劉帥

近年來，各種各樣的虐童事件引爆了網(wǎng)絡(luò)輿情。2010年，江蘇興化板橋幼兒園7名兒童因上課說話被該校女教師用電熨斗燙傷;2016年，四川成都郫縣高寬創(chuàng)智幼兒園教師多次用牙簽扎園內(nèi)兒童;2017年11月，上海攜程親子園幼師喂兒童芥末;2018年，江蘇南京棲霞愛德美幼兒園老師毆打3歲男童長達(dá)5分鐘。此類惡性事件在自媒體高度發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時代被不斷放大，引發(fā)了社會公眾的強烈憤慨與譴責(zé)。

此類事件的頻頻出現(xiàn)，有著多方面的誘因，從幼兒園教師素質(zhì)的參差不齊，到幼兒園的管理不善，再到教育部門的監(jiān)管缺失，不一而足。而這些現(xiàn)象的背后則是行政管理體制不健全、學(xué)前教育財政保障不足以及弱勢家庭幫扶不足等一系列亟需解決的問題。

現(xiàn)有的狀況是，在《學(xué)前教育法》長期缺位狀態(tài)下，我國學(xué)前教育事業(yè)事實上是由2003 年教育部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），2010年黨中央與國務(wù)院共同發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），以及為配合《規(guī)劃綱要》貫徹實施而由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）等一系列學(xué)前教育政策進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)的。這些政策的“形式上的模糊性”和“規(guī)范構(gòu)造中法律后果的缺失”使得《學(xué)前教育法》的出臺迫在眉睫。同時，按目前學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，學(xué)前教育立法成為必然需求。據(jù)此，為了最大限度地保障學(xué)前兒童的身心健康權(quán)利，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，學(xué)前教育立法應(yīng)該重點關(guān)注以下幾個問題：

第1，明確政府職責(zé)，建立以政府為主，多元主體參與的學(xué)前教育治理機制。根據(jù)《若干意見》的規(guī)定，我國目前學(xué)前教育的辦學(xué)模式為“政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉”，在此模式下，教育部通過2012年的《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》和2017年的《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》完善了學(xué)前教育督導(dǎo)機制，一定程度上解決了目前學(xué)前教育領(lǐng)域的部分現(xiàn)實問題。但是，絕大多數(shù)地市和省份均缺乏專門的機構(gòu)或部門來負(fù)責(zé)學(xué)前教育的管理工作。加之涉及學(xué)前教育的管理部門眾多，不同部門之間權(quán)責(zé)不明、職能交叉，因此往往難以實現(xiàn)對學(xué)前教育活動的有效監(jiān)督與管理。因此，在學(xué)前教育立法中，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，加強學(xué)前教育管理部門對于各類幼兒園的監(jiān)督管理，進(jìn)一步完善學(xué)前教育督導(dǎo)機制。

同時，我們亦應(yīng)當(dāng)重視并充分利用社會力量參與學(xué)前教育治理。家長和社會組織對于學(xué)前兒童權(quán)益的高度關(guān)切，為其參與治理提供了強烈的動因。而在現(xiàn)有政策文件的制定和執(zhí)行過程中，其參與主體主要是政府的各職能部門，社會力量參與學(xué)前教育治理的機會鳳毛麟角。這種狀況顯然忽視了對學(xué)前兒童權(quán)益最為關(guān)切的群體，不符合國家治理現(xiàn)代化中的“善治”與“共治”。因此，學(xué)前教育立法中，在明確政府責(zé)任主體的同時，還應(yīng)當(dāng)建立完善社會組織和家長參與學(xué)前教育治理的機制，為社會力量參與治理提供法律依據(jù)，充分發(fā)揮家長和社會組織的監(jiān)督力量，從而優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，促使學(xué)前教育健康發(fā)展。

第2，加強學(xué)前教育財政保障，明確各級政府學(xué)前教育財政投入。盡管經(jīng)濟學(xué)者對與學(xué)前教育產(chǎn)品的產(chǎn)品屬性仍有不同的認(rèn)識，但就目前的政策來看，我國實際上是把學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品對待。學(xué)前教育的正外部性要求政府不斷增強對于學(xué)前教育產(chǎn)品的主導(dǎo)性，學(xué)前教育制度化供給的呼聲亦不斷提高。不僅如此，以世界范圍的視角觀察，學(xué)前教育產(chǎn)品制度供給的公共產(chǎn)品屬性也在明顯增強。

