陳守海

( 中國石油大學（北京））

2000－2019年的20年間，中國天然氣年消費量從247億立方米增加到2992億立方米，年均增長率超過13%。隨著中國天然氣市場的快速發(fā)展，中國天然氣產業(yè)政策法規(guī)體系不斷完善。

目前，除了《礦產資源法》《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《石油天然氣管道保護法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等法律法規(guī)外，中國天然氣產業(yè)管理的主要依據(jù)是政策性文件和部門規(guī)章。中共中央、國務院2017年5月發(fā)布的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，是中國天然氣產業(yè)政策法規(guī)建設的總綱領。2018年，國務院發(fā)布《關于促進天然氣協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2018〕31號），對中國天然氣行業(yè)發(fā)展做出了全面部署。

在部門規(guī)章層面，有國家發(fā)改委的《頁巖氣產業(yè)政策》（2013年）、《煤層氣產業(yè)政策》（2013年）、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（2014年）、《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（2016年）、《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》（2018年）、《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》（2019年），國家發(fā)改委等6部委的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，自然資源部的《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（2020年）等政策性文件。

2019年末成立的國家管網(wǎng)公司，是近20年來對中國油氣市場格局影響最大的重組，但也僅僅是落實管網(wǎng)公平開放的具體步驟。在此背景下，國家有關部門正在積極推動中國天然氣產業(yè)立法。

1 中國天然氣產業(yè)面臨的主要問題

1.1 上游

1.1.1 國內生產不能滿足需求，天然氣供應對外依賴程度高

根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014－2020年）》，到2020年，中國能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，其中天然氣比重達到10%以上，即約為4000億立方米。2018年，中國天然氣產量僅為約1600億立方米，比上年增長8.3%，天然氣供應對外依存度達到45%以上。在“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”背景下，國家大力推行“煤改氣”政策，未來中國天然氣消費還將迅速增長，天然氣供應對外依存度將繼續(xù)提高。

1.1.2 勘查投入不足，資源探明程度低

2018年，全國油氣礦產地質勘查投資636.58億元，比上年增長8.9%，完成鉆探井2955口，比上年增長8.4%；完成二維地震勘探4.4萬千米，比上年增長13.5%；完成三維地震3.4萬平方千米，比上年增長3.3%。按照全國油氣礦權面積約400萬平方千米計算，每平方千米勘查投入不足200元，遠遠低于《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》中關于每平方千米最低勘查投入分別不得低于2000元（第一年）、5000元（第二年）、10000元（第三年）的要求。截至2017年底，全國累計探明常規(guī)天然氣地質儲量14.3萬億立方米，探明率為15.8%；累計探明頁巖氣、煤層氣地質儲量分別為9209億立方米、7033億立方米，探明率分別為0.7%、2.3%。

1.1.3 準入受限，市場競爭程度不足

天然氣行業(yè)上游環(huán)節(jié)包括生產和進口兩個領域，這兩個領域都存在一定的市場準入門檻。在生產領域，只有三大石油公司才能在全國范圍內申請常規(guī)天然氣勘查開采區(qū)塊。頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)資源雖然在一定程度上已經(jīng)放開，新疆也進行了放開常規(guī)油氣勘查開采試點工作，但受區(qū)塊資源情況、企業(yè)技術積累限制，無法形成有效競爭。在進口領域，沒有政策方面的限制，主要受進口管道、液化天然氣（LNG）接收站等基礎設施使用權制約，在管網(wǎng)基礎設施公平開放尚未落實的情況下，只有擁有進口管道、LNG接收站等基礎設施的企業(yè)才能夠進口天然氣。隨著國家管網(wǎng)公司的成立，中國天然氣進口領域的競爭強度將迅速提高。

1.2 中游

1.2.1 管道建設不足，管道網(wǎng)絡不發(fā)達

美國國土面積與中國接近，天然氣年消費量超過8000億立方米，擁有51.4萬千米天然氣長輸管道。2019年，中國天然氣消費量約為3000億立方米，2030年可能達到5000億立方米或6000億立方米，而中國天然氣干線管道目前僅有7.6萬千米，加上省級管道約為12萬～13萬千米，僅為美國天然氣管道里程的1/4。雖然中國整體上已經(jīng)形成天然氣進口四大通道和全國天然氣管網(wǎng)框架，但聯(lián)絡線不發(fā)達，部分地區(qū)尚未接通管道天然氣，許多城市仍然依賴單一氣源供氣。近幾年，受成立國家管網(wǎng)公司大勢影響，三大石油公司放慢了管道建設步伐。

