陳媛

摘 要：生態(tài)紅線(xiàn)，是我國(guó)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境采取的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。河北省生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣直接影響京津兩地，因此保護(hù)生態(tài)顯得尤為重要。本文主要以我省的生態(tài)紅線(xiàn)管控法制保障為中心，希望通過(guò)制定保障生態(tài)紅線(xiàn)管控的政策法規(guī)，為我省生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供現(xiàn)實(shí)可行的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)紅線(xiàn);管控;法制保障

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是保護(hù)重要生態(tài)區(qū)域和生物生存環(huán)境的一種方式?？茖W(xué)合理劃定生態(tài)紅線(xiàn)，嚴(yán)格管控生態(tài)紅線(xiàn)，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，有助于促進(jìn)人與自然和諧、共同發(fā)展。

一、我省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控的必要性

河北省是京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)保護(hù)支撐區(qū)，但是近些年我們的生態(tài)環(huán)境一直備受詬病，空氣污染嚴(yán)重、水土流失、生態(tài)資源區(qū)域面積降低，生態(tài)物種減少等一系列問(wèn)題頻發(fā)。在這種情況下，河北省于2018年劃定發(fā)布了《河北省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)》，紅線(xiàn)的劃定使得各地保護(hù)生態(tài)資源更加有據(jù)可依。當(dāng)然，生態(tài)紅線(xiàn)更重要的是落實(shí)執(zhí)行，否則劃定再好也沒(méi)有意義。我省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定后，同時(shí)規(guī)定了嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，但是由于紅線(xiàn)劃定時(shí)間較短，相應(yīng)的管控措施沒(méi)有到位，導(dǎo)致破壞生態(tài)紅線(xiàn)的行為依然存在。2019年，河北省石家莊市鹿泉區(qū)“西美金山湖”項(xiàng)目“削山造地”違規(guī)占用生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)林地等生態(tài)空間;保定滿(mǎn)城區(qū)、淶水縣西部太行山區(qū)也存在削山造別墅，破壞生態(tài)環(huán)境的行為。因此，為了讓紅線(xiàn)具有約束力，需要制定嚴(yán)格的管控政策，把紅線(xiàn)從政策層面提高到法制層面，實(shí)現(xiàn)紅線(xiàn)準(zhǔn)確落地。

二、我省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控所面臨的政策和法制環(huán)境

針對(duì)生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞的問(wèn)題，河北省相繼出臺(tái)了一系列的治理方案，也制定了各類(lèi)資源保護(hù)的規(guī)定。

（一）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控相關(guān)的政策制度梳理

為了從根本上改善生態(tài)環(huán)境，我省相繼出臺(tái)了《河北省山水林田湖生態(tài)修復(fù)規(guī)劃》、《河北省人民政府關(guān)于加快山水林田湖生態(tài)修復(fù)的實(shí)施意見(jiàn)》，規(guī)定了對(duì)山水林田湖的生態(tài)修復(fù)、湖泊和濕地的保護(hù)、山地滑坡的治理和山體的修復(fù)等。2016年河北省《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中明確規(guī)定建立更加嚴(yán)格的生態(tài)審批制度和補(bǔ)償制度。2017年的《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》又一次強(qiáng)調(diào)在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施;重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，制定區(qū)域限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄等。2018年《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》提出了要建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控體系，制定實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理辦法、保護(hù)修復(fù)方案等，并堅(jiān)決查處破壞生態(tài)的行為。除此之外，省、市還有很多針對(duì)性的政策制度，比如《承德市關(guān)于推進(jìn)落實(shí)草原保護(hù)制度工作方案》，《河北省海洋保護(hù)規(guī)劃》等相關(guān)政策文件。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控的立法情況

2014年《環(huán)境保護(hù)法》中第一次提出“劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”，同時(shí)規(guī)定了對(duì)越線(xiàn)責(zé)任的懲處，包括民事、刑事和行政方面。除此之外還規(guī)定了生態(tài)紅線(xiàn)管控的公眾參與：環(huán)境舉報(bào)制度。在《河北省環(huán)境保護(hù)條例》雖沒(méi)有明確提出生態(tài)紅線(xiàn)的概念，但從中也能找到與生態(tài)管控相關(guān)的規(guī)定。2017年我省出臺(tái)了《河北省濕地保護(hù)條例》，濕地保護(hù)工作走上法治軌道。此外，我省還有《河北省海洋保護(hù)管理規(guī)定》、首部草原保護(hù)地方性法規(guī)《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的決定》，承德市的《承德市水源涵養(yǎng)功能區(qū)保護(hù)條例》等一系列法制規(guī)范。

