時擺脫一些眼前困境;四是對于基層重大緊急訪情及時形成信訪簡報，上報本級主要領導進行預警，確保重大問題能第一時間應對處置，化解在萌芽狀態(tài)。

2. 著力于初信初訪事項的化解工作。一是實行領導干部信訪接待日制度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，做到每天都有班子成員接訪，屬于本級受理的上訪事項，能夠當場解決的，當場予以解決;當場解決不了的，限期解決。二是在接待過程中，實行“六包”（包接待、包協(xié)調(diào)、包督辦、包落實、包穩(wěn)定、包勸返）和首問負責制（首位接待的工作人員認真解答、負責辦理或引導相關接待窗口或科室辦理），從而使得上訪群眾真正感受到進門舒心，出門稱心，回家放心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，很多群眾經(jīng)過這種制度的化解，他們很少去縣及以上部門上訪。

3. 著力于“四重”信訪矛盾的攻堅工作。對于國家信訪局和省信訪局通過信訪系統(tǒng)交辦的“四重”（重點領域、重點群體、重點問題、重點人員）信訪事項，基層信訪部門高度重視，及時制定工作方案，落實基層調(diào)處領導并交辦責任單位。特別在一些重要敏感時期信訪穩(wěn)定工作嚴格落實相關信訪工作責任，啟動信訪信息“日報告”“零報告”工作機制。

4. 著力于法治信訪暨“三到位一處理”的推進工作。一是加強法治信訪宣傳工作。市信訪局聯(lián)合法院、檢察院、公安局和司法局共五部門，聯(lián)合出臺《合肥市關于依法處置違法上訪行為的通告》，結合省信訪局、省公安廳印發(fā)《關于進一步依法規(guī)范信訪秩序的通告》，安排電視媒體在相關信訪接待大廳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居接待場所滾動播放，加強群眾法治信訪的知曉度。二是針對基層重點信訪問題成立依法處理工作專班。如在房地產(chǎn)領域，市、區(qū)成立工作專班，設立四個專項工作組，市直相關單位和各城區(qū)主要負責同志參加，實行一案一策，集中精力推進化解。三是堅決依法處理信訪過程中違法行為?；鶎有旁L部門聯(lián)合基層公安機關加強對進京到國家信訪局惡意登記以及長期纏鬧訪、以訪施壓、謀利型的上訪人員予以堅決打擊。

5. 著力于網(wǎng)上信訪的宣傳應用工作。印制網(wǎng)上信訪APP、微信公眾號等網(wǎng)上信訪宣傳貼畫，在基層信訪接待大廳、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位接待場所、村居政務公開欄等處進行張貼宣傳，全面加強群眾對網(wǎng)上信訪知曉度，積極引導群眾多“上網(wǎng)”少“上訪”，充分發(fā)揮網(wǎng)上信訪主渠道作用。如基層某縣，2019年1-8月，運用信訪信息化綜合平臺系統(tǒng)共辦理群眾信訪件2009件，其中辦理群眾來訪238件，辦理領導接訪53件，辦理群眾來信151件，辦理省長信箱126件，辦理網(wǎng)上信訪1441件，網(wǎng)上信訪占比71.7%。提倡網(wǎng)上信訪使得群眾上訪更加快捷，群眾的維權意識日益增強。

6. 著力于工作機制的規(guī)范細化工作?；鶎釉趯嵺`的建設過程中，把自己的一些經(jīng)驗做法上升為制度建設，并加以規(guī)范化、固定化。一是基層信訪部門開展黨政領導公開接訪活動?；鶎影嘧映蓡T率先垂范，有的縣創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員駐村接訪，化解矛盾效果明顯。二是堅持信訪例會制度。工作例會由縣委、縣政府分管領導主持，基層各單位分別就當月信訪工作存在的主要問題進行匯報，各有權處理單位分析研判后提出初步解決意見，縣黨政分管領導總結后就下月工作作部署和安排。三是建立領導調(diào)處聯(lián)合化解制度。針對重點信訪事項，成立從上到下的相應級別的調(diào)處化解小組，以此確保化解責任落實到位、信息聯(lián)動到位、預警處置到位。四是啟動信訪聯(lián)調(diào)工作機制。主動加強國土、民政、規(guī)劃、公安等部門的聯(lián)系溝通，增強工作力量，形成工作合力，合理排查化解信訪隱患，創(chuàng)新推行“專班化解法”。五是落實疑難信訪事項聽證、評議制度。建立基層《疑難信訪事項評議辦法》，對信訪事項評議范圍及流程作出了明確規(guī)定。邀請“兩代表一委員”、群眾代表、社會工作者組成信訪聽證、評議團隊，進行聽證、評議，提升群眾滿意度。六是落實重點信訪事項督辦制度。為加大重點信訪事項化解力度，多縣成立專項工作領導小組，對交辦重點信訪事項進行認真排查，切實加大重點信訪事項化解力度。在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)巢湖市的“七項機制、八項制度”建設經(jīng)驗，很有自己的創(chuàng)新特色。2016-2018年巢湖市信訪工作連續(xù)三年獲評“全省信訪工作目標管理先進單位”。