1.2.2 儲氣能力建設不足，調峰和應急能力差

截至2018年底，中國已建成儲氣能力僅為140億立方米，占中國當年天然氣消費量的5%，其中地下儲氣庫儲氣能力僅為87億立方米。相比之下，歐盟25國長輸管道長度為20多萬千米，配套的地下儲氣庫有120座；俄羅斯有地下儲氣庫24座，工作庫容900億立方米；美國2019年地下儲氣庫最高儲氣量達4萬億立方英尺（1132.67億立方米），約為其2018年天然氣消費總量的14%。

1.2.3 天然氣管網(wǎng)設施公平開放落實程度不高

2014年，國家發(fā)改委發(fā)布的《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》、國家能源局發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》對天然氣管網(wǎng)設施公平開放提出了要求，但實施情況并不理想。2019年，國家發(fā)改委發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，與上述國家能源局發(fā)布的試行辦法相比變化不大，實施落實情況還有待進一步觀察。成立國家管網(wǎng)公司有助于解決國家干線管網(wǎng)的公平開放問題，省級管網(wǎng)公平開放有待繼續(xù)推進。

1.2.4 政府監(jiān)管力量不足

在天然氣市場發(fā)達的國家，天然氣管道因其自然壟斷屬性而受到嚴格監(jiān)管，政府通常成立專門的監(jiān)管機構，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管局系統(tǒng)有2萬多名員工。長期以來，中國天然氣中游環(huán)節(jié)“運銷一體”“政監(jiān)合一”，國家能源局既是天然氣行業(yè)的政府主管部門，又是中游監(jiān)管機構。國家能源局負責全國天然氣管道公平開放的監(jiān)管，其派出機構負責所轄區(qū)域的天然氣管道公平開放監(jiān)管。負責一個或幾個省的能源監(jiān)管機構，通常只有兩三個工作人員負責油氣行業(yè)的監(jiān)管。同時，中游監(jiān)管的法律依據(jù)僅為部門規(guī)章，立法層級較低，監(jiān)管機構缺乏必要的監(jiān)管工具。

1.3 下游

1.3.1 天然氣供應不能完全滿足需求

盡管中國天然氣資源供應量在不斷增加，仍然難以滿足快速增長的天然氣需求。從全國范圍看，為了打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，各地加快了“煤改氣”進程，天然氣需求量迅猛增長，天然氣市場淡季不淡，整體上呈現(xiàn)緊平衡，2019年傳統(tǒng)淡季天然氣銷售價格仍然上浮。正是由于天然氣供應不能滿足需求，國家才出臺了天然氣利用政策，禁止或者限制某些領域使用天然氣，妨礙市場在天然氣資源配置中發(fā)揮決定性作用。實際上，天然氣供不應求只是價格管制的結果，市場上并不缺少天然氣，只是受到價格管制的低價氣供不應求。

1.3.2 價格機制不合理

2018年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于理順居民用氣門站價格的通知》，將居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，允許居民用氣在基準門站價格基礎上最多上浮20%，天然氣城市門站價格基本上已經(jīng)實現(xiàn)市場定價。然而，城市燃氣經(jīng)營企業(yè)向終端用戶銷售天然氣的價格，仍然受地方政府嚴格管制。下游價格存在的主要問題是價格調整機制不靈活，順價機制落實難；供氣成本不透明，供氣價格監(jiān)管難；居民用氣和商業(yè)用氣價格交叉補貼，供氣成本和銷售價格不匹配。

