耿娜

摘要：市管縣體制的負(fù)面效應(yīng)和歷史局限性在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革不斷深化的過(guò)程中日益凸現(xiàn)，并最終成為全國(guó)各地推行省管縣體制改革的元?jiǎng)恿?。歸納總結(jié)當(dāng)前省管縣體制的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及綜合分析國(guó)內(nèi)相關(guān)理論研究成果，可以理性認(rèn)識(shí)省管縣體制的改革實(shí)質(zhì)及改革障礙，進(jìn)而有針對(duì)性地探尋理性推進(jìn)省管縣體制改革的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：“省管縣”;實(shí)踐困境;改革;管理優(yōu)勢(shì)

“省管縣”改革一直是行政管理學(xué)屆關(guān)注的熱點(diǎn)，也是我們行政區(qū)劃改革的難點(diǎn)之一。國(guó)內(nèi)關(guān)于“省管縣”改革的研究分為以下幾類(lèi)：首先，法學(xué)研究者認(rèn)為“省管縣”改革有力的論證了我國(guó)行政區(qū)劃改革的法理困境，憲法意義執(zhí)行上的行政架構(gòu)必須圍繞民眾的法治權(quán)力來(lái)行駛行政區(qū)劃改革。公共管理學(xué)者認(rèn)為，“省管縣”改革壓縮了管理的幅度，減少了行政管理體制的層級(jí)。[1]這樣的行政區(qū)劃大大提升了行政管理改革的效率，同時(shí)，對(duì)于公共政策的制定與執(zhí)行大有裨益。2009年6月，國(guó)家財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2009]78號(hào)）的文件指導(dǎo)意見(jiàn)，為我國(guó)財(cái)政上“省管縣”改革設(shè)置了具體的運(yùn)行時(shí)間表。文件規(guī)定，至2012年之前，全國(guó)力爭(zhēng)全面推進(jìn)財(cái)政上“省管縣”改革的總體思路。這標(biāo)志著我國(guó)“省管縣”改革已經(jīng)進(jìn)入了行政管理改革的深水區(qū)，“省管縣”改革已經(jīng)進(jìn)入到了攻堅(jiān)階段。[2]因此，如何認(rèn)識(shí)“省管縣”改革的利弊關(guān)系以及“省管縣”改革的前瞻性設(shè)置都具有指導(dǎo)作用。本文就立足于“省管縣”改革的大背景，透視我國(guó)行政區(qū)劃改革的基本走向。

一、“市管縣”：四級(jí)地方管理體制的弊端

（一）基層人事體制變更的效率衰減性

在中國(guó)“三農(nóng)”現(xiàn)代化的進(jìn)程之中，國(guó)家起主導(dǎo)推動(dòng)作用，中央政府近年來(lái)正在致力于構(gòu)建以行政區(qū)劃為執(zhí)政理念的基層服務(wù)體系。詹姆斯·C.斯科特對(duì)東南亞某些國(guó)家農(nóng)業(yè)改造項(xiàng)目研究所提煉的“國(guó)家的視角”是研究行政區(qū)劃的經(jīng)典傳統(tǒng)。行政區(qū)劃改革是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)在公共服務(wù)和社會(huì)管理中的新一輪治理載體?！笆」芸h”改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共服務(wù)與居民自我服務(wù)的銜接過(guò)程。[3]毋庸贅言，政府行政區(qū)劃改革的嬗變就是一個(gè)不斷反饋底層生態(tài)的過(guò)程。當(dāng)前民眾需求從同質(zhì)化向異質(zhì)化轉(zhuǎn)化。故而，“碎片化”行政區(qū)劃改革是病態(tài)的，并長(zhǎng)期潛伏于政府治理的過(guò)程之中。[4]碎片化的服務(wù)實(shí)踐，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要障礙。行政區(qū)劃改革為隱藏在社會(huì)底層中的不穩(wěn)定因素增添了“安全閥”和“緩解器”。目前，政府和學(xué)界皆認(rèn)為以平等權(quán)為核心的公共服務(wù)均等化是我國(guó)行政區(qū)劃改革的根本出路。因此，要保障底層民眾基本生產(chǎn)、生活和交往的社會(huì)化要求，就必須行政區(qū)劃改革的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[5]政府要在重點(diǎn)行業(yè)，重點(diǎn)領(lǐng)域成為主體性的供給力量。對(duì)于地級(jí)市作為一級(jí)政權(quán)組織，要設(shè)置人大、政協(xié)，還需要設(shè)置中級(jí)法院和中級(jí)檢察院，影響了信息傳遞速度，降低了行政效率”。

