王鍇 李學(xué)嵐 汪國鈞

[摘要]中央審計(jì)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著我國國家審計(jì)體制機(jī)制開啟從行政型向治理型轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。本文緊扣這一背景，研究審計(jì)監(jiān)督體系的涵義與特征，立足審計(jì)委員會(huì)框架，以全面加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)為指引，提出構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的路徑。

[關(guān)鍵詞]國家治理? ? 審計(jì)委員會(huì)? ? 審計(jì)? ? 監(jiān)督體系

本文系安徽省審計(jì)廳2019年度重點(diǎn)科研課題階段性研究成果之一（課題編號(hào)：AHSJ-ZB-2019-01）

從《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的出臺(tái)到《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的發(fā)布，從《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》的印發(fā)到中央審計(jì)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著中國特色的國家審計(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。著眼新時(shí)代，肩負(fù)新使命，必須立足審計(jì)委員會(huì)框架，深入研究加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的關(guān)鍵路徑，以實(shí)際行動(dòng)全面落實(shí)黨和政府對審計(jì)工作的新部署。

一、問題的緣起：審計(jì)委員會(huì)框架下審計(jì)監(jiān)督體系的完善與深化

國家審計(jì)是“國家治理的基石和保障”的論斷，將國家審計(jì)從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督拓展到“國家治理中一種依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為”（楊肅昌，2011），乃至“國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排”（劉家義，2015），實(shí)現(xiàn)了國家審計(jì)“從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域拓展到政治社會(huì)生活領(lǐng)域，從微觀受托責(zé)任關(guān)系領(lǐng)域上升到宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)和國家權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域”（戚振東等，2015）的認(rèn)知轉(zhuǎn)型，揭示了國家審計(jì)的本質(zhì)，突顯出國家審計(jì)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的重要作用，進(jìn)一步提升了國家審計(jì)的政治地位。作為黨和國家的監(jiān)督形式之一，審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督共同形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系（李愛娟，2018），但實(shí)際情況中仍存在著“組織監(jiān)督強(qiáng)而權(quán)力制約和民主監(jiān)督弱”的不平衡問題，“使得頂層權(quán)力監(jiān)督成為薄弱環(huán)節(jié)”，權(quán)力制約“需要在權(quán)力頂層切實(shí)強(qiáng)化同級(jí)相互監(jiān)督”（任建明，2018）。

黨的十九大以來，新時(shí)代背景下，國家審計(jì)要在“推動(dòng)如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)、推動(dòng)黨的理論和路線方針政策全面貫徹落實(shí)”（胡澤君，2017）上發(fā)力，可以通過制約監(jiān)督權(quán)力、反饋制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督制度執(zhí)行等多種方式，嵌入國家治理能力的提升過程，在國家治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮功能作用（戚振東等，2017），從而推動(dòng)并進(jìn)一步完善國家治理。只有實(shí)現(xiàn)黨的統(tǒng)一指揮，才能站在政治和全局的高度，構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。中央審計(jì)委員會(huì)的成立，加強(qiáng)了黨對審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，為審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮重要作用提供了有力保障（李愛娟，2018）。為堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于審計(jì)管理體制改革的制度安排和對審計(jì)工作的重大決策部署，各地積極開展理論研究和實(shí)踐探索，開啟了中國特色社會(huì)主義審計(jì)的“新時(shí)代”。

然而，縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對審計(jì)監(jiān)督體系的涵義與特征尚有待研究;對立足審計(jì)委員會(huì)框架，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，協(xié)同建構(gòu)集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的路徑尚缺乏明確指引。

二、審計(jì)監(jiān)督體系：涵義與基本特征

黨的十九屆四中全會(huì)明確要求“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。審計(jì)監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，必須要在“健全黨和國家監(jiān)督制度”框架內(nèi)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，以便更有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用。為此，必須要明確審計(jì)監(jiān)督體系的涵義;分析提煉我國當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督體系的基本特點(diǎn)，為做好審計(jì)監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

（一）審計(jì)監(jiān)督體系的涵義解析與詮釋

我國已逐步形成國家審計(jì)、民間審計(jì)（注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)）和內(nèi)部審計(jì)并存的體系（秦榮生，1994;王宏，2015），根據(jù)國家法律設(shè)立并擔(dān)負(fù)著不同審計(jì)任務(wù)的審計(jì)組織之間，已結(jié)成相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的一整套組織機(jī)構(gòu)（葉陳剛，2015）?，F(xiàn)有文獻(xiàn)將審計(jì)監(jiān)督體系理解為“組織機(jī)構(gòu)”，為適應(yīng)國家治理體系和治理能力的發(fā)展要求，需對審計(jì)監(jiān)督體系的概念進(jìn)行闡釋。

在中國特色的社會(huì)主義法治國家，國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)作為三類審計(jì)監(jiān)督主體，都必須在黨和國家治理目標(biāo)引導(dǎo)下開展工作;必須遵循審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律;必須依法組織并獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng);必須圍繞黨和國家治理目標(biāo)發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能;必須形成一套完整的制度與治理體系。本文認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督體系是各類審計(jì)監(jiān)督主體在黨和國家治理目標(biāo)引導(dǎo)下，遵循審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律，運(yùn)用特定方法，依法組織并獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，所結(jié)成的相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的一整套制度與治理體系。這套制度與治理體系能夠根據(jù)黨和國家治理目標(biāo)對各類審計(jì)主體的審計(jì)行為進(jìn)行引導(dǎo)，使之能夠依法組織并獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng);能夠嚴(yán)格遵循審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律，各項(xiàng)法規(guī)與治理制度之間要有關(guān)聯(lián)或進(jìn)行補(bǔ)充，能夠指導(dǎo)各類審計(jì)主體發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，有助于黨和國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮不可替代的作用。