1.3.3 監(jiān)管目標過多，難以兼顧

城市管道燃氣配送具有自然壟斷的特點。作為市政公用事業(yè)，從建設規(guī)劃、項目招標到價格制定，城市管道燃氣長期以來由地方政府直接管理，甚至主要由地方國有企業(yè)直接經(jīng)營或控股。與被監(jiān)管的城市燃氣企業(yè)相比，作為監(jiān)管者的地方政府相關部門在專業(yè)性和信息獲得方面都不具有優(yōu)勢，而且與被監(jiān)管者之間存在千絲萬縷的利益關系。地方政府在對城市燃氣企業(yè)進行監(jiān)管時，要兼顧承受能力、供氣安全、營商環(huán)境、社會穩(wěn)定、國有資產增值等多重目標。

2 美英等國家天然氣產業(yè)立法經(jīng)驗

2.1 美國的經(jīng)驗——天然氣政策出臺是一個多方博弈、多次試錯的過程

美國天然氣立法進程見圖1。

2.1.1 1938年通過《天然氣法》

1938年之前，美國天然氣產業(yè)處于自由發(fā)展階段，《州際商業(yè)法案》不適用于天然氣管道運輸，具有自然壟斷性的管道公司任意收取高額管道費。為了降低用氣成本，使用天然氣的各州推動美國國會于1938年通過了《天然氣法》，授予聯(lián)邦動力委員會（FPC）兩項監(jiān)管職能：一是頒發(fā)執(zhí)照，如果沒有聯(lián)邦動力委員會的許可就不能修建州際管線進入已由其他公司供氣的市場；二是對州際管線的費率進行管制。

2.1.2 1954年實行井口價格管制

由于1938年出臺的《天然氣法》沒有禁止管道公司和上游生產商的合并，聯(lián)邦動力委員會對管輸費率的管制，促使管道公司向關聯(lián)公司高價購買天然氣實現(xiàn)利潤向上游轉移。同時，該法沒有規(guī)定第三方準入制度，獨立生產商的天然氣無法直接參與下游市場的競爭，消費者被迫購買管道公司提供的高價氣，最終導致美國于1954年開始實行井口價格管制。然而，由于嚴格的井口價格管制阻礙了天然氣企業(yè)的勘探積極性，天然氣探明儲量逐漸減少，美國在20世紀70年代出現(xiàn)了嚴重的“氣荒”，不得不在20世紀80年代初完全解除了對井口價格的管制。

2.1.3 1985年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布第436號令

解除井口價格管制后，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）試圖禁止管道公司的歧視性采購，但被最高法院認為超越了法律授權。1985年10月，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布第436號令，確立了3項重要制度：一是管道公司仍可自營天然氣銷售，但管道運輸應建立在非歧視基礎上，即公平開放準入；二是實行“兩部制”價格，要求管道公司設計最大費率，以便在高峰期分配輸送能力，使固定服務在非高峰期、可中斷服務在所有時期的輸送量達到最大化；三是允許對“照付不議”合同進行買斷，要求管道公司向其固定銷售客戶提供5年過渡期，以便固定銷售轉換為固定運輸（需支付運輸能力預留費）。

圖1 美國天然氣立法進程

2.1.4 1992年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布第636號令

美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會第436號令發(fā)布后，管道公司仍然可以保留容量用于管道公司的固定銷售服務。該委員會認為，由于大部分管道容量保留用于固定銷售，冬季銷售高峰時期預先控制了其他銷售商的銷售，造成對天然氣工業(yè)所有環(huán)節(jié)都不利的低效市場。1992年4月，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布了第636號令，在非歧視準入的基礎上，進一步要求管道公司提供的運輸服務和銷售業(yè)務脫離，把現(xiàn)有的合同轉換為獨立的運輸合同和銷售合同；明確界定運輸中包括儲存，以避免儲氣庫不開放造成的不公平競爭；批準新的固定容量轉讓程序，托運人可以將容量進行轉讓；采取直接固定成本和變動成本分類法，使管道的固定運輸成本和儲氣成本都計入預約容量費。

美國的經(jīng)驗表明，天然氣政策的出臺并不是按照既定的路線圖或者所謂產業(yè)發(fā)展規(guī)律和階段性自覺選擇的結果，而是一個基于當時認識到的問題，進行多方博弈、多次試錯的過程。1938年的《天然氣法》、1954年的井口價格管制、1985年的公平開放，都沒有完全實現(xiàn)政策目標，1954年實行的井口價格管制甚至導致發(fā)生嚴重“氣荒”。1992年美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會第636號令發(fā)布后，上游競爭、管道開放、運銷分離政策取得極大成功，天然氣市場供應充足，還發(fā)生了改變世界油氣行業(yè)發(fā)展進程的頁巖革命。