（二）行政成本的無(wú)限擴(kuò)展

基層政府在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定起著先導(dǎo)性作用，“條條”與“塊塊”服務(wù)模式下的行政區(qū)劃公共服務(wù)缺乏整合的基礎(chǔ)，“市管縣”改革呈現(xiàn)的是“碎片化”的供給模式。[6]譬如，從中央到地方的多達(dá)幾十個(gè)涉農(nóng)的行政部門(mén)。諸如水利局、農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)局、畜牧局、科技局、糧食局統(tǒng)統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)接，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本承擔(dān)了這些職能部門(mén)的資源整合功能。誠(chéng)然，行政區(qū)劃改革是以惠民政策的落實(shí)為最終目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助于項(xiàng)目資源，將鄉(xiāng)村資源合理規(guī)劃，使民眾真正從中得到實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)基層政府由“懸浮性”政權(quán)向“服務(wù)型”政權(quán)轉(zhuǎn)變。[7]因此，在現(xiàn)有行政管理體制下，政府要嘗試打造統(tǒng)的行政區(qū)劃平臺(tái)，打破目前“撒胡椒面”式的行政成本無(wú)線延展的供給方式。

（三）行政配套設(shè)施的不完備

誠(chéng)然，行政區(qū)劃的政策認(rèn)同是基于民眾服從與合法性服務(wù)的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)政策運(yùn)行與民眾之間的社會(huì)交換過(guò)程。從學(xué)理的源頭來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)者主要從縮小按要素分配的差距來(lái)注解社會(huì)公平與正義，社會(huì)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公平正義就是社會(huì)資源和機(jī)會(huì)配置的公平性和平等性。[8]政治學(xué)者羅爾斯認(rèn)為，“所有的社會(huì)基本善，包括自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)等都應(yīng)被平等地分配”誠(chéng)然，社會(huì)公平正義就是各類(lèi)社會(huì)資源如何進(jìn)行配置和平衡的基本法則，其確保了弱勢(shì)階層最基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益。但政府主導(dǎo)的“權(quán)力型社會(huì)”和市場(chǎng)主導(dǎo)的“自由型社會(huì)”都會(huì)對(duì)社會(huì)資源的配置產(chǎn)生不公正的惡果。[9]因此，有必要利用社會(huì)領(lǐng)域中“第三方”自治方式來(lái)矯正行政配套設(shè)施資源分配的偏頗。

二、“省管縣”改革的優(yōu)越性比照

（一）在一定程度上壓縮了行政成本

“省管縣”的行政改革是要實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)-官民協(xié)同”的多中心公共事務(wù)治理模式，必須增強(qiáng)以政府服務(wù)為基礎(chǔ)的多元化社會(huì)容納能力，從而構(gòu)建與農(nóng)戶需求相匹配的協(xié)作治理格局。亨廷頓曾經(jīng)指出，“一個(gè)政府強(qiáng)大與否，穩(wěn)定與不穩(wěn)定，全憑它能否在完善其政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間求得最佳值”。[10]行政區(qū)劃改革的有限化資源控制催生了政府治理服務(wù)模式的變革。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資源分配是“集權(quán)的簡(jiǎn)約”，其實(shí)現(xiàn)了底層的有序和穩(wěn)定，在一定程度上保障了中央集權(quán)的公正與有效的權(quán)威分配。行政區(qū)劃改革就是利用政策工具嵌入底層社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的服務(wù)目的?？茖W(xué)治理價(jià)值的引導(dǎo)和規(guī)范服務(wù)的制度體系，才是實(shí)現(xiàn)多元主體共治的基礎(chǔ)。

