康煜，謝薇，陳建榮，曾睿

( 1.中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院；2.中國石油天然氣股份有限公司北京銷售分公司）

2019年，世界能源治理格局繼續(xù)深刻變革。資源國收緊油氣財稅政策，增加可再生能源投資，加速能源轉(zhuǎn)型。消費國多元化保證能源供應，引領(lǐng)低碳節(jié)能消費，大力發(fā)展電力能源系統(tǒng)化。

1 資源國主要能源政策

1.1 能源治理格局繼續(xù)深刻變革

1.1.1 美國爭奪全球油氣市場主導權(quán)

在“能源獨立”和“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略指引下，美國不斷加強對全球油氣市場控制。在國內(nèi)，以《平價清潔能源》替代《清潔電力計劃》，放松碳排放規(guī)則，減少傳統(tǒng)能源生產(chǎn)的掣肘因素；通過修正頁巖產(chǎn)區(qū)可采儲量，出售墨西哥灣水域石油和天然氣租約，拍賣阿拉斯加石油和天然氣區(qū)塊租賃權(quán)，加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度，提高油氣供應能力，爭奪市場份額。同時，通過制裁俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉，調(diào)軍敘利亞，企圖主導地緣政治沖突，降低傳統(tǒng)資源國的市場控制力（見表1）。

1.1.2 俄羅斯繼續(xù)打造能源強國

為了在世界范圍內(nèi)增強能源外交的話語權(quán)和影響力，2019年俄羅斯加大油氣開發(fā)力度，批準了北極LNG-2項目，在遠東地區(qū)重點發(fā)展小型LNG項目，并準備耗資1570億美元開發(fā)北極石油項目，允許私營資本進入北極頁巖開發(fā)領(lǐng)域，旨在大幅提升油氣產(chǎn)量，提高市場份額。俄羅斯積極參與全球能源治理，2019年10月，總統(tǒng)普京出訪沙特阿拉伯，兩國就“歐佩克＋”長期合作章程簽署協(xié)議，以保證“歐佩克＋”合作機制長期化、正式化，進一步增強俄羅斯在中東地區(qū)以及世界油氣市場的影響力。此外，俄羅斯還加強與中國、日本、部分歐洲國家、尼日利亞、摩洛哥等國的能源合作，將國家意志轉(zhuǎn)化為能源政策不斷輸出。

1.1.3 歐佩克影響力日漸式微

近年來，持續(xù)減產(chǎn)使歐佩克成員國經(jīng)濟承壓，財政收入縮減，歐佩克通過價格控制市場的政策空間被擠壓。而美國頁巖油氣、巴西鹽下石油、以色列利維坦天然氣田等新興油氣供應，正在改變世界能源供給格局，削弱了中東的能源影響力，歐佩克難以繼續(xù)通過昔日禁運的方式控制市場，角色向供應機動國轉(zhuǎn)變（見圖1）。特別是厄瓜多爾、卡塔爾等成員國宣布退出歐佩克，將進一步降低歐佩克的組織凝聚力，使國際油氣市場供應格局更加錯綜復雜。

圖1 美國、沙特阿拉伯、俄羅斯原油生產(chǎn)情況

表1 2019年美國出臺油氣領(lǐng)域主要政策

1.2 進一步收緊油氣財稅政策

連續(xù)多年的低油價增加了資源國政府的財政壓力，一些國家不得不收緊油氣領(lǐng)域財稅政策，試圖通過增加油氣行業(yè)稅收以緩解國內(nèi)財政緊張。其中，烏茲別克斯坦將企業(yè)所得稅稅率由12%提高至15%，廢除了利息所得稅免稅政策；南蘇丹將石油企業(yè)利潤稅稅率定為最高檔30%；尼日利亞將增值稅稅率由5%提高到7.5%，并停止股息派息免稅；伊朗甚至一次性將汽油價格上調(diào)50%（見表2）。