2.2 英國的經(jīng)驗——立法先行，依法監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營

英國天然氣立法進程見圖2。

2.2.1 1972年版《天然氣法案》

20世紀60年代以前，受資源限制，英國城市居民和工業(yè)用戶以使用煤制氣為主，很少使用天然氣。第二次世界大戰(zhàn)以后，為了確保能源安全供應和燃料價格穩(wěn)定，英國1948年出臺《燃氣法案》，將1046家私有和市屬煤氣公司收歸國有。1972年，英國頒布《天然氣法案》，把根據(jù)《燃氣法案》成立的燃氣理事會改建為英國天然氣公司（British Gas Corporation，即BG公司），負責全國天然氣中下游領域的運輸和配售業(yè)務，并主管12個地方天然氣委員會的日常工作。BG進行了大規(guī)模的基礎設施建設，還免費為工業(yè)和居民用戶進行燃氣設施置換，加快了天然氣在全國的普及，英國天然氣消費量從1972年的26億立方米，增加到1985年的52億立方米。

2.2.2 1986年版《天然氣法案》

圖2 英國天然氣立法進程

英國1986年版的《天然氣法案》對BG進行私有化改造，并在倫敦股票交易所公開出售其股份；把天然氣市場劃分為批發(fā)市場、合同市場和收費市場3部分，規(guī)定年用氣量在25000百萬英熱單位以上的用戶有權自主選擇供氣商；引入管網(wǎng)準入機制，要求BG允許第三方使用其管網(wǎng)系統(tǒng)的剩余能力輸送質量符合管道設計要求的天然氣，為新競爭者的加入創(chuàng)造條件；成立天然氣供應辦公室（OFGAS），由其負責英國天然氣行業(yè)的監(jiān)管工作。

2.2.3 1995年版《天然氣法案》

由于BG控制了英國管輸系統(tǒng)和生產企業(yè)的長期供氣合同，仍然有能力操縱天然氣批發(fā)市場，獨立供氣商很難使用管網(wǎng)和進入批發(fā)市場，為了實現(xiàn)競爭，天然氣供應辦公室最初強制性要求BG向獨立供氣商出讓一定比例的天然氣。1995年，英國修訂《天然氣法案》，對BG進行內部重組，實行長輸、配氣、儲存和供氣業(yè)務分離，設立管道輸配子公司Transco，該公司作為獨立運營商擁有輸配管道系統(tǒng)，負責管道運輸和儲氣業(yè)務。天然氣供應辦公室要求BG Transco 制定管網(wǎng)規(guī)則，為所有想要使用管道運輸服務的托運人設定標準條款。1997年，BG拆分為BG plc和Centrica plc，實現(xiàn)了天然氣市場零售競爭，天然氣小用戶也可以自主選擇供應商。

2.2.4 制定管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)則

1995年的管網(wǎng)規(guī)則適用于只有Transco一家管道運營商的情況，2005年，英國制定新的管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)則，適用于所有獨立管道運營商。管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)則的基礎概念包括：天然氣管輸服務必須滿足市場需求，系統(tǒng)安全性必須得到保證，定價要反映相關服務的真實成本，開發(fā)和保持健康的計算機系統(tǒng)，每日經(jīng)營的能源保持平衡，激勵天然氣托運商平衡自身的供應和需求。

2.2.5 天然氣監(jiān)管機構

英國天然氣與電力市場管理局（GEMA）是一個政府部門，也是英國陸上天然氣的監(jiān)管機構。天然氣與電力市場辦公室（OFGEM）是英國天然氣與電力市場管理局的辦事機構，負責為天然氣管輸商、托運商以及供應商頒發(fā)許可證。英國健康與安全委員會（HSC）負責英國的健康與安全監(jiān)管。英國健康與安全執(zhí)委會（HSE）是英國健康與安全委員會的主要執(zhí)行機構，監(jiān)管海上天然氣與石油裝置的健康與安全，以及天然氣管網(wǎng)的安全。