全球跟蹤研究顯示，兒童早期發(fā)展階段每投入1美元，將獲得4.1—9.2美元的回報，在美國，這一回報在7—16美元之間。投資兒童發(fā)展比投資青年和成人教育培訓(xùn)更有效，學(xué)校教育階段和成人繼續(xù)教育階段的投資回報分別只有 2：1 和3：1。作為一種人力資本投資，學(xué)前教育有著可觀的效益空間，因此，世界各國均已認(rèn)識到兒童早期教育投入的重要性并不斷加大對此的財政投入。

我國2019年學(xué)前教育經(jīng)費已達(dá)到4099億元，占全國教育經(jīng)費投入（50175億）的比例達(dá)到了8.1%，相比2010年的1.3%有了大規(guī)模的增長。然而相對于義務(wù)教育經(jīng)費（22780億，全國教育經(jīng)費占比45.4%）、高中階段教育經(jīng)費（7730億，全國教育經(jīng)費占比15.4%）以及高等教育經(jīng)費（13464億，全國教育經(jīng)費占比26.8%），財政投入與學(xué)前教育經(jīng)過多方論證的高投入產(chǎn)出比之間仍然存在著巨大的落差。

因此，在學(xué)前教育立法中，我們應(yīng)當(dāng)延續(xù)并細(xì)化《若干意見》中對于“多種渠道加大學(xué)前教育投入”的規(guī)定，要求中央和地方政府在各級政府預(yù)算中單項列支學(xué)前教育財政預(yù)算，明確學(xué)前教育財政經(jīng)費占同級財政經(jīng)費的最低比例，并逐步增大學(xué)前教育財政投入。從而充實學(xué)前教育師資，提升學(xué)前教育質(zhì)量，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，逐步解決“入園貴、入園難”這個全社會普遍關(guān)注的問題。

第三，重視“弱勢補償”，保障學(xué)前教育的平等性。2000年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯·赫克曼 （James J. Heckman） 在論文《嬰幼兒投入產(chǎn)出比調(diào)研》（The Productivity Argument for Investing in Young Children）中指出，社會對兒童，尤其是弱勢兒童（孤兒、單親、貧困等）的前期投入和受助兒童長大成人后產(chǎn)生的社會效益比例可以達(dá)到1：17甚至更高?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，對于貧困家庭的直接物質(zhì)和金錢幫助，雖然短期內(nèi)提高了他們的收入，卻沒有解決其貧困的深層因素，無法使其徹底擺脫貧困。作為發(fā)展中國家，對弱勢群體的早期教育投入，對于社會的人力資本積累有著重要的作用，因此，加大兒童的早期教育投資已成為世界各國扶貧政策的重點。

我國正處于決勝脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，如何平衡“預(yù)分配”與“再分配”，使公平與效率得以兼顧，在實現(xiàn)短期目標(biāo)的同時確保社會長期利益的保障，是值得我們深思的問題。因此，在學(xué)前教育立法中，應(yīng)當(dāng)突出“弱勢補償”，以平等為核心價值，體現(xiàn)學(xué)前教育的普惠性，為農(nóng)民工隨遷子女、農(nóng)村留守兒童、殘障兒童、單親兒童等弱勢群體提供平等的學(xué)前教育機會。為此，我們應(yīng)當(dāng)加大普惠幼兒園的建設(shè)投入，推進(jìn)普惠幼兒園的普及;同時，進(jìn)一步加強鄉(xiāng)村幼兒園的建設(shè)，為留守兒童和貧困家庭提供相應(yīng)的學(xué)前教育補助;再者，還應(yīng)加強福利系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)前教育工作，保障棄兒、殘障兒童的學(xué)前教育投入。確保適齡兒童在教育的起點能夠得到平等的學(xué)前教育，從而優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，改善人口代際間的社會流動，在實現(xiàn)社會公平正義的同時，推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展。