1.3 更加注重能源綠色轉(zhuǎn)型

1.3.1 加快爭奪天然氣市場

天然氣作為最清潔的化石能源和推動能源轉(zhuǎn)型的重要“過渡能源”，成為資源國的發(fā)展重點?？ㄋ枴拇罄麃?、美國、俄羅斯圍繞最大LNG供應國的競爭日趨激烈。卡塔爾作為目前最大的LNG出口國（見表3），積極拓展相關(guān)業(yè)務，2019年與比利時簽訂25年長期協(xié)議，擴大對西北歐的LNG供應，同時邀請?？松梨?、殼牌、道達爾、康菲石油等大型石油公司參與投標，幫助其擴建全球最大的北方氣田，計劃到2024年將該氣田的LNG產(chǎn)量從目前約7700萬噸/年提高至1.1億噸/年。澳大利亞在2018年11月LNG出口量超過卡塔爾后繼續(xù)加大LNG出口，未來隨著惠斯通、Ichthys、殼牌的Prelude浮式LNG項目等達到滿負荷生產(chǎn)和運營，澳大利亞有望在2022年前后超越卡塔爾成為全球最大LNG出口國。美國繼續(xù)加大LNG項目建設，批準佐治亞州東南部的厄爾巴島LNG等數(shù)個擴建項目，以及4個LNG出口港建設。美國能源信息署（EIA）預計到2024年，美國將超過澳大利亞成為世界LNG最大供應國。俄羅斯也抓緊啟動北極LNG項目，發(fā)展小型LNG項目，計劃大幅增加LNG出口能力以保持其市場份額。沙特阿拉伯、南非等國也加大天然氣領(lǐng)域的投資與布局。

表3 2019年1－11月全球LNG出口份額

表2 2019年主要資源國出臺的財稅政策

1.3.2 增加可再生能源領(lǐng)域投資

中東油氣資源國繼續(xù)加快可再生能源領(lǐng)域布局。2019年，沙特阿拉伯首個太陽能電站項目Sakaka PV IPP奠基動工，隨后宣布在其西北部Dumat Al Jandal市打造首座陸上風電場，并陸續(xù)完成12個可再生能源項目的招標工作。據(jù)伍德麥肯茲公司預測，到2020年，沙特阿拉伯年風電新增裝機量將占中東地區(qū)的40%以上，有望成為該地區(qū)風力發(fā)電“主力”；沙特阿美公司的成功上市，也將為沙特阿拉伯實現(xiàn)經(jīng)濟多元化和“愿景2030”提供資金支持。

美國的清潔能源政策雖然在特朗普執(zhí)政之下有所倒退，但很多州正在各自范圍內(nèi)推動可再生能源發(fā)電的目標。加利福尼亞州、夏威夷州和華盛頓特區(qū)已經(jīng)明確100%清潔能源使用/可再生能源發(fā)電的目標，明尼蘇達等10個州的議會在討論出臺此類政策（見表4）。此外，美國海上風電也迎來投資熱潮，挪威國家石油（美國）風電公司、五月花（Mayflower）風電公司和葡萄園（Vineyard）風電三家公司，以4.05億美元高價收購了馬薩諸塞州附近土地建設海上風電場。美國能源部宣布，將撥款2800萬美元用于研究開發(fā)新的海上風電技術(shù)，預計共有13個項目將獲得資金份額。

2 消費國主要能源政策

2.1 多元化保障能源安全

2.1.1 天然氣來源多元化

歐盟國家天然氣產(chǎn)量逐年下降，需求仍保持增長，供氣來源多元化就顯得更加重要。2019年，希臘、塞浦路斯、意大利正式與以色列簽訂協(xié)議，批準以色列參與歐洲多國的東地中海天然氣管道項目建設，預計以色列天然氣2025年前就能進入歐洲。同時，歐洲計劃進口阿塞拜疆、土庫曼斯坦等國天然氣，減少對俄羅斯、中東國家等的依賴。歐洲天然氣來源變化包括：1）歐盟委員會批準歐洲區(qū)域發(fā)展基金1.3億歐元的投資，用于擴建位于波蘭西北部的LNG終端，以提高歐洲能源安全，減少對俄羅斯天然氣供應依賴；2）2019年10月，波蘭國家石油天然氣公司（PGNiG）與美國Venture Global LNG公司簽署了購買協(xié)議之后，又與美國大型LNG運營商和出口商切尼爾能源公司（Cheniere Energy）達成了一項為期24年的LNG長期購買協(xié)議。后者與俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）簽署的天然氣長期供應協(xié)議將于2022年到期，且不再延期；3）德國將為首座LNG進口終端提供政府性資助，暗示德國正在向美國逐漸敞開天然氣進口大門。