2.2.6 英國天然氣市場現(xiàn)狀

目前，英國天然氣管網(wǎng)包括1個高壓長輸管網(wǎng)和4個地區(qū)性配送管網(wǎng)。高壓長輸管網(wǎng)和增壓站把天然氣從海上、儲氣庫和LNG接收站輸送到各地的配送管網(wǎng)。英國國家電網(wǎng)天然氣運輸公司（NGGT）是整個英國天然氣高壓管網(wǎng)的擁有者，也是整個管網(wǎng)系統(tǒng)的運營商。由于天然氣管網(wǎng)具有壟斷性質，為了保護用戶利益，管輸費由天然氣與電力市場辦公室根據(jù)準許成本和收益確定并定期調整。該辦公室制定的管輸價格是上限價格，允許下浮。英國上一次調整管輸費是在2012年，從2013年開始，一直執(zhí)行到2021年。

英國天然氣改革的重要經(jīng)驗是立法先行，政府一旦確定階段性目標，就立即出臺相應的法律法規(guī)。1948年頒布的《燃氣法案》、1964年頒布的《大陸架法案》，1972、1986和1995年版的《天然氣法案》，以及2000年頒布的《公用事業(yè)法案》和其他諸多配套法規(guī)和條例，都是根據(jù)不同歷史時期的具體情況建立相應的法律框架。事實證明，立法先行、依法監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營，是實現(xiàn)由政府控制和壟斷經(jīng)營向市場競爭成功過渡、行業(yè)高速有序發(fā)展的根本保障。

2.3 新加坡的經(jīng)驗——政府推動行業(yè)市場化的決心是關鍵

2001年，新加坡開始天然氣市場化改革，制定的《天然氣法》確立了4項基本制度：一是業(yè)務分拆，把自然壟斷的天然氣運輸業(yè)務從進口、交易、零售等競爭性業(yè)務中分離出來；二是建立包括高壓輸送管網(wǎng)和低壓配送管網(wǎng)在內的一體化陸上管道網(wǎng)絡，由氣電公司統(tǒng)一運營；三是建立特許經(jīng)營制度，經(jīng)營天然氣進口、運輸、交易、零售、LNG終端業(yè)務都必須經(jīng)過管理部門特別許可，任何人不得直接或者間接持有兩個或兩個以上的特許經(jīng)營許可證；四是天然氣管道和管道網(wǎng)絡實行公開和非歧視準入。

在《天然氣法》頒布之前10年，新加坡的天然氣供應只有一條管道——從馬來西亞進口天然氣，年消費量穩(wěn)定在15億立方米左右，約為北京市2018年天然氣消費量的1/12。新加坡的第二條管道從印度尼西亞進口天然氣，2001年建成投產，天然氣消費量達到44億立方米。2006年，新加坡天然氣消費量達到81億立方米，為了保障天然氣供應安全，政府決定在裕廊島建造一座LNG接收站，并于2013年建成投產。為了保障LNG市場，新加坡政府甚至限制管道天然氣進口。2018年新加坡天然氣消費量達到123億立方米，進口管道氣88億立方米，進口LNG數(shù)量為45億立方米。

新加坡的經(jīng)驗表明，天然氣市場化改革與市場大小無關，與基礎設施完善程度無關，與天然氣市場成熟程度無關，關鍵在于政府推動行業(yè)市場化發(fā)展的決心。天然氣市場化改革不會阻礙天然氣基礎設施建設，也不會阻礙天然氣市場發(fā)展。天然氣市場化改革需要政府做好制度設計，需要立法先行，通過立法明確市場規(guī)則和改革目標。

圖3 天然氣產業(yè)政策系統(tǒng)

3 天然氣產業(yè)政策系統(tǒng)的建設

3.1 天然氣產業(yè)政策系統(tǒng)

天然氣產業(yè)鏈的上中下游需要協(xié)調發(fā)展，天然氣產業(yè)上中下游的政策目標一致，政策內容相互聯(lián)系、相互支撐，共同形成天然氣產業(yè)政策大系統(tǒng)（見圖3）。