（二）管理幅度的縮小

黨的十八大以來(lái)，中央政府多次強(qiáng)調(diào)要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的行政區(qū)劃管理體制。[11]具體而言，首先，不斷強(qiáng)化基層治理的主體責(zé)任。處理好政府服務(wù)和調(diào)控的邊界，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間找到最佳的平衡點(diǎn)。逐漸培養(yǎng)民眾的公共參與精神，對(duì)于農(nóng)村而言，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)和“一事一議”制度，以惠農(nóng)項(xiàng)目資金為主導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村提供公共管理和公共服務(wù)。以政府為主導(dǎo)，規(guī)避政府和市場(chǎng)失靈帶來(lái)的政府治理悖論。在“政社分開(kāi)”的理念指導(dǎo)下，捋順“黨政分開(kāi)”和“以黨代政”的政治執(zhí)行困境。在堅(jiān)持基層黨委領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)鄉(xiāng)村資源的合理性配置和各類(lèi)資源載體的行為走向。[12]引入城鄉(xiāng)基層治理協(xié)同的服務(wù)架構(gòu)，不斷激活?yuàn)A裹在城鄉(xiāng)基層中各類(lèi)資源，充分發(fā)揮社會(huì)組織力量的參與。本著經(jīng)濟(jì)整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則進(jìn)行拆分重組。與此同時(shí)，還應(yīng)該考慮在“中間層”進(jìn)行改革以徹底解決我國(guó)“中間層改革滯后”的問(wèn)題。

（三）“中間層”的發(fā)力與延展

中國(guó)基層社會(huì)的治理不能完全按照西方的標(biāo)準(zhǔn)程式，也不能依照躲在書(shū)齋中的理論想象邏輯進(jìn)行建構(gòu)，民眾需求與政府治道有著自身的鄉(xiāng)土依據(jù)。民眾服務(wù)需求與基層政府治理是各供給主體間的合作系統(tǒng)。[13]“分稅制”改革以來(lái)，行政區(qū)劃改革政策日漸成為解決地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”不對(duì)稱的主要手段，其不僅打通了中央與地方的“條線”關(guān)系，而且圍繞項(xiàng)目制也產(chǎn)生了“跑部錢(qián)進(jìn)”等資源政策執(zhí)行悖論。因此，我國(guó)廣大地區(qū)具有復(fù)雜性和多重性屬性，也注定了以公共服務(wù)治理機(jī)制的多變性。因此，必須基于農(nóng)戶的基本需求建構(gòu)公共服務(wù)多元主體協(xié)同治理機(jī)制，塑造“縱向”緯度和“橫向”的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺(tái)。誠(chéng)然，政府治理不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，在實(shí)質(zhì)上更具有政治屬性。促進(jìn)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)良好秩序，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定仍是政府和全社會(huì)奮力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在中國(guó)走出中等收入陷阱的艱難過(guò)程中，“資源下鄉(xiāng)”為政府公共治理提供了緩沖空間。因此，行政區(qū)劃改革必須以農(nóng)戶滿意為出發(fā)點(diǎn)，不斷提升基層政府的治理能力和治理水平。

結(jié)語(yǔ)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如何切實(shí)地增強(qiáng)縣等基層政府在國(guó)家權(quán)力配置中的地位，避免“省管縣”改革流變?yōu)橐粓?chǎng)單純的省對(duì)地級(jí)市收權(quán)的“集權(quán)”盛宴，如何通過(guò)“省管縣”的推行，在實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”這一改革初衷的同時(shí)，不斷推動(dòng)我國(guó)地方行政區(qū)劃改革，構(gòu)建出更合理的地方權(quán)力配置的制度架構(gòu)，進(jìn)而建構(gòu)起更加合理的中央與地方間的關(guān)系模式，應(yīng)該是關(guān)涉“省管縣”改革實(shí)施的最終目標(biāo)的重大問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯：褚永慧]