（二）審計(jì)監(jiān)督體系的特征提煉與分析

以1982年12月頒布的憲法正式確立實(shí)施國家審計(jì)監(jiān)督制度為起點(diǎn)，我國審計(jì)監(jiān)督呈現(xiàn)出如下基本特征：一是適應(yīng)中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)和發(fā)展需要的審計(jì)監(jiān)督體系已經(jīng)形成，審計(jì)監(jiān)督的影響力與威懾力顯著提升，但對審計(jì)監(jiān)督體系的理論研究尚待進(jìn)一步提升與完善。二是國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展態(tài)勢。國家審計(jì)作為國家治理體系中的一種基礎(chǔ)性制度安排，成為推動(dòng)國家治理體系持續(xù)完善的重要力量;社會(huì)審計(jì)作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系中的一種制度安排，成為推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步完善的重要力量;內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)各單位完善治理、實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值目標(biāo)，建立審計(jì)全覆蓋機(jī)制，發(fā)揮第三道防線功能，強(qiáng)化質(zhì)量控制等方面發(fā)揮著重要作用。三是審計(jì)監(jiān)督“獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性”的特征，在不同的審計(jì)組織機(jī)構(gòu)存在一定的差異。從共性來看，各類審計(jì)組織機(jī)構(gòu)均呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“專業(yè)性”特征。從個(gè)性來看，國家審計(jì)除了表現(xiàn)出較強(qiáng)的具有“獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性”特征外，更強(qiáng)調(diào)“政治性、法定性”;內(nèi)部審計(jì)的“獨(dú)立性、全面性”有待進(jìn)一步增強(qiáng);社會(huì)審計(jì)的“法定性、全面性、專業(yè)性”特征毋庸置疑，但“獨(dú)立性”有待增強(qiáng)。

（三）審計(jì)監(jiān)督體系的新思考與新探索

審計(jì)監(jiān)督體系區(qū)別于審計(jì)監(jiān)督結(jié)構(gòu)，已有文獻(xiàn)未能明確區(qū)分，不僅不利于審計(jì)理論體系的完整建構(gòu)，更不利于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。為此，本文在進(jìn)行深入的文獻(xiàn)研究和廣泛的實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，探索性地提出關(guān)于審計(jì)監(jiān)督體系的基本框架（見圖1），以便為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。

審計(jì)監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系包括國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)。主要解決“審計(jì)監(jiān)督主體是誰”的問題，即由誰來開展審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督必須要有多元化的審計(jì)監(jiān)督主體;各個(gè)審計(jì)監(jiān)督主體必須要有清晰的邊界劃分，建立一種既統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效，又體現(xiàn)分工協(xié)作、多主體互動(dòng)的耦合關(guān)聯(lián)關(guān)系。特別是內(nèi)部審計(jì)工作的有效開展，能夠?yàn)閲覍徲?jì)和社會(huì)審計(jì)工作奠定良好的管理基礎(chǔ)，彌補(bǔ)國家審計(jì)在審計(jì)范圍以及對企事業(yè)單位的審計(jì)深度、細(xì)致度上可能存在的不足。

審計(jì)監(jiān)督功能體系包括預(yù)防、揭示、抵御。主要解決“審計(jì)監(jiān)督體系主要發(fā)揮什么作用”的問題，審計(jì)監(jiān)督要在揭示、抵御的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮預(yù)防作用，打造國家治理體系中重要一環(huán)。

審計(jì)監(jiān)督制度體系包括法律規(guī)范、激勵(lì)制度、協(xié)同管理。主要解決“如何保障審計(jì)監(jiān)督有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的問題。推進(jìn)法制體系建設(shè)，須在憲法規(guī)定的框架內(nèi)，借助審計(jì)法修訂，系統(tǒng)性地將審計(jì)法實(shí)施條例及部門規(guī)章有機(jī)互聯(lián);推進(jìn)激勵(lì)體系建設(shè)，激活多元化審計(jì)監(jiān)督主體，釋放其潛能與活力，全力做好審計(jì)監(jiān)督工作;通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)多元審計(jì)監(jiān)督主體之間的協(xié)作制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重大審計(jì)監(jiān)督信息報(bào)告和業(yè)務(wù)分工的縱橫協(xié)作，在提升審計(jì)質(zhì)量管理上“做文章”。要對照法律法規(guī)要求，厘清審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、審理、整改四項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)容，梳理審計(jì)監(jiān)督權(quán)力清單，形成一套涵蓋審計(jì)計(jì)劃管理、現(xiàn)場管理、項(xiàng)目審理、質(zhì)量檢查考評、整改檢查、成果運(yùn)用等審計(jì)質(zhì)量控制體系。