三、新時代合肥市基層信訪工作面臨的實踐困境及其內(nèi)在動因

綜上所述，我們可以清晰地看到，合肥市基層信訪在“六個‘著力于”的主要工作的指引下，市、縣區(qū)各項重點信訪指標全面好轉(zhuǎn)，信訪形勢穩(wěn)中有進、進中向好。但是在基層信訪部門調(diào)研中，課題組仍發(fā)現(xiàn)基層信訪存在以下主要實踐困境，急需解決處理。

（一）實踐困境

1. 部分無序上訪增多，牽涉大量人力物力。近年來，雖然信訪總量穩(wěn)中有降，但是群眾越級上訪、重復上訪趨勢明顯。當下，進京到省訪及信訪結案治理化解工作是信訪工作的重點難點工作。如某縣群眾到國家信訪局越級訪呈現(xiàn)大幅上漲勢頭，2018年84批105人次，2017年是42批63人次，批次上升100%，人次上升66.7%。群眾到省上訪2018年207批499人次，同比2017年163批481人次，批次上升27%，人次上升3.7%。而信訪部門只有“協(xié)調(diào)、建議、督辦”職能，許多群眾訴求協(xié)調(diào)難度大。重點敏感時期，因群眾進京或到其他敏感地點信訪引發(fā)的維穩(wěn)工作牽涉大量基層行政資源。

2. 部分老戶纏訪、鬧訪，調(diào)處化解難度較大。當前信訪工作面臨的信訪人“信訪不信法、信上不信下、信訪終而不結”問題突出，普遍信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤觀念，纏訪、鬧訪等不正常上訪現(xiàn)象非常嚴重。同時因司法解決爭端的門檻和成本因素，信訪群眾多數(shù)為社會弱勢群體，在訴訪分離一直難以推進，信訪責任被無限放大。據(jù)基層信訪工作人員介紹，信訪工作在化解處理信訪矛盾過程中，沒有具體處置的行政職權，一般是通過協(xié)調(diào)有關職能部門進行處理，而很多信訪事項本身涉及法律法規(guī)及有關政策性、專業(yè)性較強，信訪本身發(fā)揮的行政作用比較有限，往往與信訪群眾對政府的訴求解決期望值過高不相適應。

3. 部分信訪規(guī)模群體化、組織化凸顯。從基層群眾信訪的規(guī)模來看，集體訪占了較大比例，近年來，隨著微信、QQ等網(wǎng)絡通訊平臺的應用，有組織的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨部門的集體上訪不斷增加。群眾因土地征收、工資待遇、醫(yī)患糾紛、村民自治等問題，互相串聯(lián)引發(fā)的行業(yè)性、群體上訪居高不下。有的收集各種材料通過網(wǎng)絡炒作，信訪訴求與期望值越來越高，造成的負面影響較大，解決問題的成本也隨之增大。

4. 聽證、評議終結程序機制落實不到位。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的基層對待信訪案件，只要是合理合法的老百姓的訴求，基層信訪部門都會予以滿足的。對有些很棘手的信訪案件，基層信訪工作者也會采取多方面的措施予以最大范圍內(nèi)的滿足。會組織多方面的工作人員，通過聽證、評議的方法給予此類案件的終結，也會和信訪人簽訂息訪罷訪的承諾書，但是有些信訪人有時候?qū)@樣的一些舉措予以選擇性遺忘，不承認承諾書的內(nèi)容，也不承認終結程序的結果，提出一些無理要求，不滿足他們的要求，他們就選擇重復訪，網(wǎng)上訪等舉措。

