摘要：住房公積金制度有效地解決了城鎮(zhèn)職工的住房問題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，在城鎮(zhèn)住房體系中具有重要作用。但是，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及住房體制改革的不斷深入，給住房公積金管理體制帶來諸多問題，如政策優(yōu)勢不明顯、覆蓋范圍有限、地域封閉性等。這些問題與對住房公積金的金融屬性認(rèn)識不足有關(guān)。充分認(rèn)識住房公積金的金融作用，對于改革住房公積金制度，更好地發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會中的作用具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：住房公積金;金融市場;住房制度;房地產(chǎn)

一、住房公積金制度的發(fā)展

住房公積金，是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工繳存的長期住房儲金。

我國住房公積金制度最早于1991年在上海市進(jìn)行試點，并逐步向全國推廣。1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》出臺，提出全面推行住房公積金制度建設(shè)，并指明其目的：實行住房公積金制度有利于轉(zhuǎn)變住房分配體制，有利于住房資金的積累、周轉(zhuǎn)和政策性抵押貸款制度的建立，有利于提高職工購、建住房能力，促進(jìn)住房建設(shè)。1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》將住房公積金的制度功能定位于實行住房分配貨幣化、發(fā)展住房金融的措施，并要求調(diào)整住房公積金貸款方向，主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款。自此，住房公積金主要作用為城鎮(zhèn)職工提供住房消費貸款，支持職工住房消費。2009年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，住房公積金貸款用于支持保障性住房建設(shè)試點工作。通過住房公積金的發(fā)展過程，住房公積金制度實質(zhì)上是一項住房政策性金融制度[1]。

二、住房公積金制度存在的問題

住房公積金制度在推動住房制度改革方面發(fā)揮了積極作用，但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段，制度相關(guān)問題日益突出，亟待解決。

（1）政策優(yōu)勢不明顯

住房公積金制度的初衷是為了發(fā)揮住房公積金的互助作用，使繳存職工輪流利用低息貸款解決住房問題[2]。但“低存”損害只存不貸不提的職工的利益，“低貸”對緩解貸款職工的還款壓力有限。個人住房貸款的利率優(yōu)惠是住房公積金制度得以存在的基礎(chǔ)，但在貸款金額有限、實際貸款周期不長的情況下，這種優(yōu)勢并不明顯。

（2）覆蓋范圍有限

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等各類在職員工可享受住房公積金的政策優(yōu)惠，而相對于收入不穩(wěn)定和存在風(fēng)險隱患的個體商戶和自由職業(yè)者，盡管他們也屬于制度覆蓋范圍，但由于收入問題會導(dǎo)致這類低收入人群無法享受其合法權(quán)益[1]。因為在公積金貸款資格審核過程中，低收入人群無法保證定期還款甚至是有償還款能力者也很難通過資格審核;相對而言高收入者就輕而易舉。在這種苛刻的條件限制下，低收入或者收入不穩(wěn)定人群就很難依法享受低息住房貸款政策，只能儲存在低于市場利率水平的銀行中，實際而言這就造成低收入者為高收入家庭貸款提供補貼的不公平局面。此外，我國各地區(qū)、各行業(yè)、各職位的收入也是天壤之別，而不公平的住房公積金繳存制度又再次造成二次分配不公平的局面。

（3）地域封閉性

住房公積金管理中心是一個可以審批發(fā)放貸款的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，但事業(yè)單位的性質(zhì)，決定了其在個貸發(fā)放、資金結(jié)算、融資方面沒有相應(yīng)的許可。全國342個住房公積金管理中心各自封閉運作，由于資金來源單一，無法相互融通，在住房市場發(fā)展快速的地方，貸款發(fā)放難以滿足職工需求，出現(xiàn)限貸或停貸情況;另一些地方則存在資金閑置。根據(jù)住房制度的管理機(jī)制，住房公積金由決策委員會和管理中心共同運作。我國居民對住房公積金管理中心的職責(zé)和功能還沒有明確的認(rèn)識，缺乏足夠的認(rèn)識和模糊的定位。我國的公積金由管理中心和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)一管理，但由于管理中心的地理位置和管理的封閉性，公積金的運作受到行政部門的干預(yù)。另外，管理中心沒有相關(guān)的法律法規(guī)來明確其財務(wù)職能，導(dǎo)致一系列政策與財務(wù)之間的沖突需要解決。

（4）監(jiān)管力度不足

住房公積金行業(yè)管理機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)厥屑壷行闹笇?dǎo)，組織管理屬于企業(yè)。因此，住房公積金行業(yè)管理機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)法力量，其約束力明顯不足。一旦企業(yè)發(fā)生侵占、挪用、詐騙、貸款等違法違規(guī)行為，更多的將依靠行政手段，可能導(dǎo)致資金無法收回，違法行為無法得到處罰。這些現(xiàn)象將影響公積金制度的聲譽，挫傷其他單位和職工個人參與公積金制度的積極性。