審計(jì)監(jiān)督方法體系包括基本方法、技術(shù)方法等。主要解決“具體靠什么手段進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”的問題。為完成審計(jì)監(jiān)督任務(wù)、實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)，應(yīng)采用一系列相互關(guān)聯(lián)的審計(jì)基本方法和技術(shù)方法，從而構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的審計(jì)監(jiān)督方法體系。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)快速發(fā)展，審計(jì)技術(shù)方法也發(fā)展迅猛。最近，區(qū)塊鏈又成為一個(gè)新的技術(shù)熱點(diǎn)，亟待在審計(jì)領(lǐng)域應(yīng)用開發(fā)。

審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行體系包括頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理、職業(yè)化導(dǎo)向。主要解決“審計(jì)監(jiān)督采取什么方式、何種路徑實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)”的問題。應(yīng)在黨和國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)中，明確審計(jì)監(jiān)督在國家治理體系中的定位;在審計(jì)管理體制改革中，探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理為主的管理模式;積極推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，為國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)人員相互協(xié)同發(fā)揮各自優(yōu)勢奠定基礎(chǔ)。

構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，必須堅(jiān)持并加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有效發(fā)揮中央及各地方審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)、日臻完善。

三、審計(jì)委員會(huì)框架下建構(gòu)審計(jì)監(jiān)督體系的路徑

習(xí)近平總書記對審計(jì)工作的重要指示，為審計(jì)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督體系必須在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞黨和國家工作大局，把握“集中統(tǒng)一”“全面覆蓋”“權(quán)威高效”這三個(gè)目標(biāo)，抓住審計(jì)管理體制改革契機(jī)，有效統(tǒng)領(lǐng)和融合國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量，積極開展路徑選擇的研究探索和實(shí)踐嘗試。

（一）加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

在推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)過程中，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)黨組是審計(jì)事業(yè)的政治核心、領(lǐng)導(dǎo)核心和決策核心，如果已實(shí)施“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)”的下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)嚴(yán)格依法貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》“第二十條，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)并以上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)為主的單位黨組，可以討論和決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部隊(duì)伍管理、黨的建設(shè)等重要事項(xiàng)”。加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵人、關(guān)鍵事、關(guān)鍵點(diǎn)和關(guān)鍵時(shí)“四個(gè)關(guān)鍵”，管好各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。特別要管住“關(guān)鍵人”——一把手的用權(quán)行為;盯緊“關(guān)鍵事”——議定日常監(jiān)督事項(xiàng)的職責(zé)邊界;錨定“關(guān)鍵點(diǎn)”——優(yōu)化并完善權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵流程和制度軌道;把住“關(guān)鍵時(shí)”——抓住關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)督。

（二）對省以下審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制進(jìn)行適度改良優(yōu)化

落實(shí)黨中央關(guān)于審計(jì)管理體制改革的決策部署，構(gòu)建高效審計(jì)監(jiān)督體系，是當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的頭等大事。其核心是通過健全審計(jì)管理體制，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，逐步完善與國家治理體系、治理能力相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，建立職業(yè)化審計(jì)人員管理制度。為此，必須結(jié)合各省審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)資源配置的實(shí)際情況，落實(shí)黨中央決策部署，設(shè)計(jì)并架構(gòu)以國家審計(jì)為主導(dǎo)、內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)、社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充的“審計(jì)格局”，提出對省以下審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制進(jìn)行改良優(yōu)化的方略、路徑、步驟，落實(shí)“時(shí)間表”，繪制“施工圖”。

（三）適時(shí)建構(gòu)互聯(lián)區(qū)域性大數(shù)據(jù)審計(jì)云管理系統(tǒng)

在“大智移云物”時(shí)代，審計(jì)工作必須與時(shí)俱進(jìn)，要在建立整合的、全方位的審計(jì)信息化體系的基礎(chǔ)上，樹立智能化的全局觀，從整體上構(gòu)建智能化審計(jì)體系。通過建立“大數(shù)據(jù)審計(jì)云管理系統(tǒng)”，將國家審計(jì)的數(shù)據(jù)中心建設(shè)與重點(diǎn)部門、高校、醫(yī)院、國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)鏈接起來，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、行業(yè)性跨網(wǎng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，借以應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代的海量信息與審計(jì)時(shí)間的矛盾，以便深入開展數(shù)據(jù)分析，從浩如煙海的電子數(shù)據(jù)中發(fā)掘數(shù)據(jù)運(yùn)營規(guī)律。通過實(shí)時(shí)跟蹤業(yè)務(wù)進(jìn)展與權(quán)力行使依據(jù)、運(yùn)行流程及風(fēng)險(xiǎn)防范過程和結(jié)果，探索數(shù)字化聯(lián)動(dòng)審計(jì)新模式，把審計(jì)監(jiān)督打造成注入組織機(jī)體的“疫苗”，使之能夠較早感應(yīng)或接收到“病毒”侵蝕信息，從而更早更快地抵御“病毒”的侵害，防止權(quán)力異化或失控。

