陳嘉茹，燕菲，陳建榮，李娜

（1.中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院；2.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）

2019年是中國油氣全產(chǎn)業(yè)鏈改革開放的重要一年，油氣行業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略，圍繞《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》的主要環(huán)節(jié)，深化改革，擴(kuò)大開放，優(yōu)化營商環(huán)境，穩(wěn)中求進(jìn)，取得了重大進(jìn)展。國家明確支持民營企業(yè)進(jìn)入油氣勘探開發(fā)、煉化銷售、儲運(yùn)和管道輸送，以及原油進(jìn)口和成品油出口等領(lǐng)域；取消了油氣上游勘探開發(fā)以及城市燃?xì)忸I(lǐng)域的外資進(jìn)入限制，全產(chǎn)業(yè)鏈對外開放進(jìn)入新時期?！锻馍掏顿Y法》及相關(guān)配套政策陸續(xù)出臺，新資源稅法保持現(xiàn)有油氣資源減免稅優(yōu)惠，調(diào)整非常規(guī)天然氣專項(xiàng)資金支持政策并延長至2023年，營商環(huán)境不斷優(yōu)化。一系列政策的出臺有利于提高資源配置效率，保障中國油氣供應(yīng)的安全和穩(wěn)定。

1 深化油氣體制改革，持續(xù)推進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈開放

2019年，中國圍繞《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》出臺多項(xiàng)改革措施，成效顯著，上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中游統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系逐漸形成。

1.1 油氣行業(yè)對民營和外資企業(yè)全面開放，形成全產(chǎn)業(yè)鏈開放格局

為了促進(jìn)更高水平的對外開放，積極吸引外商投資，2019年3月，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國外商投資法》，明確了對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理制度。2019年6月，國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部發(fā)布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》，取消了油氣上游勘探開發(fā)以及城市燃?xì)忸I(lǐng)域的外資進(jìn)入限制，這是與油氣行業(yè)相關(guān)的最后兩項(xiàng)限制性規(guī)定，標(biāo)志著中國油氣行業(yè)全面對外開放。2019年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，明確支持民營企業(yè)進(jìn)入油氣勘探開發(fā)、煉化銷售、儲運(yùn)和管道輸送，以及原油進(jìn)口和成品油出口等領(lǐng)域，從政策層面打破了民營企業(yè)進(jìn)入油氣行業(yè)的壁壘。

現(xiàn)階段，國家全面推行礦業(yè)權(quán)競爭性出讓制度，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》規(guī)定的“以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系”。外資和民資作為多種所有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的參與程度將不斷提高。從短期來看，外資獨(dú)立進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域仍存在一定的法律障礙，待相關(guān)的法規(guī)、文件調(diào)整后，對上游領(lǐng)域的影響將逐漸顯現(xiàn)。城市燃?xì)忸I(lǐng)域已實(shí)現(xiàn)充分競爭，全面開放對現(xiàn)有市場格局影響不大，外商獨(dú)資進(jìn)入后，與城市燃?xì)馄髽I(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)，將有助于打通資源和市場渠道，并向油氣產(chǎn)業(yè)鏈的其他環(huán)節(jié)延伸，對勘探開發(fā)、管網(wǎng)建設(shè)、貿(mào)易及終端銷售領(lǐng)域現(xiàn)有格局帶來影響[1]。

為發(fā)展壯大民營企業(yè)，國務(wù)院先后于2005年和2010年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（“非公36條”）和《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（“新非公36條”）。兩份文件分別提出“允許非公有資本進(jìn)入石油行業(yè)”和“支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)。支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運(yùn)和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)”。2019年12月4日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》，這是首個直接關(guān)系民營企業(yè)改革發(fā)展的中央文件，明確了民營企業(yè)不僅可以獨(dú)立進(jìn)入油氣行業(yè)，而且可以參與全產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)經(jīng)營。文件對鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，加速儲運(yùn)和管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解地方煉廠產(chǎn)能過剩和國內(nèi)油品供需矛盾等，都將起到積極作用，配套政策及實(shí)施細(xì)則的出臺和完善將是下一步工作的重點(diǎn)。