三、我省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控的法制保障制度缺陷

（一）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控的法律法規(guī)體系不完善

目前，我省的生態(tài)紅線(xiàn)管控并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，主要依靠政策文件、立法中的原則性規(guī)定或者針對(duì)某一方面的法規(guī)?！董h(huán)保法》對(duì)“生態(tài)紅線(xiàn)”做出的規(guī)定，也只是一條原則性規(guī)定，并沒(méi)有對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)的監(jiān)管以及相關(guān)法律責(zé)任做出明確規(guī)定，我省的《環(huán)保條例》規(guī)定的就更加模糊。而從生態(tài)紅線(xiàn)劃定后的實(shí)施情況來(lái)看，由于并沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范支撐，比如對(duì)越線(xiàn)責(zé)任的具體處罰，誰(shuí)是監(jiān)督主體等，仍有許多影響其落實(shí)的因素存在。生態(tài)紅線(xiàn)的保護(hù)具有很強(qiáng)的地方特色，這就需要地方政府根據(jù)本省實(shí)際情況，盡快出臺(tái)符合本地實(shí)際的紅線(xiàn)管控法律制度，建立起分工明確，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。

（二）行政管控之外的生態(tài)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段尚未生成體系

從目前的實(shí)際情況來(lái)看，生態(tài)紅線(xiàn)管控基本依靠行政強(qiáng)制手段，但是若只有約束，沒(méi)有激勵(lì)，就無(wú)法激發(fā)企業(yè)和民眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。因此需要更多的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，比如財(cái)政援助、稅收、信貸、擔(dān)保、基金等等。相較于行政命令，經(jīng)濟(jì)調(diào)控具有間接性，它能夠促使企業(yè)或者個(gè)人主動(dòng)的去兼顧環(huán)境利益，能夠使生態(tài)紅線(xiàn)更好地得到落實(shí)。但是當(dāng)前我省并沒(méi)有形成體系化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，生態(tài)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的保障力度得不到很好的發(fā)揮，就無(wú)法讓企業(yè)減少越線(xiàn)行為，在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)活動(dòng)。

（三）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的監(jiān)管機(jī)制比較單一，制度執(zhí)行不力

紅線(xiàn)劃定后，如何保證落實(shí)才是關(guān)鍵的，這就需要發(fā)揮監(jiān)管的作用。目前我省并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就不能明確各管理部門(mén)的職責(zé)，各部門(mén)為了自身的利益，在實(shí)際中容易出現(xiàn)互相推諉，落實(shí)困難的情況，發(fā)揮的作用也就比較有限。生態(tài)紅線(xiàn)的執(zhí)行，僅僅依靠環(huán)保相關(guān)的部門(mén)和工作人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是公眾或者說(shuō)第三方的參與，也就是建立第三方監(jiān)督機(jī)制，比如司法機(jī)關(guān)或者群眾參與，第三方監(jiān)督不光能夠節(jié)約執(zhí)法成本，而且參與感也能讓公眾避免產(chǎn)生“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)只是政府的事情”這樣的觀(guān)念。我省對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)管控第三方監(jiān)管的規(guī)定并不明確，缺乏具體的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。

（四）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的責(zé)任追究制度亟需完善

雖然我們一直都在不斷完善生態(tài)保護(hù)的相關(guān)制度，但是生態(tài)紅線(xiàn)遭到破壞和挑戰(zhàn)的事情依然時(shí)有發(fā)生，比如為了追求經(jīng)濟(jì)利益的企事業(yè)單位。因此，生態(tài)紅線(xiàn)管控，單單依靠政府制定的一些原則性規(guī)定和相關(guān)的政策無(wú)法達(dá)到管控目的，這就需要構(gòu)建完善的責(zé)任追究制度。目前我省的責(zé)任追究制度主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。一是越線(xiàn)責(zé)任的追究形式不夠明確;二是承擔(dān)責(zé)任的形式比較單一，除了停產(chǎn)，關(guān)閉等措施外，對(duì)于如何修復(fù)由誰(shuí)來(lái)修復(fù)被破壞的環(huán)境等問(wèn)題并沒(méi)有解決;三是部分越線(xiàn)責(zé)任過(guò)輕，如果越線(xiàn)獲得的經(jīng)濟(jì)利益高出違法成本，生態(tài)紅線(xiàn)的約束力將大大降低。