（四）發(fā)揮并增強(qiáng)各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室的作用

1.中央及地方審計(jì)委員會(huì)辦公室應(yīng)擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)督促職責(zé)。中央組建審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由習(xí)近平總書記親自“掛帥”擔(dān)任委員會(huì)主任，并將其辦公室設(shè)在審計(jì)署，由胡澤君審計(jì)長任辦公室主任，真正體現(xiàn)了中央實(shí)現(xiàn)“審計(jì)全覆蓋”的決心。縣級(jí)以上地方黨委也陸續(xù)成立審計(jì)委員會(huì)，落實(shí)中央決策部署。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室，直接接受縣級(jí)以上地方同級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)處理審計(jì)日常工作，主要包括研究提出審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)的政策建議，組織研究審計(jì)工作規(guī)劃、重大政策和改革方案，協(xié)調(diào)推進(jìn)和督促落實(shí)黨中央和中央審計(jì)委員會(huì)決策部署、縣級(jí)以上地方黨委審計(jì)委員會(huì)決定，研究提出年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)軍地審計(jì)協(xié)作有關(guān)事項(xiàng)等;同時(shí)，各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室直接作為國家審計(jì)監(jiān)督主體，與同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同派出審計(jì)組開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)?？梢?，地方審計(jì)委員會(huì)辦公室，直接架起地方黨委、政府在審計(jì)監(jiān)督職能上的協(xié)調(diào)、協(xié)作的“橋梁”。部分大中型企事業(yè)單位陸續(xù)成立黨委審計(jì)委員會(huì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)生力軍作用，在實(shí)踐中邁出了構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的實(shí)質(zhì)性改革步伐。各級(jí)各類審計(jì)機(jī)構(gòu)必須提升政治站位，提前謀劃，安排需要協(xié)調(diào)、協(xié)作事項(xiàng)，發(fā)揮并用好各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室的作用，為審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)服務(wù)。

2.厘清審計(jì)委員會(huì)及其辦公室的業(yè)務(wù)職責(zé)定位。各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的成立，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對審計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并通過審計(jì)委員會(huì)辦公室統(tǒng)一部署，各級(jí)各類審計(jì)機(jī)構(gòu)黨委（黨組）統(tǒng)一行動(dòng)要求，將中央審計(jì)委員會(huì)的精神落實(shí)并貫穿到審計(jì)工作的全過程;同時(shí)，在業(yè)務(wù)管理上，應(yīng)充分發(fā)揮并加大各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室的協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)分析報(bào)告功能，統(tǒng)管國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)等重大業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的信息匯總和報(bào)告，促進(jìn)各級(jí)各類審計(jì)機(jī)構(gòu)在黨建與業(yè)務(wù)工作上更好地體現(xiàn)“融合抓、雙提升”，如在落實(shí)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》時(shí)，應(yīng)注意把握以下方面：（1）突出審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，明確審計(jì)委員會(huì)對年度重大或關(guān)鍵審計(jì)項(xiàng)目有計(jì)劃決定權(quán)。建立健全重大或關(guān)鍵項(xiàng)目審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度，并在同級(jí)審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;年度重大或關(guān)鍵審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃按照規(guī)定程序制定，由審計(jì)委員會(huì)辦公室提交同級(jí)審計(jì)委員會(huì)審議決定。（2）確立審計(jì)委員會(huì)辦公室的審計(jì)主體地位。審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度重大或關(guān)鍵審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，組成審計(jì)組并依規(guī)依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)。（3）規(guī)范審計(jì)委員會(huì)獲取審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)重大問題線索的權(quán)利。比如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告等審計(jì)結(jié)論性文書按照規(guī)定程序報(bào)同級(jí)審計(jì)委員會(huì)，按照干部管理權(quán)限送組織部門;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問題線索，由審計(jì)委員會(huì)辦公室按規(guī)定向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告。（4）明確審計(jì)委員會(huì)辦公室反饋審計(jì)結(jié)果、接收復(fù)查審計(jì)申訴的程序。比如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)組織召開會(huì)議，向被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員等有關(guān)人員反饋審計(jì)結(jié)果和相關(guān)情況;被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的重大或關(guān)鍵項(xiàng)目（含經(jīng)濟(jì)責(zé)任）審計(jì)報(bào)告有異議的，可以自收到審計(jì)報(bào)告之日起30日內(nèi)向同級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室申訴。審計(jì)委員會(huì)辦公室應(yīng)組成復(fù)查工作小組，并要求原審計(jì)組人員等回避，自收到申訴之日起90日內(nèi)提出復(fù)查意見，報(bào)審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)后作出復(fù)查決定。復(fù)查決定為最終決定。（5）明確審計(jì)委員會(huì)辦公室的審計(jì)公告權(quán)和審計(jì)整改督查權(quán)。審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定以適當(dāng)方式通報(bào)或者公告重大或關(guān)鍵項(xiàng)目（如經(jīng)濟(jì)責(zé)任）審計(jì)結(jié)果，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（五）啟動(dòng)并逐步推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)試點(diǎn)

無論是構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，還是更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，人的因素都最為關(guān)鍵。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，確保審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化，既是實(shí)現(xiàn)審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，更是新形勢下審計(jì)制度改革的重要內(nèi)容。但因受審計(jì)職業(yè)水準(zhǔn)、審計(jì)管理體制、審計(jì)職業(yè)地位和審計(jì)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等多方面因素的制約，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)還面臨諸多困難。為此，要全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院系列文件精神，讓審計(jì)職業(yè)化政策制度全面落地生根，在工作推進(jìn)中發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)提供人才保障。

（作者單位：安徽工業(yè)大學(xué)? 安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院? 懷寧縣審計(jì)局，郵政編碼：243032，電子郵箱：kaiwang@ahut.edu.cn）