1.2 全面放開油氣勘查開采市場，明確油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價標(biāo)準(zhǔn)

為推動礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，2019年12月31日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，明確了在全國范圍內(nèi)探索以出讓收益市場基準(zhǔn)價確定的價格等作為油氣探礦權(quán)競爭出讓起始價，開展油氣探礦權(quán)競爭出讓試點(diǎn)（見表1）；開放油氣勘查開采市場，在國內(nèi)注冊、凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)；油氣礦業(yè)權(quán)實(shí)行探采合一制度，不僅對新增探礦權(quán)出讓征收出讓收益，對存量探礦權(quán)一定期限后也要征收出讓收益。

中央高度重視礦業(yè)權(quán)改革。2017年以來，國家相關(guān)部門圍繞競爭性出讓、區(qū)塊流轉(zhuǎn)、出讓收益等出臺了一系列政策性文件（見表2）?！蛾P(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》是油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的一個里程碑式政策文件。一方面，油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價標(biāo)準(zhǔn)落地，與原油價格和區(qū)塊面積掛鉤，油氣公司面臨礦區(qū)面積退減壓力；另一方面，油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)聯(lián)系密切，兩權(quán)合一可以更清晰完整地體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人的資產(chǎn)價值，也便于石油公司統(tǒng)籌規(guī)劃勘探開發(fā)，加快資源動用。文件還規(guī)定了取得油氣礦業(yè)權(quán)的具體資格，明確了內(nèi)外資企業(yè)進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)。該文件自2020年5月1日起實(shí)施，有效期為3年，將在油氣探礦權(quán)競爭性出讓試點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開采管理改革。

表1 中國油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價標(biāo)準(zhǔn)

1.3 推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，進(jìn)一步完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制

為推進(jìn)油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，2019年3月，中央全面深化改革委員會審議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》，明確要求組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。2019年5月，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》正式出臺，明確了公平開放的制度基礎(chǔ)、基本原則、解決方案和監(jiān)管措施，提出鼓勵和支持油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通和公平接入，逐步實(shí)現(xiàn)油氣資源在不同管網(wǎng)設(shè)施間的靈活調(diào)配。2019年12月9日，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡稱國家管網(wǎng)公司）正式成立。

2014年，國家能源局出臺的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》是中國關(guān)于油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放和第三方接入的第一部系統(tǒng)性規(guī)范。受限于管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通不充分、運(yùn)營機(jī)制不完善、信息公開缺少統(tǒng)一平臺以及剩余能力定義未明確等多種原因，油氣管網(wǎng)設(shè)施開放數(shù)量較少，開放層次相對較低[2]。對此，國家近年來出臺了一系列法規(guī)及政策性文件推動油氣管網(wǎng)開放（見表3）。新推出的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》圍繞信息公開、剩余能力公開、服務(wù)合同履行、天然氣能量計量等實(shí)踐中影響公平開放的突出問題和關(guān)鍵因素，增設(shè)了部分條款內(nèi)容，對試行辦法進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化。國家管網(wǎng)公司的成立，一方面有助于管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)供氣保障，促進(jìn)集約輸送，確保公平接入；另一方面，管網(wǎng)運(yùn)輸與銷售的分離，市場參與主體增加，將為其他領(lǐng)域的開放打下良好的基礎(chǔ)，也為天然氣交易中心的快速發(fā)展帶來機(jī)遇。需要指出的是，國家管網(wǎng)公司現(xiàn)階段需處理好與三大石油公司的資產(chǎn)劃分問題，協(xié)調(diào)與省管網(wǎng)的關(guān)系，明確保供責(zé)任劃分，并要承擔(dān)籌集資金建設(shè)管網(wǎng)的壓力。