表4 美國各州“綠色政策”

未來，隨著美國能源獨立和“北溪-2”天然氣管道項目建成，美國和俄羅斯的歐洲市場供氣之爭將日趨白熱化。

2.1.2 氫能發(fā)展引人關(guān)注

圖2 全球2016年和2050年總能源消費占比情況

氫能作為一種清潔能源正在脫穎而出（見圖2）。2019年，德國宣布投資1.8億歐元用于發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)。89個歐洲地區(qū)和城市宣布參與燃料電池和氫能聯(lián)合會提出的氫能轉(zhuǎn)型計劃，將共同推進約18億歐元的重大投資項目，以達成未來5年在歐洲部署氫能和燃料電池技術(shù)的目標。日本、韓國等也在積極布局氫能產(chǎn)業(yè)。

2.2 引導低碳節(jié)能消費

2.2.1 設立減排目標，履行《巴黎協(xié)議》承諾

消費國紛紛設立減排目標，引領(lǐng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。英國、德國、丹麥等國均明確了各自中長期碳排放標準（見表5）。歐盟委員會宣布將制定首個《氣候法》，促進歐洲大陸加速實現(xiàn)“2050年碳排放量為零”的目標。頒布碳稅，針對碳排放出臺罰款措施。歐盟規(guī)定，2021年對碳排放高于95克/千米的汽車實施罰款。瑞典也將對二氧化碳排放量高的汽車征收3年懲罰性稅收。

2.2.2 稅收政策助推節(jié)能消費

消費國提高能源和消費領(lǐng)域稅費，引導節(jié)能消費。歐盟擬重啟能源稅改革，提高現(xiàn)行能源稅最低稅率，并取消對空運海運部門的稅收豁免。日本在2019年10月1日將消費稅稅率從8%提高至10%。德國、挪威、丹麥、印度等國出臺了對電動車的稅費補貼政策，引導消費者綠色出行（見表6）。

2.2.3 綠色金融促進能源可持續(xù)性發(fā)展

綠色金融日益成為促進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、培育新增長點的源泉。國際大型投資機構(gòu)通過綠色信貸、綠色基金等方式，引導經(jīng)濟資源流向更環(huán)保的領(lǐng)域（見表7）?；ㄆ煦y行、法國興業(yè)銀行、挪威DNB銀行、丹麥船舶融資公司等全球11家主要銀行宣布，將碳排放納入船運貸款標準，依據(jù)二氧化碳排放量來決定可貸款額度。這是全球各大銀行首次將氣候因素納入金融決策的考慮范圍，將對未來金融市場綠色融資起到關(guān)鍵指引作用。

表5 各國各地區(qū)減排目標和措施

表6 各國電動車優(yōu)惠政策

2.3 發(fā)展電力系統(tǒng)提高能源效率

2.3.1 統(tǒng)一入網(wǎng)優(yōu)化供應側(cè)資源

能源系統(tǒng)在更大范圍擴大統(tǒng)一，將實現(xiàn)可再生能源的有效接入利用。德國規(guī)劃電網(wǎng)基礎設施和市場，計劃與鄰國和歐盟電力系統(tǒng)一體化，以滿足能源系統(tǒng)中更大的電力波動；丹麥計劃與歐盟建立更深入一體化的能源聯(lián)盟，建立強大的國內(nèi)輸電網(wǎng)，實現(xiàn)跨境互聯(lián)。

2.3.2 完善儲能確保供應穩(wěn)定

進一步發(fā)展儲能系統(tǒng)將提高綠色能源發(fā)電的可調(diào)度性和穩(wěn)定性。英國政府宣布，裝機容量為50兆瓦以上的儲能項目無需批準即可實施。從2020年開始，歐洲國家將加快住宅儲能部署。新加坡力求通過太陽能＋儲能項目實現(xiàn)多元化供電，以提高電網(wǎng)的穩(wěn)定性和彈性。