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大

問題的決定》的出臺(tái)到《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的發(fā)布，從《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》的印發(fā)到中央審計(jì)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著中國特色的國家審計(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。著眼新時(shí)代，肩負(fù)新使命，必須立足審計(jì)委員會(huì)框架，深入研究加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的關(guān)鍵路徑，以實(shí)際行動(dòng)全面落實(shí)黨和政府對審計(jì)工作的新部署。

一、問題的緣起：審計(jì)委員會(huì)框架下審計(jì)監(jiān)督體系的完善與深化

國家審計(jì)是“國家治理的基石和保障”的論斷，將國家審計(jì)從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督拓展到“國家治理中一種依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為”（楊肅昌，2011），乃至“國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排”（劉家義，2015），實(shí)現(xiàn)了國家審計(jì)“從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域拓展到政治社會(huì)生活領(lǐng)域，從微觀受托責(zé)任關(guān)系領(lǐng)域上升到宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)和國家權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域”（戚振東等，2015）的認(rèn)知轉(zhuǎn)型，揭示了國家審計(jì)的本質(zhì)，突顯出國家審計(jì)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的重要作用，進(jìn)一步提升了國家審計(jì)的政治地位。作為黨和國家的監(jiān)督形式之一，審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督共同形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系（李愛娟，2018），但實(shí)際情況中仍存在著“組織監(jiān)督強(qiáng)而權(quán)力制約和民主監(jiān)督弱”的不平衡問題，“使得頂層權(quán)力監(jiān)督成為薄弱環(huán)節(jié)”，權(quán)力制約“需要在權(quán)力頂層切實(shí)強(qiáng)化同級(jí)相互監(jiān)督”（任建明，2018）。

黨的十九大以來，新時(shí)代背景下，國家審計(jì)要在“推動(dòng)如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)、推動(dòng)黨的理論和路線方針政策全面貫徹落實(shí)”（胡澤君，2017）上發(fā)力，可以通過制約監(jiān)督權(quán)力、反饋制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督制度執(zhí)行等多種方式，嵌入國家治理能力的提升過程，在國家治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮功能作用（戚振東等，2017），從而推動(dòng)并進(jìn)一步完善國家治理。只有實(shí)現(xiàn)黨的統(tǒng)一指揮，才能站在政治和全局的高度，構(gòu)建全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。中央審計(jì)委員會(huì)的成立，加強(qiáng)了黨對審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，為審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮重要作用提供了有力保障（李愛娟，2018）。為堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于審計(jì)管理體制改革的制度安排和對審計(jì)工作的重大決策部署，各地積極開展理論研究和實(shí)踐探索，開啟了中國特色社會(huì)主義審計(jì)的“新時(shí)代”。

然而，縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對審計(jì)監(jiān)督體系的涵義與特征尚有待研究;對立足審計(jì)委員會(huì)框架，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)，協(xié)同建構(gòu)集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的路徑尚缺乏明確指引。

二、審計(jì)監(jiān)督體系：涵義與基本特征

黨的十九屆四中全會(huì)明確要求“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。審計(jì)監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，必須要在“健全黨和國家監(jiān)督制度”框架內(nèi)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，以便更有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用。為此，必須要明確審計(jì)監(jiān)督體系的涵義;分析提煉我國當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督體系的基本特點(diǎn)，為做好審計(jì)監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

（一）審計(jì)監(jiān)督體系的涵義解析與詮釋

我國已逐步形成國家審計(jì)、民間審計(jì)（注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)）和內(nèi)部審計(jì)并存的體系（秦榮生，1994;王宏，2015），根據(jù)國家法律設(shè)立并擔(dān)負(fù)著不同審計(jì)任務(wù)的審計(jì)組織之間，已結(jié)成相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的一整套組織機(jī)構(gòu)（葉陳剛，2015）。現(xiàn)有文獻(xiàn)將審計(jì)監(jiān)督體系理解為“組織機(jī)構(gòu)”，為適應(yīng)國家治理體系和治理能力的發(fā)展要求，需對審計(jì)監(jiān)督體系的概念進(jìn)行闡釋。

在中國特色的社會(huì)主義法治國家，國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)作為三類審計(jì)監(jiān)督主體，都必須在黨和國家治理目標(biāo)引導(dǎo)下開展工作;必須遵循審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律;必須依法組織并獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng);必須圍繞黨和國家治理目標(biāo)發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能;必須形成一套完整的制度與治理體系。本文認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督體系是各類審計(jì)監(jiān)督主體在黨和國家治理目標(biāo)引導(dǎo)下，遵循審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律，運(yùn)用特定方法，依法組織并獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，所結(jié)成的相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的一整套制度與治理體系。這套制度與治理體系能夠根據(jù)黨和國家治理目標(biāo)對各類審計(jì)主體的審計(jì)行為進(jìn)行引導(dǎo)，使之能夠依法組織并獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng);能夠嚴(yán)格遵循審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行規(guī)律，各項(xiàng)法規(guī)與治理制度之間要有關(guān)聯(lián)或進(jìn)行補(bǔ)充，能夠指導(dǎo)各類審計(jì)主體發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御功能，有助于黨和國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮不可替代的作用。