表2 中國礦業(yè)權(quán)出讓政策性文件

1.4 將天然氣門站價格從《中央定價目錄》中移出，進(jìn)一步明確氣價改革方向

2019年11月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《中央定價目錄》（修訂征求意見稿）并公開征求意見，文件將“各省（自治區(qū)、直轄市）天然氣門站價格”從目錄中移出，但在備注中提到“海上氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣、直供用戶用氣、福建省用氣、儲氣設(shè)施購銷氣、交易平臺公開交易氣以及2015年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣的門站價格，由市場形成；其他國產(chǎn)陸上管道天然氣和2014年底前投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣門站價格，暫按現(xiàn)行價格機(jī)制管理，視天然氣市場化改革進(jìn)程適時放開由市場形成”。雖然跟目前政策執(zhí)行并無差異，但文件提出的“視天然氣市場化改革進(jìn)程適時放開由市場形成”為天然氣價格改革指明了方向。

近年來，天然氣價格調(diào)整經(jīng)歷了由出廠價到門站價、由最高門站價到基準(zhǔn)門站價、由存量氣到增量氣、由非居民用氣到居民用氣的改革歷程。2018年，居民用氣與非居民用氣基準(zhǔn)門站價格已實(shí)現(xiàn)銜接，放開門站氣價涉及居民氣價調(diào)整，存在波動、上漲的風(fēng)險，因此短期內(nèi)不會大規(guī)模放松門站價格管理[3]。隨著國家管網(wǎng)公司成立，以及天然氣生產(chǎn)商、銷售商等市場主體數(shù)量和活躍度不斷提高，待下游用戶能夠直接與上游企業(yè)談判購氣時，門站價格或?qū)⒅饾u淡出。取消門站價、完全放開氣價是中國天然氣市場化改革的趨勢。

2 減費(fèi)降稅、簡政放權(quán)，營商環(huán)境大幅優(yōu)化

2019年以來，全國人民代表大會通過《外商投資法》，國務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，促進(jìn)和保護(hù)外商投資的配套政策陸續(xù)出臺，更加市場化、國際化、法制化的營商環(huán)境逐漸形成。根據(jù)世界銀行發(fā)布的最新版《全球營商環(huán)境報告》，中國在190個經(jīng)濟(jì)體中排名第31位，較上一年度的第46位有了大幅提升。

表3 中國油氣管網(wǎng)公平開放政策演變

2.1 減稅降費(fèi)，專項(xiàng)支持非常規(guī)天然氣，有效激發(fā)市場活力

2019年4月，財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，下調(diào)部分行業(yè)增值稅稅率，其中成品油適用增值稅稅率由16%降至13%，天然氣管輸費(fèi)由10%降至9%。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費(fèi)率綜合方案》的通知，明確各地區(qū)要落實(shí)好基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例可降至16%的規(guī)定，科學(xué)制定本地區(qū)降費(fèi)率的具體方案，確保企業(yè)社保繳費(fèi)實(shí)際負(fù)擔(dān)有實(shí)質(zhì)性下降。2019年8月，全國人大常委會表決通過新的《資源稅法》，明確稠油、高凝油、三次采油、低豐度油氣田、深水油氣田等保留20%～40%的資源稅減征優(yōu)惠，為加大勘探開發(fā)提供財稅支持。政府實(shí)施更大規(guī)模的減稅，更加明顯的降費(fèi)，將有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力，有利于增儲上產(chǎn)。

2019年6月，財政部印發(fā)《關(guān)于〈可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法〉的補(bǔ)充通知》，首次將致密氣納入補(bǔ)貼范圍，規(guī)定以2017年產(chǎn)量為基數(shù)執(zhí)行增量補(bǔ)貼；按“多增多補(bǔ)”和“冬增冬補(bǔ)”原則，對非常規(guī)天然氣生產(chǎn)按超額程度梯級獎補(bǔ)或未達(dá)標(biāo)程度扣減獎補(bǔ)資金，對取暖季生產(chǎn)增量氣部分給予超額系數(shù)折算（見表4）。新政策鼓勵企業(yè)對非常規(guī)天然氣競爭性增產(chǎn)保供，對提升非常規(guī)天然氣產(chǎn)量和冬季保供起到了促進(jìn)作用。專項(xiàng)資金實(shí)施期限為2019年至2023年。