天然氣產業(yè)政策目標包括“量”和“質”兩個方面：“量”的要求是增加供給、擴大利用；“質”的要求是安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、可持續(xù)。在“量”和“質”的關系中，“量”是優(yōu)先目標，在行業(yè)發(fā)展中，沒有“量”的“質”是沒有意義的。上游開放準入、天然氣市場化定價、管網(wǎng)設施公平開放、天然氣儲備、公平競爭、行業(yè)監(jiān)管等不是天然氣產業(yè)政策最終目標，而是為政策目標服務的政策措施。

3.2 天然氣產業(yè)政策“量”的目標

天然氣產業(yè)政策“量”的目標可以分解為上游擴大供給，中游增加運輸能力，下游擴大（合理）利用。

上游擴大供給包括擴大生產和擴大進口。擴大供給的主要措施是開放上游準入，允許更多企業(yè)生產和進口天然氣；天然氣價格實行市場定價，使高成本天然氣資源獲得開發(fā)，境外天然氣能夠以市場接受的價格進入這個市場。

中游增加運輸能力的方式，一是鼓勵新建管道，二是充分利用現(xiàn)有管道輸送能力。鼓勵新建管道，應當盡量防止出現(xiàn)具有壟斷建設經(jīng)營權的各級管網(wǎng)；擴大輸送能力的關鍵在于管網(wǎng)設施公平開放和管道運輸實行“兩部制”價格。

由于中國天然氣生產不能滿足消費需求，因此中國天然氣下游發(fā)展政策目標是天然氣合理利用而不是擴大利用。實現(xiàn)天然氣合理利用，除了國家頒布天然氣利用政策，更重要的是通過市場定價調節(jié)供需，實現(xiàn)天然氣資源的有效配置。

3.3 天然氣產業(yè)政策“質”的目標

天然氣政策“質”的目標可以概括為安全和效率，是對整個天然氣產業(yè)的要求。

供氣安全要求防止因季節(jié)性峰谷差造成供氣不足或因意外事件造成供氣中斷。在天然氣行業(yè)的發(fā)展中，安全不是居于第一位的目標，而是在發(fā)展過程中不斷發(fā)生和解決的問題。增加供氣能力和運輸能力是保障安全的根本途徑，建立天然氣儲備和發(fā)展可中斷用戶是保障安全的直接辦法。

與安全相比，效率是第二位的目標，是在供得上、供得穩(wěn)的基礎上，進一步實現(xiàn)“供得廉”。各國國情不同，由于缺少可靠的參照系，很難對中國過去10年天然氣產業(yè)的高速發(fā)展是否高效進行評價，但公平競爭的市場可以對企業(yè)運營效率做出評價。市場競爭對低效企業(yè)和低效資源的淘汰，顯然有利于中國天然氣產業(yè)運營效率的提高。

3.4 天然氣產業(yè)政策路徑

價格政策是天然氣產業(yè)政策系統(tǒng)的核心。市場定價讓高成本氣源得到開發(fā)，抑制天然氣低效利用行為；鼓勵可中斷用氣和天然氣儲備，有利于保障供氣安全；讓天然氣企業(yè)公平競爭，提高天然氣產業(yè)運營效率。市場定價的前提條件是上游開放準入和管網(wǎng)設施公平開放。

開放上游準入有利于增加天然氣供給，實現(xiàn)供氣主體多元化，為天然氣市場定價創(chuàng)造條件。開放上游準入必須制定上游準入標準、完善礦權管理、改革國家石油公司、建立合理稅費制度，管網(wǎng)設施實行公平開放并加強監(jiān)管。

管網(wǎng)設施公平開放是建立競爭性天然氣市場的關鍵，為上游開放準入、天然氣市場定價提供條件，有利于提高管道設施的利用率，增加中游輸送能力，提高天然氣行業(yè)運營效率。管網(wǎng)設施公平開放必須實行運銷分離、信息公開并加強監(jiān)管。

天然氣儲備的主要作用是保障供氣安全，但是耗資巨大，需要政府多方面的支持，例如財政補貼、稅收優(yōu)惠、信息服務等，最重要的是按合同供氣、明確保供責任、天然氣市場化定價。管網(wǎng)設施公平開放是天然氣儲備的必要條件，管道運輸實行“兩部制”價格能夠為天然氣儲備提供部分價值空間。