（二）審計(jì)監(jiān)督體系的特征提煉與分析

以1982年12月頒布的憲法正式確立實(shí)施國家審計(jì)監(jiān)督制度為起點(diǎn)，我國審計(jì)監(jiān)督呈現(xiàn)出如下基本特征：一是適應(yīng)中國特色社會(huì)主義制度建設(shè)和發(fā)展需要的審計(jì)監(jiān)督體系已經(jīng)形成，審計(jì)監(jiān)督的影響力與威懾力顯著提升，但對審計(jì)監(jiān)督體系的理論研究尚待進(jìn)一步提升與完善。二是國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展態(tài)勢。國家審計(jì)作為國家治理體系中的一種基礎(chǔ)性制度安排，成為推動(dòng)國家治理體系持續(xù)完善的重要力量;社會(huì)審計(jì)作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系中的一種制度安排，成為推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步完善的重要力量;內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)各單位完善治理、實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值目標(biāo)，建立審計(jì)全覆蓋機(jī)制，發(fā)揮第三道防線功能，強(qiáng)化質(zhì)量控制等方面發(fā)揮著重要作用。三是審計(jì)監(jiān)督“獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性”的特征，在不同的審計(jì)組織機(jī)構(gòu)存在一定的差異。從共性來看，各類審計(jì)組織機(jī)構(gòu)均呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“專業(yè)性”特征。從個(gè)性來看，國家審計(jì)除了表現(xiàn)出較強(qiáng)的具有“獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性”特征外，更強(qiáng)調(diào)“政治性、法定性”;內(nèi)部審計(jì)的“獨(dú)立性、全面性”有待進(jìn)一步增強(qiáng);社會(huì)審計(jì)的“法定性、全面性、專業(yè)性”特征毋庸置疑，但“獨(dú)立性”有待增強(qiáng)。

（三）審計(jì)監(jiān)督體系的新思考與新探索

審計(jì)監(jiān)督體系區(qū)別于審計(jì)監(jiān)督結(jié)構(gòu)，已有文獻(xiàn)未能明確區(qū)分，不僅不利于審計(jì)理論體系的完整建構(gòu)，更不利于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。為此，本文在進(jìn)行深入的文獻(xiàn)研究和廣泛的實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，探索性地提出關(guān)于審計(jì)監(jiān)督體系的基本框架（見圖1），以便為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。

審計(jì)監(jiān)督結(jié)構(gòu)體系包括國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)。主要解決“審計(jì)監(jiān)督主體是誰”的問題，即由誰來開展審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督必須要有多元化的審計(jì)監(jiān)督主體;各個(gè)審計(jì)監(jiān)督主體必須要有清晰的邊界劃分，建立一種既統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效，又體現(xiàn)分工協(xié)作、多主體互動(dòng)的耦合關(guān)聯(lián)關(guān)系。特別是內(nèi)部審計(jì)工作的有效開展，能夠?yàn)閲覍徲?jì)和社會(huì)審計(jì)工作奠定良好的管理基礎(chǔ)，彌補(bǔ)國家審計(jì)在審計(jì)范圍以及對企事業(yè)單位的審計(jì)深度、細(xì)致度上可能存在的不足。

審計(jì)監(jiān)督功能體系包括預(yù)防、揭示、抵御。主要解決“審計(jì)監(jiān)督體系主要發(fā)揮什么作用”的問題，審計(jì)監(jiān)督要在揭示、抵御的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮預(yù)防作用，打造國家治理體系中重要一環(huán)。

審計(jì)監(jiān)督制度體系包括法律規(guī)范、激勵(lì)制度、協(xié)同管理。主要解決“如何保障審計(jì)監(jiān)督有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的問題。推進(jìn)法制體系建設(shè)，須在憲法規(guī)定的框架內(nèi)，借助審計(jì)法修訂，系統(tǒng)性地將審計(jì)法實(shí)施條例及部門規(guī)章有機(jī)互聯(lián);推進(jìn)激勵(lì)體系建設(shè)，激活多元化審計(jì)監(jiān)督主體，釋放其潛能與活力，全力做好審計(jì)監(jiān)督工作;通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)多元審計(jì)監(jiān)督主體之間的協(xié)作制度體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重大審計(jì)監(jiān)督信息報(bào)告和業(yè)務(wù)分工的縱橫協(xié)作，在提升審計(jì)質(zhì)量管理上“做文章”。要對照法律法規(guī)要求，厘清審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、審理、整改四項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)容，梳理審計(jì)監(jiān)督權(quán)力清單，形成一套涵蓋審計(jì)計(jì)劃管理、現(xiàn)場管理、項(xiàng)目審理、質(zhì)量檢查考評、整改檢查、成果運(yùn)用等審計(jì)質(zhì)量控制體系。

審計(jì)監(jiān)督方法體系包括基本方法、技術(shù)方法等。主要解決“具體靠什么手段進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”的問題。為完成審計(jì)監(jiān)督任務(wù)、實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)，應(yīng)采用一系列相互關(guān)聯(lián)的審計(jì)基本方法和技術(shù)方法，從而構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的審計(jì)監(jiān)督方法體系。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)快速發(fā)展，審計(jì)技術(shù)方法也發(fā)展迅猛。最近，區(qū)塊鏈又成為一個(gè)新的技術(shù)熱點(diǎn)，亟待在審計(jì)領(lǐng)域應(yīng)用開發(fā)。

審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行體系包括頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理、職業(yè)化導(dǎo)向。主要解決“審計(jì)監(jiān)督采取什么方式、何種路徑實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)”的問題。應(yīng)在黨和國家治理體系的頂層設(shè)計(jì)中，明確審計(jì)監(jiān)督在國家治理體系中的定位;在審計(jì)管理體制改革中，探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理為主的管理模式;積極推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，為國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)人員相互協(xié)同發(fā)揮各自優(yōu)勢奠定基礎(chǔ)。