5. 開展工作過于注重圍繞上級信訪考核指標。在調(diào)研座談中，基層信訪工作人員反映比較多的是目前各級對信訪工作效能建設的指標很重視，比如在今年的考核指標體系設計征求意見版中還增加對工作效能的考核，有的縣已經(jīng)提前部署應對措施。主要的問題是對基層信訪事項處理辦理的指標進行量化評比，同時也要看基層各級在量化考評上有沒有達到省、市的平均值，信訪考核指標是檢驗基層信訪工作成效的標尺，基層單位在開展信訪工作過程中過于注重圍繞上級信訪考核指標，在落實指標方面較為機械，缺乏靈活性。

6. 信訪工作人員工作中隱含著一定的安全隱患。通過和基層信訪部門工作多年的同志座談，我們了解到在信訪人中經(jīng)常纏訪、鬧訪的人，多數(shù)是婦女和老人，他們的年齡偏大，特別是對于一些80多歲的信訪人來說，在和他們溝通或處理工作中，比如在接訪勸返環(huán)節(jié)，存在一定的安全隱患。她們的情緒好激動，一旦發(fā)生意外，信訪工作人員將處于很被動的地位。有的信訪工作人員說，他們信訪工作人員現(xiàn)在已經(jīng)是“弱勢群體”了，此話一點不假。

（二）內(nèi)在動因

1. 信訪事項源頭治理不力。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，基層信訪部門反映比較多的是，上級信訪部門（國家信訪局、省級信訪局）在受理信訪人信訪事項時，按照流程程序，對所有信訪人信訪的事項加以甄別，予以登記，并給予轉(zhuǎn)辦、交辦，特別是對于那些已經(jīng)法院判決的或者是通過基層信訪部門三級終極程序的事項轉(zhuǎn)辦、交辦，給基層帶來了很大的壓力。基層信訪部門工作人員建議對此類事項，上級信訪部門可以及時予以終結，不用再轉(zhuǎn)辦、交辦，從源頭上加以明確，斷了他們纏訪、鬧訪的念頭。

2. 訴訪分離制度執(zhí)行不到位。在基層信訪部門中調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的基層信訪部門承接了很多不該由信訪部門承擔的事務職責。按照2005年的《信訪條例》規(guī)定以及國家的相關《意見》《辦法》，對那些涉法涉訴的問題，按照規(guī)定，是完全不應由信訪部門來受理的?？梢悦鞔_地告知信訪人，他們應該去走司法程序予以解決。但是在現(xiàn)實中，很多這樣的事例，特別是不服司法判決的或敗訴的案件，信訪人不愿走司法程序，不斷到基層信訪部門進行纏訪、鬧訪等。如果基層信訪部門按照相關規(guī)定不予受理的話，他們就會發(fā)展為進京到省越級訪或網(wǎng)上匿名訪的問題，最后的結局就是按照“屬地管理”的原則，這個問題最終還是會回到基層信訪部門，還是要處理解決，有時還會受到上級部門的通報批評等，問題會更加棘手難辦。

3. 對信訪工作重視程度不夠。一是個別部門和單位對信訪矛盾糾紛排查工作重視度不夠，以至于把一些群眾反映的小問題，給拖成了很棘手的大問題。如有的單位領導接訪“空接”現(xiàn)象較為普遍，領導干部怕見群眾，接訪走過場。少數(shù)包案領導“只掛帥不出征”，對自己負責調(diào)處的案件不跟蹤、不接訪、不協(xié)調(diào)、不督導，所謂的化解工作就是靠信訪部門整材料、靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)死看硬守，一些信訪事項久拖不決，反復周旋在信訪途徑中。有的領導干部對新形勢下影響社會穩(wěn)定的風險和挑戰(zhàn)認識不足，處理信訪矛盾問題不超前、不靠前、不深入，對于各時間節(jié)點和重點領域的信訪矛盾缺乏預判，一旦出現(xiàn)問題手忙腳亂。二是工作落實浮在表面。很多信訪事項，都有處理方案和工作專班，一些工作措施僅停留在紙面上，實際成效不佳。三是部分職能部門對信訪事項的處理業(yè)務不熟練。按照現(xiàn)行信訪的職責內(nèi)容，基層信訪部門只是某些信訪事項的“轉(zhuǎn)辦處”。信訪部門對上訪者投訴的事項都全盤接受，最后處理的部門還是政府的各個職能部門。但是在實際的后續(xù)處理環(huán)節(jié)中，很多的職能部門對自己職權范圍內(nèi)的事件，他們也不知道怎么處理，使得很多事件處理不夠規(guī)范、不夠?qū)I(yè)，也最終影響群眾的滿意度。