三、住房公積金的金融市場中的作用

（1）健全資金供給機(jī)制

提升住房公積金政策性金融的首要任務(wù)是完善資金供給機(jī)制。從短期看，住房公積金制度在保持城鎮(zhèn)在崗職工強制繳存的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了制度的覆蓋面，包括個體工商戶、兼職人員和其他靈活就業(yè)人員，體現(xiàn)了政策性住房金融的互助優(yōu)勢。當(dāng)然，擴(kuò)大住房公積金制度的改革不可能一蹴而就，要充分考慮新公民工作和收入的穩(wěn)定性，估計潛在的擴(kuò)張風(fēng)險，掌握資金的動態(tài)平衡。同時，如果對擴(kuò)大后的群體實施強制存款措施不可避免地會造成政策上的誤解，建議對新群體實行自愿存款方式。在短期內(nèi)，住房公積金實行“強制性+自愿性”繳存雙軌制。而從長期來看，在著力解決公積金發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾下，考慮到強制繳存不利于資源優(yōu)化配置和市場經(jīng)濟(jì)秩序，有違契約精神，為建立房地產(chǎn)市場長效機(jī)制和政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建住房公積金市場化供給機(jī)制，應(yīng)逐步放開強制性繳納硬性約束，全面提升資金歸集彈性和韌性[3]。

（2）優(yōu)化資金管理模式

優(yōu)化住房公積金管理模式，關(guān)鍵在于突破地方運作的瓶頸，賦予公積金合理的流動權(quán)限。首先需要建立城際流動資本融資平臺，設(shè)立試點省級政策性住房金融機(jī)構(gòu)，如省級住房銀行，省級監(jiān)管單位，引導(dǎo)城市之間的錢交換。這不僅可以緩解城市公積金流動性資金的壓力，提高使用效率的資本公積金流動性，這也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建省際住房公積金借貸機(jī)制，即在實現(xiàn)公積金跨市流動的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)公積金跨省流動。在此基礎(chǔ)上，我們建立了國家政策性住房金融機(jī)構(gòu)，如國家住房銀行，真正實現(xiàn)國家的互連公積金，這不僅提高了效率，也在很大程度上減輕了公積金的供給和需求之間的矛盾。

（3）優(yōu)化資金使用方式

完善住房公積金金融功能的關(guān)鍵在于合理有效地配置資本資源。堅持從人民群眾中提取和使用住房公積金的基本理念，既要滿足居民提款和貸款的基本需要，又要拓展住房公積金的基本功能。在支持購房的基礎(chǔ)上，加強對住房租賃市場的政策支持。各地要因地制宜，制定差別化住房公積金提取政策，明確租賃住房提取條件，規(guī)范租賃住房提取金額，簡化租賃住房提取要求，提高提取審計效率，防止弄虛作假。在保證住房公積金滿足居民取現(xiàn)和貸款要求的前提下，存量資金可用于購買政府債券、存單、地方政府債券、政策性金融債券等高信用固定收益產(chǎn)品。同時，有條件的城市應(yīng)積極推進(jìn)公積金住房貸款資產(chǎn)證券化，或通過貸款資產(chǎn)盤活，或通過貼息融資，融資成本可從其增值收益中列支。

（4）完善資金風(fēng)控體系

完善住房公積金的政策性金融功能，可以通過供給側(cè)改革降低流動性風(fēng)險。一是通過建立靈活的存款機(jī)制來增加資金總量;二是打破本土化運作模式，實現(xiàn)全國資本共享;三是通過拓寬投融資渠道，增強資本運營活力。同時，特別要注意住房公積金的信用風(fēng)險，特別是擴(kuò)大組織的貸款，建立住房公積金貸款，大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)跨部門的信息共享，實現(xiàn)信用評級和動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)差異化貸款政策。此外，通過創(chuàng)新管理，明確權(quán)責(zé)，優(yōu)化團(tuán)隊，有效防控住房公積金運營風(fēng)險。

結(jié)論

我國住房公積金制度的根本目標(biāo)是解決人民基本住房問題，滿足人民對住房的基本需求。社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及住房體制改革的不斷深入，給住房公積金管理體制帶來諸多問題，如政策優(yōu)勢不明顯、覆蓋范圍有限、地域封閉性等。解決我國住房公積金制度存在的問題，必須充分認(rèn)識到公積金金融屬性，明確其在金融市場中的作用。在順應(yīng)市場發(fā)展的前提下，確定住房公積金金融化的方向，建立一套適合現(xiàn)代住房制度的金融體系，促進(jìn)住房管理制度的科學(xué)化管理，從而有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)步發(fā)展。

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[3]王先柱，吳義東.住房公積金政策性金融功能提升研究——現(xiàn)實需求、內(nèi)在邏輯與思路設(shè)計[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2018（04）：43-50.

作者簡介：

陳光麗（1966—），女，陜西省安康市，安康市住房公積金經(jīng)辦中心，職稱：中級經(jīng)濟(jì)師，?？茖W(xué)歷 研究方向：住房公積金管理。