構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，必須堅(jiān)持并加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有效發(fā)揮中央及各地方審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用，在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)、日臻完善。

三、審計(jì)委員會(huì)框架下建構(gòu)審計(jì)監(jiān)督體系的路徑

習(xí)近平總書記對審計(jì)工作的重要指示，為審計(jì)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督體系必須在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞黨和國家工作大局，把握“集中統(tǒng)一”“全面覆蓋”“權(quán)威高效”這三個(gè)目標(biāo)，抓住審計(jì)管理體制改革契機(jī)，有效統(tǒng)領(lǐng)和融合國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量，積極開展路徑選擇的研究探索和實(shí)踐嘗試。

（一）加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

在推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)過程中，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)黨組是審計(jì)事業(yè)的政治核心、領(lǐng)導(dǎo)核心和決策核心，如果已實(shí)施“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)”的下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)嚴(yán)格依法貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》“第二十條，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)并以上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)為主的單位黨組，可以討論和決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部隊(duì)伍管理、黨的建設(shè)等重要事項(xiàng)”。加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組對下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵人、關(guān)鍵事、關(guān)鍵點(diǎn)和關(guān)鍵時(shí)“四個(gè)關(guān)鍵”，管好各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。特別要管住“關(guān)鍵人”——一把手的用權(quán)行為;盯緊“關(guān)鍵事”——議定日常監(jiān)督事項(xiàng)的職責(zé)邊界;錨定“關(guān)鍵點(diǎn)”——優(yōu)化并完善權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵流程和制度軌道;把住“關(guān)鍵時(shí)”——抓住關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)督。

（二）對省以下審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制進(jìn)行適度改良優(yōu)化

落實(shí)黨中央關(guān)于審計(jì)管理體制改革的決策部署，構(gòu)建高效審計(jì)監(jiān)督體系，是當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的頭等大事。其核心是通過健全審計(jì)管理體制，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，逐步完善與國家治理體系、治理能力相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，建立職業(yè)化審計(jì)人員管理制度。為此，必須結(jié)合各省審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)資源配置的實(shí)際情況，落實(shí)黨中央決策部署，設(shè)計(jì)并架構(gòu)以國家審計(jì)為主導(dǎo)、內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)、社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充的“審計(jì)格局”，提出對省以下審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制進(jìn)行改良優(yōu)化的方略、路徑、步驟，落實(shí)“時(shí)間表”，繪制“施工圖”。

（三）適時(shí)建構(gòu)互聯(lián)區(qū)域性大數(shù)據(jù)審計(jì)云管理系統(tǒng)

在“大智移云物”時(shí)代，審計(jì)工作必須與時(shí)俱進(jìn)，要在建立整合的、全方位的審計(jì)信息化體系的基礎(chǔ)上，樹立智能化的全局觀，從整體上構(gòu)建智能化審計(jì)體系。通過建立“大數(shù)據(jù)審計(jì)云管理系統(tǒng)”，將國家審計(jì)的數(shù)據(jù)中心建設(shè)與重點(diǎn)部門、高校、醫(yī)院、國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)鏈接起來，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性、行業(yè)性跨網(wǎng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，借以應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代的海量信息與審計(jì)時(shí)間的矛盾，以便深入開展數(shù)據(jù)分析，從浩如煙海的電子數(shù)據(jù)中發(fā)掘數(shù)據(jù)運(yùn)營規(guī)律。通過實(shí)時(shí)跟蹤業(yè)務(wù)進(jìn)展與權(quán)力行使依據(jù)、運(yùn)行流程及風(fēng)險(xiǎn)防范過程和結(jié)果，探索數(shù)字化聯(lián)動(dòng)審計(jì)新模式，把審計(jì)監(jiān)督打造成注入組織機(jī)體的“疫苗”，使之能夠較早感應(yīng)或接收到“病毒”侵蝕信息，從而更早更快地抵御“病毒”的侵害，防止權(quán)力異化或失控。

（四）發(fā)揮并增強(qiáng)各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室的作用

1.中央及地方審計(jì)委員會(huì)辦公室應(yīng)擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)督促職責(zé)。中央組建審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由習(xí)近平總書記親自“掛帥”擔(dān)任委員會(huì)主任，并將其辦公室設(shè)在審計(jì)署，由胡澤君審計(jì)長任辦公室主任，真正體現(xiàn)了中央實(shí)現(xiàn)“審計(jì)全覆蓋”的決心?？h級(jí)以上地方黨委也陸續(xù)成立審計(jì)委員會(huì)，落實(shí)中央決策部署。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室，直接接受縣級(jí)以上地方同級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)處理審計(jì)日常工作，主要包括研究提出審計(jì)領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)的政策建議，組織研究審計(jì)工作規(guī)劃、重大政策和改革方案，協(xié)調(diào)推進(jìn)和督促落實(shí)黨中央和中央審計(jì)委員會(huì)決策部署、縣級(jí)以上地方黨委審計(jì)委員會(huì)決定，研究提出年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)軍地審計(jì)協(xié)作有關(guān)事項(xiàng)等;同時(shí)，各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室直接作為國家審計(jì)監(jiān)督主體，與同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同派出審計(jì)組開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)?？梢姡胤綄徲?jì)委員會(huì)辦公室，直接架起地方黨委、政府在審計(jì)監(jiān)督職能上的協(xié)調(diào)、協(xié)作的“橋梁”。部分大中型企事業(yè)單位陸續(xù)成立黨委審計(jì)委員會(huì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)生力軍作用，在實(shí)踐中邁出了構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效審計(jì)監(jiān)督體系的實(shí)質(zhì)性改革步伐。各級(jí)各類審計(jì)機(jī)構(gòu)必須提升政治站位，提前謀劃，安排需要協(xié)調(diào)、協(xié)作事項(xiàng)，發(fā)揮并用好各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室的作用，為審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)服務(wù)。