4. 基層信訪部門考核壓力大。一是基層信訪工作存在雙重考核壓力。省一級對市級、縣級進行考核。市級對縣級也要進行考核。造成縣一級將面臨兩次考核。國家名義上是不提倡考核排名的，但是在基層考核的制度中，還是可以看到考核得分的排名情況，得分低的被列為信訪工作重點管理單位，也是影響信訪班子成員晉升的重要依據(jù)。二是有一些考核指標還存在不合理的地方。如按照信訪考核制度的要求，有網(wǎng)辦率的要求，但是由于基層信訪人自身素質(zhì)的原因，他們不具備網(wǎng)上信訪的基本技能，基層為了達到網(wǎng)辦率的考核，甚至存在一些不真實行為。還有進京訪、赴省訪等也是重要的考核指標，為了這些考核指標的圓滿完成，導致的結果就是，信訪工作者在一些信訪事項中，沒有堅持政策的底線思維，對信訪人一再縱容，一再退讓，使得信訪人的一些無理訴求也得到了解決，從而引起了其他信訪人紛紛效仿的后果，使問題更難解決。

5. 群眾以上訪施壓，謀取一定的利益。在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有些信訪事項在基層已經(jīng)有了信訪事項終結意見，但是信訪人自接到政府復核意見后，仍固執(zhí)地認為各級政府相互包庇，拒絕接受基層部門信訪答復、復查、復核意見，仍堅持其無理要求，并自此開始重復進行網(wǎng)上投訴。還多次被國家信訪局列為國家信訪局督辦事項?；鶎有旁L部門調(diào)處領導還必須開展相關化解疏導工作?；鶎宇I導為了化解這樣的事項，采取多種多樣的方法，幫助信訪人解決一些本不應該解決的難題。信訪人感化后，有的就簽了息訪息訴承諾書。但是過一段時間后，信訪人可能又反悔，又繼續(xù)上訪等，其實他們是抓住了基層有受上級督辦、考核的制約要求，給基層信訪部門施壓，以謀取利益需求。

6. 部分信訪問題沒有政策依據(jù)。特別是老字號群體，如老獸醫(yī)、老黃師、涉軍群體等反映身份待遇問題，信訪不斷，且相互串聯(lián)頻繁，屬遞增式訴求信訪問題。這些問題是歷史遺留問題，找不到相關政策，或政策相互銜接性不夠，地方也沒有出臺相關政策的權限，或工作的人事變動大，只能做一些思想疏導和人文關懷工作，徹底解決難度大。

7. 單位之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制合力不足。一是各單位之間協(xié)調(diào)合力不足。有些信訪問題涉及到多家單位，需要協(xié)同配合。由于信訪部門自身職權的有限，轉(zhuǎn)交平級的其他政府部門處理時，他們沒有足夠的重視，他們之間甚至存在互相推諉，互相扯皮的現(xiàn)象，使得矛盾問題更加難以解決，越級訪的發(fā)生不可避免。二是“三跨三分離”重點信訪事項處理難度大。在基層，當遇到一些“三跨三分離”重點信訪事項時，基層信訪部門對于一些中央垂直部門或省屬單位的事項，根據(jù)信訪“屬地管理”的工作原則，使得基層花費大量的人力、物力和財力，也是無濟于事，督辦協(xié)調(diào)難度很大。

四、新時代合肥市基層信訪工作的有力舉措

針對新時代基層信訪工作面臨以上所述的新情況、新問題，筆者認為，新時代我們要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，著重于以體制機制創(chuàng)新為動力，積極尋找基層信訪問題的破解之舉。具體的有力舉措如下：