（五）生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的配套設(shè)施不夠健全

一是生態(tài)紅線(xiàn)的考核評(píng)價(jià)制度缺失。目前行政單位的考核標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于生態(tài)環(huán)境方面的很少，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)作為新興的事物，并沒(méi)有被納入干部考核體系，當(dāng)然也沒(méi)有納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。二是人才培養(yǎng)機(jī)制缺失。對(duì)生態(tài)環(huán)保方面的人才培養(yǎng)不夠，激勵(lì)保障政策缺失。三是生態(tài)紅線(xiàn)的差異化管控存在缺陷。對(duì)于生態(tài)紅線(xiàn)的劃定，會(huì)根據(jù)不同的生態(tài)功能加以區(qū)分，但是不同類(lèi)型的生態(tài)紅線(xiàn)如何管控規(guī)定的并不詳盡，措施差異性無(wú)法體現(xiàn)。四是生態(tài)補(bǔ)償缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償方式單一，缺乏成體系的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、我省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控的法制保障完善建議

（一）健全河北生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控的法律制度體系

科學(xué)完備的立法是保障生態(tài)紅線(xiàn)權(quán)威性的前提，從立法的角度對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)現(xiàn)行的有關(guān)制度進(jìn)行完善，通過(guò)嚴(yán)密的制度，為生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)提供法治保障，確保其能夠真正“落地”，實(shí)現(xiàn)源頭嚴(yán)防、過(guò)程監(jiān)管，后果嚴(yán)懲。目前河北省關(guān)于生態(tài)紅線(xiàn)管控的制度正在修訂完善，為加快生態(tài)制度建設(shè)，應(yīng)將其與經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)并重，建議盡快出臺(tái)類(lèi)似生態(tài)管控的實(shí)施條例，細(xì)化生態(tài)紅線(xiàn)的規(guī)定，對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)如何劃定、修改退出原則、各部門(mén)的責(zé)任等進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定，讓生態(tài)紅線(xiàn)管控各項(xiàng)工作有法可依。同時(shí)完成與生態(tài)紅線(xiàn)制度相關(guān)的其他環(huán)境資源類(lèi)法規(guī)的修繕工作，把生態(tài)紅線(xiàn)補(bǔ)充到諸如生態(tài)補(bǔ)償，環(huán)境稅等政策制度中去，在修繕補(bǔ)充時(shí)要充分考慮相關(guān)制度之間的有效銜接，確保各項(xiàng)措施能夠統(tǒng)一融合，相互促進(jìn)，形成完整的體系。

（二）改進(jìn)調(diào)控制度，形成多種手段在內(nèi)的管控體系

生態(tài)紅線(xiàn)是劃定一個(gè)區(qū)域然后限制開(kāi)發(fā)或者進(jìn)行其他活動(dòng)，調(diào)控手段過(guò)于單一，難免造成紅線(xiàn)內(nèi)外發(fā)展的矛盾。行政管制是保障，但也需要?jiǎng)?chuàng)新多樣化的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，協(xié)調(diào)好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。通過(guò)不同的調(diào)控方式，諸如財(cái)政援助、稅收等形成體系的生態(tài)經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度。比如稅收上，可以完善生態(tài)稅的相關(guān)制度，對(duì)納稅的主體、范圍，計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)增加生態(tài)稅的類(lèi)別，抑制環(huán)境破壞，減少資源消耗，同時(shí)可以把征收的生態(tài)稅進(jìn)行重新分配，用于生態(tài)建設(shè)，保障在生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)從事生產(chǎn)活動(dòng)，資源的使用必須在紅線(xiàn)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目的。財(cái)政上，可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資金，對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域進(jìn)行財(cái)政援助，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)資本，拓寬資金來(lái)源，提高對(duì)生態(tài)建設(shè)利益受損者的補(bǔ)償力度。給予線(xiàn)內(nèi)居民和企業(yè)一定的管理使用權(quán)，通過(guò)向紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)提供技術(shù)支持、技能培訓(xùn)等方式，讓區(qū)域內(nèi)企業(yè)和個(gè)人掌握更多的技術(shù)手段，在不損害資源不危害生態(tài)紅線(xiàn)的情況下發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，降低其越線(xiàn)行為，保障生態(tài)紅線(xiàn)政策的可持續(xù)性。

（三）建立多元化的環(huán)保監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)過(guò)程嚴(yán)管