2.3.3 數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)電力最大性能

智能數(shù)字化實時管理和控制系統(tǒng)的引入，將大幅提高能源利用效率。2019年，德國出臺《能源轉(zhuǎn)型數(shù)字化法案》，計劃實施智能電網(wǎng)并布局能源互聯(lián)網(wǎng)項目，加強對網(wǎng)絡攻擊和大規(guī)模停電的防御，使小型能源系統(tǒng)之間的連接更加智能、高效。芬蘭繼續(xù)發(fā)揮在可再生能源供熱與優(yōu)化能源系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，通過智能電表等設備，快速收集用戶的電力需求、用電情況、電力價格等變量，以便實現(xiàn)自動化需求響應，更好地調(diào)節(jié)電力供需。

表7 金融機構(gòu)綠色能源政策

3 美國退出《巴黎協(xié)定》并未改變?nèi)蚰茉辞鍧嵒厔?/h2>

2017年，特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，引起了世界范圍的憂慮。各國擔心美國的退出會延緩全球能源轉(zhuǎn)型進程，造成全球減排資金缺口，導致氣候變化治理赤字。從近兩年的情況看，盡管美國退出協(xié)定，取消了所承諾的資金，對全球減排形成了一定阻力，但并未能改變?nèi)蚰茉辞鍧嵒D(zhuǎn)型的趨勢，從高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為國際社會的共識和追求方向。

美國曾是全球環(huán)境基金的最大捐助者，2011－2012年向發(fā)展中國家氣候項目援助超過96億美元。2014年，奧巴馬政府承諾向綠色氣候基金提供30億美元，當年劃撥10億美元。特朗普上臺后奉行“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，決定退出《巴黎協(xié)定》，并終止剩余20億美元及后續(xù)資助，造成綠色氣候基金20億美元缺口，長期氣候資金也將面臨每年50億美元缺口。資金缺位導致“美國－墨西哥邊境沿線的水系改善項目”“協(xié)助監(jiān)測和恢復墨西哥灣、普吉特灣和其他大型水體水質(zhì)項目”等多個環(huán)保項目被取消，確實對全球減排形成了一定阻力。

美國現(xiàn)政府政策并未改變?nèi)蚰茉辞鍧嵒M程，在歐盟主導和中國帶動下，新能源迎來快速發(fā)展的新階段。根據(jù)國際能源署（IEA）報告，2019年可再生能源和天然氣已經(jīng)成為全球增長最快的能源?？稍偕茉搭I(lǐng)域投資持續(xù)增加，2018年全球可再生能源投資總額達到2889億美元，連續(xù)第九年超過2000億美元，連續(xù)第五年超過2500億美元，是全球煤炭和天然氣發(fā)電能力投資總和的3倍。

歐盟在推動能源轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮主導作用，2018年可再生能源投資增長了39%，達到兩年來的最高水平612億美元。除了設定減排標準、可再生能源占比計劃和頒布碳稅，還通過了“氣候緊急狀態(tài)”議案，進一步強調(diào)減排降碳的緊迫性。

中國成為推動清潔化轉(zhuǎn)型的重要帶動力量，2018年可再生能源投資912億美元，連續(xù)第七年保持全球最大可再生能源投資國地位。2019年12月6日公布的《關(guān)于促進生物天然氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的指導意見》，再次向市場釋放明確信號，未來將繼續(xù)加快推動能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

美國雖然能源政策有所倒退，但可再生能源投資增長和發(fā)展仍然很快。2018年可再生能源消費比上年增長3%，投資增至485億美元，為2011年以來最高水平。加利福尼亞州、夏威夷州等多個州均制定了可再生能源發(fā)電目標，107家美國公司根據(jù)《巴黎協(xié)定》設定減排目標，或承諾“基于科學”的減排目標?？梢?，美國總統(tǒng)在環(huán)保政策上的倒退，并不意味著美國國內(nèi)發(fā)展清潔能源大勢的改變。

隨著投資增加和技術(shù)突破，清潔能源將繼續(xù)保持快速發(fā)展。預計2050年，全球非化石能源與天然氣等清潔能源需求總量占比將達到56%。歐盟和中國將繼續(xù)加大可再生能源領(lǐng)域投資，推動全球能源轉(zhuǎn)型和清潔化進程。雖然美國因退出《巴黎協(xié)定》獲得較大碳排放空間和較低碳排放成本，但不排除總統(tǒng)大選對美國未來能源政策帶來轉(zhuǎn)變的可能性。美國有可能通過談判協(xié)商重新加入《巴黎協(xié)定》，但會要求修訂標準使協(xié)定有利于美國，確保美國在全球的主導權(quán)。

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