（一）進一步健全信訪的法治化工作制度

一是按照國家相關政策規(guī)定，要嚴格界定“不予受理”的范圍。涉法涉訴類、行政復議類、歷史遺留類等問題當斷則斷。信訪不能一手遮天，大包大攬。二是要嚴格執(zhí)行訴訟與信訪分離制度。對信訪人應該通過法定途徑解決訴求的事項要充分發(fā)揮法定途徑加以處理。特別是信訪部門在辦理信訪人信訪事項登記時要制定規(guī)范化的準入制度，對那些涉法涉訴的事項明確簽訂承諾書等相關告知程序，避免因責任不清、推諉扯皮、程序空轉(zhuǎn)導致信訪人棄法走訪，既擾亂信訪秩序，同時也損害了司法權威。三是創(chuàng)新宣傳手段方式，加大信訪宣傳教育工作。除了傳統(tǒng)的宣傳方式，如印制信訪宣傳手冊，可以通過微信公眾號、掃二維碼、社區(qū)顯示屏滾動宣傳、制成抖音、微視頻等。讓信訪人通過各種途徑，對一些違法犯罪的上訪行為加強認識，從而使得信訪秩序得以規(guī)范化。特別是在微視頻、抖音上可以選一些經(jīng)典案例制作，從而達到打擊一人，教育一片，震懾一方的效果。[4]

（二）進一步強化信訪工作責任主體制度

一是各級政府職能部門根據(jù)需要可成立臨時調(diào)查機構，可劃分多個事務小組，從而給出本級政府對于事項的準確定論，增強群眾滿意度。二是對于一些群眾反映的信訪事項沒有政策依據(jù)的或政策不連續(xù)的，要積極采取一些信訪聽證評議等方式，積極與信訪人正面溝通，積極解決信訪人的信訪訴求，避免問題的進一步升級。三是進一步完善信訪工作的領導責任機制。對重點信訪事項，進一步規(guī)范實行領導調(diào)處聯(lián)合化解制度，直至問題得以解決。

（三）進一步完善信訪工作責任目標考核制度

一是在制定信訪工作責任目標指標標準時，上級信訪部門要深入一線，進行深入調(diào)研，在調(diào)研的基礎上合理地制定指標標準體系。二是合理制定信訪工作責任目標考核指標標準。目標考核指標標準就是基層信訪工作的“指揮棒”。基層為了考核指標的順利完成，緊緊圍繞考核指標開展工作。對于一些指標的設計要合理化、科學化、規(guī)范化。信訪考核不能變成數(shù)字考核，要追求信訪事項的真正化解。三是上級信訪部門對于一些赴京訪、赴省訪、赴市訪的事項要認真甄別，對于一些已經(jīng)終結的事項要成立專門的組織給處理，不能簡單地作為對基層信訪工作責任的考核指標。對確實存在處理不力的事項的責任人要加大處罰力度，對沒有問題的事項要及時予以終結，對惡意的信訪人要加大打擊力度。

（四）進一步強化各單位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

一是加強戶籍管理地與屬事單位之間的聯(lián)動機制。在信訪工作中，按照“戶籍管理”的同時，進一步明確信訪問題的“屬事”單位，明確屬事單位的調(diào)處領導，確保有權處理機關可以將群眾的合理訴求解決到位，負責做好政策解釋，與屬地單位共同做好穩(wěn)控工作。[5]二是進一步完善基層信訪聯(lián)調(diào)工作機制。充分利用信訪聯(lián)席會議制度、信訪例會制度，對信訪形勢認真研判。對于涉及多部門的信訪事項，進一步強化各部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，變“各自為戰(zhàn)”為“組合聯(lián)動”，整合力量，形成合力，推動信訪事項的化解。三是基層信訪部門與黨?；蚋咝＜覍W者等合作，制定信訪事項處理的規(guī)范工作流程。對基層信訪部門的各類事項案例進行歸類分析，分析問題癥結所在，對處理相關案例的流程，法規(guī)等進行精細化的分析歸類梳理，編寫成冊。便于一些不熟悉此項事務的信訪工作者理清思路，快速處理事項，提高群眾的滿意率。