生態(tài)環(huán)保監(jiān)管，為避免出現(xiàn)跨區(qū)域監(jiān)督不便，各部門(mén)分工不明，互相推諉，爭(zhēng)權(quán)奪利的情況，應(yīng)確立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管主體，各部門(mén)之間協(xié)同合作?？梢栽谑∥≌念I(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，由省環(huán)保廳在生態(tài)紅線(xiàn)的區(qū)域范圍內(nèi)行使監(jiān)管權(quán)，建立一體化的監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)其他相關(guān)部門(mén)、各級(jí)地方政府的紅線(xiàn)管理部門(mén)明確具體分工，增強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。不定期召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議，做好信息采、資金、人員以及技術(shù)上的配合，資源和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。為了政府部門(mén)更好的履行監(jiān)管職責(zé)，環(huán)保監(jiān)督需要第三方公眾的參與，所以要建立起完善的公眾監(jiān)督制度。建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)舉報(bào)越線(xiàn)行為的給予一定的物質(zhì)和精神鼓勵(lì);完善環(huán)境公益訴訟制度，通過(guò)減免訴訟費(fèi)用等方式，鼓勵(lì)組織和個(gè)人對(duì)逾線(xiàn)行為提起訴訟;完善信息公開(kāi)制度，擴(kuò)大公眾知情范圍，保障其環(huán)境權(quán)益。通過(guò)提高第三方監(jiān)督的積極性，達(dá)到對(duì)紅線(xiàn)管理進(jìn)行全面監(jiān)督的目的。

（四）嚴(yán)格生態(tài)越線(xiàn)責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)后果嚴(yán)懲

一是應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和個(gè)人，以及有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)的責(zé)任和保護(hù)義務(wù)，能夠在產(chǎn)生違法違規(guī)行為時(shí)找到依據(jù)承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。比如在制度法規(guī)中不光要規(guī)定破壞產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，還應(yīng)把生態(tài)損失包含在內(nèi)，減少因?yàn)樨?zé)任行為不明晰而無(wú)法得到彌補(bǔ)的情況。二是承擔(dān)責(zé)任的方法多樣化，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，造成損害的，根據(jù)獲利金額、生態(tài)破壞程度，除停止侵害，賠償損失外，應(yīng)該增加對(duì)環(huán)境損害的修復(fù)義務(wù)，恢復(fù)生態(tài)區(qū)域功能。推進(jìn)生態(tài)權(quán)益的刑法保護(hù)，探索建立生態(tài)權(quán)益可追訴機(jī)制，讓侵害主體能承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。同時(shí)，要注意懲罰和教育相結(jié)合，追責(zé)以后要進(jìn)行教育引導(dǎo)。三是加大越線(xiàn)責(zé)任的處罰范圍和力度，針對(duì)企業(yè)和個(gè)人來(lái)說(shuō)，要提高違法成本，加強(qiáng)對(duì)違法行為的行政執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)處罰力度，增強(qiáng)震懾作用;對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，將其承擔(dān)的責(zé)任法律化，同時(shí)設(shè)立終身追責(zé)制，降低有關(guān)人員的違法動(dòng)機(jī)。

（五）制定科學(xué)完備的配套制度措施，實(shí)現(xiàn)利益嚴(yán)保

一是建立生態(tài)績(jī)效考核制度。在生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)改變唯經(jīng)濟(jì)論的考核方式，把生態(tài)紅線(xiàn)的落實(shí)、實(shí)施納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系當(dāng)中。同時(shí)把生態(tài)指標(biāo)完成情況，作為領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)重要考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這些地區(qū)的生態(tài)績(jī)效作為干部任用的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于考核不合格的，要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。二是建立人才培養(yǎng)機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)人才隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)社會(huì)需求，提升現(xiàn)有從業(yè)人員的能力素質(zhì)，引進(jìn)生態(tài)環(huán)保類(lèi)人才，加大對(duì)教育以及人才培養(yǎng)的投資，培育掌握相關(guān)知識(shí)的人才，完善環(huán)保從業(yè)人員的準(zhǔn)入門(mén)檻。三是建立差異化管控制度。生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)分為不同的功能區(qū)，不能采取一刀切的方式，應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)敏感脆弱度、功能定位等區(qū)分管控重點(diǎn)，分級(jí)管理，有針對(duì)性的明確哪些活動(dòng)可以進(jìn)入什么區(qū)域以及活動(dòng)的強(qiáng)度等。四是建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制?？梢越⒑颖笔∩鷳B(tài)補(bǔ)償常設(shè)機(jī)構(gòu)以及生態(tài)補(bǔ)償考核體制，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法制化，用法律保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效性。

總之，生態(tài)紅線(xiàn)是環(huán)境保護(hù)的“底線(xiàn)”，管控就是為了守住這個(gè)“底線(xiàn)”，我省在紅線(xiàn)實(shí)施的過(guò)程中，需要制定嚴(yán)格的管控制度，為生態(tài)紅線(xiàn)提供法制保障，讓生態(tài)紅線(xiàn)能夠真正“落地”，最終達(dá)到生態(tài)強(qiáng)省。