2.2 調(diào)整中央與地方的收入劃分，更好地協(xié)調(diào)企業(yè)與政府之間的關(guān)系

2019年10月，國務(wù)院發(fā)布《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出調(diào)整中央與地方收入劃分改革的三大舉措，為減稅降費(fèi)政策落實(shí)提供保障，使總體營商環(huán)境得到較大改善（見表5）。

改革后，保持增值稅中央與地方“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)穩(wěn)步后移并下劃地方，這些舉措將進(jìn)一步穩(wěn)定社會預(yù)期，有力拓展地方稅收來源，有效緩解地方尤其是東北和西部資源地區(qū)的財政收入壓力。特別是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移下劃地方，將調(diào)動地方政府的積極性，形成制度合力以淘汰過剩落后產(chǎn)能，推進(jìn)煉化行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效堵住“不帶票”汽柴油的銷售，營造成品油市場公平有序的競爭環(huán)境。

2.3 完善生態(tài)紅線政策，更好地協(xié)調(diào)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

自2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》以來，多地都在組織開展生態(tài)保護(hù)紅線評估工作，劃定的自然保護(hù)區(qū)很多都與油氣勘探開發(fā)區(qū)域重合，對現(xiàn)有油氣生產(chǎn)帶來了實(shí)質(zhì)性影響。2019年8月，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)技術(shù)規(guī)程》，要求對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涉及礦業(yè)權(quán)、國家規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲量規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)地等邊界進(jìn)行校核，并預(yù)留發(fā)展空間。2019年9月，生態(tài)環(huán)境部召開例行新聞發(fā)布會明確，“不能‘一刀切’，對于關(guān)系國計民生的重大項(xiàng)目，經(jīng)過嚴(yán)格的審批是允許在紅線中實(shí)施的”。2019年11月，《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》發(fā)布，明確指出生態(tài)紅線內(nèi)的“有限人為活動”管控，對于對生態(tài)功能不造成破壞的因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查等活動是除外的。生態(tài)紅線制度的不斷完善，將較好地平衡環(huán)境保護(hù)與油氣等礦產(chǎn)資源開發(fā)之間的關(guān)系。

表4 非常規(guī)天然氣補(bǔ)貼新舊政策對比

表5 調(diào)整中央與地方收入劃分的三大主要措施

2.4 簡政放權(quán)，增加企業(yè) 經(jīng)營自主性

2018年底，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于石油天然氣用地政策的復(fù)函》，提到將石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣、致密油、頁巖油、致密氣等油氣資源開發(fā)涉及的鉆井及配套設(shè)施建設(shè)用地審批權(quán)，下放到縣級以上人民政府自然資源主管部門，這在一定程度上簡化了審批流程，節(jié)約了審批時間。2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》，將油氣對外合作項(xiàng)目的總體開發(fā)方案由審批改為備案，解決了長期困擾中國油氣對外合作的一大難題，這將進(jìn)一步提高油氣行業(yè)對外合作的吸引力，增加油氣行業(yè)合資合作機(jī)會。2019年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》，提出取消石油成品油批發(fā)倉儲經(jīng)營資格審批，將成品油零售經(jīng)營資格審批下放至地市級人民政府，將有效地提高成品油的消費(fèi)能力，緩解中國現(xiàn)階段油品供大于求的問題。隨著政府逐步簡政放權(quán)，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中將獲得更多的自主權(quán)，但政府仍需加強(qiáng)監(jiān)管。一方面，要加大對權(quán)力使用的監(jiān)管力度，保障地方政府能夠有效使用審批權(quán)。另一方面，民營企業(yè)和外資進(jìn)入油氣領(lǐng)域后，政府還是要加強(qiáng)對總體開發(fā)方案的管控及監(jiān)管，保障資源的高效利用。

2020年是“十三五”的收官之年，也是全面建成小康社會的收官之年，更是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃”的收官之年。油氣行業(yè)改革頂層設(shè)計已經(jīng)完成，2020年國家將圍繞“油氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展”這條主線，進(jìn)入“改革政策全面落地實(shí)施階段”，國家將繼續(xù)圍繞油氣體制改革出臺相關(guān)配套政策，油氣行業(yè)“深入改革、擴(kuò)大開放、多元競爭”的格局逐漸形成。