（五）加快建立信訪的信用懲戒制度

一是對于基層信訪部門已經(jīng)采取承諾書、聽證、評議等程序予以終結的信訪案件，信訪人予以反悔或選擇性遺忘的案件，可以充分借鑒少數(shù)外省外市關于誠信信訪建設經(jīng)驗做法，盡快探索制定信訪人信用管理相關工作制度，爭取在全省先行先試。二是對查證屬實的信訪人，可以把他們納入公民誠信體系，并與個人的信用征信系統(tǒng)相掛鉤，納入誠信“黑名單”，俗稱“老賴”，可以讓這些信訪人以后在申請銀行貸款、乘坐飛機軟臥、高消費等方方面面都受到諸多限制，給他們予以信用的懲戒。

（六）加快建立信訪工作人員的職業(yè)保障制度

信訪部門是一個特殊部門，編制少，任務重，加班加點是常態(tài)，重要敏感期或重大節(jié)點，普通百姓都在放松、休假，信訪工作人員卻在高強度值班、上班。他們長期處于緊張狀態(tài)，身心疲憊。對此，一是要暢通信訪干部任職交流和晉升渠道。進一步鼓勵干部到信訪部門輪崗和信訪干部雙向交流，有計劃選派干部到信訪部門鍛煉，使信訪部門成為干部特別是新任領導干部、后備干部和中青年干部了解社情民意、熟悉群眾工作、增強宗旨意識、提高解決復雜問題能力的重要平臺。二是基層各信訪部門要高度重視信訪工作人員在信訪過程中與信訪人之間發(fā)生糾紛、沖突等情況時證據(jù)的收集工作。三是要進一步提高相關職業(yè)補助并落實有關信訪工作人員休假療養(yǎng)制度。如信訪系統(tǒng)干部工資待遇中特殊崗位津貼200多元，同司法系統(tǒng)干部特殊崗位津貼1000多元差距較大，不足以體現(xiàn)按勞分配原則，建議適時提高信訪崗位干部待遇，對信訪工作人員落實相應的休假療養(yǎng)制度，逐步健全信訪工作人員生活保障機制，大力激發(fā)信訪工作人員從業(yè)熱情。

（七）多管齊下，廣納社會力量綜合施策

信訪工作是一項系統(tǒng)工程，新時代不少信訪問題是社會各方面矛盾的綜合反映，關聯(lián)全局性工作，有些信訪事項涉及的部門很多，僅靠信訪部門是難以處理的，我們必須要強化多方聯(lián)動、綜合治理意識，構建黨委、政府統(tǒng)一領導下，各部門共同參與、分工負責、整體聯(lián)動的工作格局。一是進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的民情觀察員、隱患排查信息員制度。在制度上進一步細化其工作職責，真正做到預警遷移和矛盾化解在基層。二是進一步完善細化基層調(diào)解工作室的實踐工作。做細做實基層“五老”（退休老教師、退休老干部、復員老軍人、老黨員）工作，通過采取“說理會”、“聽證會”等形式，共同做好政策解釋、思想疏導、矛盾化解等工作。三是進一步發(fā)揮基層調(diào)解組織的作用。通過政府購買服務的方式加大對一些專業(yè)化程度高，有資質(zhì)的調(diào)解組織的扶持力度，讓其充分分擔基層信訪的工作壓力。對一些不具備資質(zhì)、社會影響不好的調(diào)解組織予以淘汰出局。四是進一步加強與社會團體組織的溝通合作。如法律援助律師的合作，為一些生活困難的信訪人在法律上作一些解答。心理咨詢機構的合作，幫助信訪人在心理上得到心理的舒緩。工青婦和慈善機構的合作，對信訪困難戶予以幫扶救助等。

參考文獻：

[1]唐廣洲.破解基層信訪工作難題的對策研究——以湖南省龍山縣為例[D].長沙：中共湖南省委黨校，2018.

[2]王鑫.當前基層信訪工作困境與對策研究——以南昌市A區(qū)為例[D].南昌：江西師范大學，2014.

[3]蘭曉霞.社會轉(zhuǎn)型期基層信訪治理研究——以古田縣平湖鎮(zhèn)為例[D].福州：福建師范大學，2016.

[4]文豐安，王星.新時代我國基層社會治理現(xiàn)代化之理性審視[J].重慶工商大學學報（社會科學版），2019（4）：90-98.

[5]董強，田喜洲.區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的政府角色研究綜述[J].重慶工商大學學報（社會科學版），2018（3）：29-42.

[責任編輯、校對：楊栓保]