政府監(jiān)管是天然氣行業(yè)健康發(fā)展的基石。按照“放開兩頭、管住中間”的理念，天然氣行業(yè)監(jiān)管的主要對象是管網(wǎng)設施公平開放和服務價格。上游準入、市場競爭和天然氣儲備，也屬于政府監(jiān)管范圍。加強政府監(jiān)管的前提是加強監(jiān)管立法、統(tǒng)一監(jiān)管機構、明確監(jiān)管范圍、合理配置權責、豐富監(jiān)管工具。

4 對中國天然氣產業(yè)立法的思考

4.1 制定《天然氣管理條例》

建議制定《天然氣管理條例》，定位在行政法規(guī)層面。目前，中國天然氣行業(yè)管理尤其是中游管理，主要依賴部門規(guī)章和政策性文件，需要提升法律層級，完善相關管理制度，增強相關政策和管理制度的權威性。但是，從部門規(guī)章一步到位制定《天然氣法》，難度較大，立法周期較長，對中國天然氣行業(yè)的當前問題“遠水難解近渴”。以《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》為指引，對現(xiàn)有部門規(guī)章和政策性文件進行整合，制定《天然氣管理條例》，可縮短立法周期，在效力層級上基本能滿足需求。待《天然氣管理條例》施行一段時間，中國天然氣行業(yè)發(fā)展進入比較成熟的階段，行業(yè)管理制度大致能夠穩(wěn)定下來時，再總結經(jīng)驗教訓，進一步提升法律層級，制定《天然氣法》。

4.2 《天然氣管理條例》適用范圍以中游為主

《天然氣管理條例》適用范圍應當以中游為主，適當向上下游延伸，做好與上下游現(xiàn)有管理制度的銜接。中國天然氣行業(yè)實行按產業(yè)鏈分段、分部門管理，上游天然氣開發(fā)主要適用《礦產資源法》及配套法律法規(guī)，天然氣進口沒有特別管制；下游已有《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，同樣是行政法規(guī)；中游的《石油天然氣管道保護法》雖然效力層級較高，但是調整范圍有限，重點在于保障管道運營安全，其他方面的管理仍主要依賴部門規(guī)章和文件?！短烊粴夤芾項l例》應當以《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》為基礎，圍繞天然氣交易和管網(wǎng)設施服務兩個市場，規(guī)范管網(wǎng)設施建設、管網(wǎng)設施服務、天然氣交易、天然氣儲備和應急管理等主要方面的法律關系。如果《天然氣管理條例》完全覆蓋上中下游，勢必會與《礦產資源法》《石油天然氣管道保護法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等法規(guī)或者沖突或者重復，將增加協(xié)調難度，反而會延緩立法進程。

4.3 暫時維持現(xiàn)行監(jiān)管體制

《天然氣管理條例》應當基于現(xiàn)行管理體制進行立法。中國天然氣行業(yè)現(xiàn)行管理體制，除了產業(yè)鏈上中下游分段監(jiān)管外，在中游的天然氣管道建設、運營和天然氣市場方面實行中央和地方兩級管理。國務院能源主管部門負責全國天然氣管網(wǎng)規(guī)劃和項目審批，省、自治區(qū)、直轄市能源主管部門負責地方天然氣管網(wǎng)規(guī)劃和項目。在天然氣管道運營方面，國務院能源主管部門及其派出機構負責對天然氣管道公平開放的監(jiān)管，包括對地方管網(wǎng)公平開放的監(jiān)管。實際上，地方管網(wǎng)是否公平開放，各省往往自主決定，國家管網(wǎng)公司成立后并沒有解決地方管網(wǎng)開放的問題。在天然氣市場管理方面，國務院能源主管部門負責全國天然氣市場的供需協(xié)調和應急保障，各級地方政府負責本行政區(qū)域的供需協(xié)調和應急保障。在提升法律效力層級、明確監(jiān)管職責、加強國務院能源主管部門派出機構監(jiān)管力量的前提下，現(xiàn)行監(jiān)管體制理論上是可以有效運行的，為了加快立法進程，《天然氣管理條例》暫不宜改動現(xiàn)行監(jiān)管體制。待條件成熟后，可以參考國外監(jiān)管經(jīng)驗，再由國家決策成立獨立的監(jiān)管機構。