2.厘清審計(jì)委員會(huì)及其辦公室的業(yè)務(wù)職責(zé)定位。各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的成立，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對審計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并通過審計(jì)委員會(huì)辦公室統(tǒng)一部署，各級(jí)各類審計(jì)機(jī)構(gòu)黨委（黨組）統(tǒng)一行動(dòng)要求，將中央審計(jì)委員會(huì)的精神落實(shí)并貫穿到審計(jì)工作的全過程;同時(shí)，在業(yè)務(wù)管理上，應(yīng)充分發(fā)揮并加大各級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室的協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)分析報(bào)告功能，統(tǒng)管國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)等重大業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的信息匯總和報(bào)告，促進(jìn)各級(jí)各類審計(jì)機(jī)構(gòu)在黨建與業(yè)務(wù)工作上更好地體現(xiàn)“融合抓、雙提升”，如在落實(shí)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》時(shí)，應(yīng)注意把握以下方面：（1）突出審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，明確審計(jì)委員會(huì)對年度重大或關(guān)鍵審計(jì)項(xiàng)目有計(jì)劃決定權(quán)。建立健全重大或關(guān)鍵項(xiàng)目審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度，并在同級(jí)審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作;年度重大或關(guān)鍵審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃按照規(guī)定程序制定，由審計(jì)委員會(huì)辦公室提交同級(jí)審計(jì)委員會(huì)審議決定。（2）確立審計(jì)委員會(huì)辦公室的審計(jì)主體地位。審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度重大或關(guān)鍵審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，組成審計(jì)組并依規(guī)依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)。（3）規(guī)范審計(jì)委員會(huì)獲取審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)重大問題線索的權(quán)利。比如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告等審計(jì)結(jié)論性文書按照規(guī)定程序報(bào)同級(jí)審計(jì)委員會(huì)，按照干部管理權(quán)限送組織部門;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大問題線索，由審計(jì)委員會(huì)辦公室按規(guī)定向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告。（4）明確審計(jì)委員會(huì)辦公室反饋審計(jì)結(jié)果、接收復(fù)查審計(jì)申訴的程序。比如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)組織召開會(huì)議，向被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員等有關(guān)人員反饋審計(jì)結(jié)果和相關(guān)情況;被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的重大或關(guān)鍵項(xiàng)目（含經(jīng)濟(jì)責(zé)任）審計(jì)報(bào)告有異議的，可以自收到審計(jì)報(bào)告之日起30日內(nèi)向同級(jí)審計(jì)委員會(huì)辦公室申訴。審計(jì)委員會(huì)辦公室應(yīng)組成復(fù)查工作小組，并要求原審計(jì)組人員等回避，自收到申訴之日起90日內(nèi)提出復(fù)查意見，報(bào)審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)后作出復(fù)查決定。復(fù)查決定為最終決定。（5）明確審計(jì)委員會(huì)辦公室的審計(jì)公告權(quán)和審計(jì)整改督查權(quán)。審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定以適當(dāng)方式通報(bào)或者公告重大或關(guān)鍵項(xiàng)目（如經(jīng)濟(jì)責(zé)任）審計(jì)結(jié)果，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（五）啟動(dòng)并逐步推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)試點(diǎn)

無論是構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，還是更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，人的因素都最為關(guān)鍵。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，確保審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化，既是實(shí)現(xiàn)審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，更是新形勢下審計(jì)制度改革的重要內(nèi)容。但因受審計(jì)職業(yè)水準(zhǔn)、審計(jì)管理體制、審計(jì)職業(yè)地位和審計(jì)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等多方面因素的制約，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)還面臨諸多困難。為此，要全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院系列文件精神，讓審計(jì)職業(yè)化政策制度全面落地生根，在工作推進(jìn)中發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)提供人才保障。

（作者單位：安徽工業(yè)大學(xué)? 安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院? 懷寧縣審計(jì)局，郵政編碼：243032，電子郵箱：kaiwang@ahut.edu.cn）

主要參考文獻(xiàn)

胡澤君.審計(jì)署：用黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作[J].紫光閣， 2018（6）：36-37

劉家義.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計(jì)：制度保障與實(shí)踐邏輯[J].中國社會(huì)科學(xué)， 2015（9）：64-83

戚振東等.國家審計(jì)與國家治理能力：一個(gè)理論分析框架[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究， 2017（5）：1-9

陶希東.國家治理體系應(yīng)包括五大基本內(nèi)容[J].理論參考， 2014（2）：19-20

楊肅昌.從政治學(xué)視角論國家審計(jì)是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”[J].審計(jì)研究， 2011（6）：3-8