4.4 不宜對上游勘探開發(fā)做具體規(guī)定

《天然氣管理條例》對上游勘探開發(fā)應當僅做政策宣示，不做具體規(guī)定。有專家認為，中國天然氣行業(yè)目前最大的問題是供氣緊張，需要增加資源供應，因此天然氣立法重點應當放在上游，增加天然氣供應來源。筆者認為，包括常規(guī)天然氣、頁巖氣、煤層氣在內，天然氣勘探開發(fā)主要適用《礦產資源法》及配套法規(guī)的相關規(guī)定，屬于自然資源部主管，基于不重復、不沖突的原則，《天然氣管理條例》不宜對天然氣勘探開發(fā)問題進行具體規(guī)定；天然氣進口主要受到進口設施（管道和接收站）及下游銷售市場的制約，在國家政策方面沒有限制，《天然氣管理條例》可以通過開放基礎設施為天然氣進口提供便利，不宜增加管制措施。為了體現(xiàn)對天然氣產業(yè)鏈的全覆蓋，《天然氣管理條例》可以單列一章“天然氣資源”，宣示國家對開發(fā)利用各種天然氣資源的政策方向。

4.5 中游管理為立法重點

《天然氣管理條例》應當把中游管理列為立法重點，圍繞“兩個市場、四個方面”進行立法?！皟蓚€市場”分別是天然氣管網(wǎng)設施服務市場和天然氣交易市場，“四個方面”分別是天然氣管網(wǎng)設施建設，天然氣管網(wǎng)設施服務，天然氣交易，天然氣儲備和應急保障。在天然氣管網(wǎng)設施建設方面，主要吸納《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》的相關規(guī)定，實行兩級管理，國務院能源主管部門負責跨省、自治區(qū)、直轄市的管網(wǎng)設施規(guī)劃、項目審批，省、自治區(qū)、直轄市能源主管部門負責本行政區(qū)域內管網(wǎng)設施規(guī)劃、項目審批。在管網(wǎng)設施服務方面，核心問題是管網(wǎng)設施的公平開放，圍繞公平開放完善相關配套制度，包括運銷分離、獨立運營、信息公開、公平合同、管網(wǎng)平衡、“兩部制”價格、熱值計量等。在天然氣交易方面，應當堅持讓市場決定資源配置的政策方針，同時考慮天然氣市場供氣主體比較集中的特點，確保天然氣買賣合同公平并得到嚴格履行。在天然氣儲備和應急保障方面，應當根據(jù)合同約定和法律規(guī)定確定企業(yè)保供責任，企業(yè)根據(jù)所承擔的保供責任自主確定儲備量，法律對企業(yè)儲備規(guī)模不宜做強制性規(guī)定。

4.6 下游僅對熱點問題進行規(guī)范

天然氣下游主管部門是住房和城鄉(xiāng)建設部，管理依據(jù)主要是《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》和《基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。基于不重復、不沖突原則，《天然氣管理條例》可以對保供責任劃分、天然氣儲備、應急保障、直供點供等熱點問題進行規(guī)范。

5 結語

天然氣政策是一個復雜系統(tǒng)，包括許多具體的政策措施，而且每一項政策都與其他政策相關，相互間或提供支撐或形成掣肘。只有天然氣政策協(xié)調、上中下游共同發(fā)展，才能實現(xiàn)整個天然氣行業(yè)的高效、安全、可持續(xù)發(fā)展。單項政策推出或許不能完全實現(xiàn)設定的政策目標，從美國、英國等天然氣市場先進國家的經(jīng)驗來看，天然氣政策的制定和完善都不是一蹴而就的，而是一個不斷試錯的過程。在《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》指導下，中國天然氣政策法規(guī)體系正在不斷完善。根據(jù)中國天然氣行業(yè)管理體制和立法現(xiàn)狀，天然氣立法應當以中游為重點，對現(xiàn)有管理政策進行整合，加快制定并實施《天然氣管理條例》。