摘?要：?推進(jìn)政德建設(shè)是黨在新時(shí)代的重要戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)黨和國(guó)家的生死存亡。政德建設(shè)僅僅依靠教育和官員自律是不夠的，還需要法治化治理。樹(shù)立廣義政德法治化理念，采用國(guó)家法律之治與黨內(nèi)法規(guī)之治兩路并舉路徑，是彌補(bǔ)狹義政德法治化局限性及適應(yīng)國(guó)情政情的必然選擇。目前政德法治化既面臨理論爭(zhēng)議，實(shí)踐中在國(guó)家法律之治和黨內(nèi)法規(guī)之治層面也分別存在義責(zé)失衡、多頭主體、合力不足與專門(mén)內(nèi)容體系缺失、細(xì)責(zé)欠缺、執(zhí)行不力等問(wèn)題。為此，需要從理論上論證廣義法治化的必要性與合理性，重點(diǎn)突破大德與私德不能法治的思想桎梏，國(guó)家法律之治要遵循先易后難、循序漸進(jìn)的實(shí)踐進(jìn)路，黨內(nèi)法規(guī)之治要做好補(bǔ)足短板、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督力度工作。

關(guān)鍵詞：廣義法治化;政德建設(shè);國(guó)家法律;黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號(hào)：D64

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2020）03-0080-07

基金項(xiàng)目：2019年國(guó)家社科基金年度一般項(xiàng)目“改革開(kāi)放以來(lái)高校思想政治理論課教材內(nèi)容體系演進(jìn)邏輯及基本經(jīng)驗(yàn)研究”（19BKS170）;2017年度教育部高校示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“‘基礎(chǔ)課教學(xué)中‘道德教育與‘法治教育有機(jī)融合問(wèn)題研究”（17JDSZK098）;2018年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代高校思想政治教育的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化研究”（2018SJZDI021）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：曹洪軍（1968-），男，江蘇徐州人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長(zhǎng)，管理學(xué)博士，研究方向：思想政治教育。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于政德失范現(xiàn)象持續(xù)存在，官員腐敗問(wèn)題頻發(fā)，人們逐漸形成了以下共識(shí)：政德建設(shè)僅僅依靠教育和官員的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要法治化治理。習(xí)近平明確指出：“要運(yùn)用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問(wèn)題……要加強(qiáng)相關(guān)立法工作，明確對(duì)失德行為的懲戒措施……要加大執(zhí)法力度，讓敗德違法者受到懲治、付出代價(jià)?！盵1]但是，道德法治化是一個(gè)復(fù)雜而又長(zhǎng)期爭(zhēng)議不休的話題，世界各國(guó)政德法治化的實(shí)踐道路不一，關(guān)于政德失范的懲罰尺度不同。因此，本文在遵循世界政德法治化基本共識(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際國(guó)情政情，提出“廣義法治化”理念，并明確在此理念下推進(jìn)政德建設(shè)的兩條具體路徑、面臨的實(shí)際問(wèn)題以及對(duì)策措施，以期為提升政德建設(shè)的實(shí)效性做出些許貢獻(xiàn)。

一、“廣義法治化”理念及政德建設(shè)的“雙重路徑”闡釋

“狹義法治”即“法律之治”，但由于法律問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)較低，政德建設(shè)僅靠法律之治很難達(dá)到提升官員道德水準(zhǔn)并促使其成為道德表率的預(yù)期目標(biāo)。這就要求我們采用“廣義法治化”理念，走國(guó)家法律之治與“黨內(nèi)法規(guī)”之治并舉之路。

（一）“狹義法治化”理念及其國(guó)家法律之治路徑

盡管“法治”的定義至今尚無(wú)定論，但考察其漫長(zhǎng)的理論與實(shí)踐發(fā)展史，可以得出主導(dǎo)性的基本結(jié)論：法治即法律之治，其出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)就是通過(guò)法律限定公權(quán)力。如，塔瑪納哈指出：“法治的最廣義理解是一條延續(xù)了?2000?年、常常被磨細(xì)但從沒(méi)有徹底磨斷的線索：?主權(quán)者、國(guó)家及其官員受法律限制。”[2]我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為：“法治實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜的、容易引起爭(zhēng)議的理念，盡管存在多方面含義，不同國(guó)家或?qū)W派強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有差異，但整體而言法治的核心內(nèi)涵包括行為的標(biāo)準(zhǔn)能約束所有人、規(guī)則應(yīng)公開(kāi)頒行、規(guī)則在實(shí)施時(shí)應(yīng)與其含義保持一致、規(guī)則不能無(wú)法遵守等內(nèi)容?！盵3]本文將上述觀念界定為狹義的法治化理念。具體到政德領(lǐng)域，政德法治化就是政德法律化，即通過(guò)法定程序，把官員的道德規(guī)范以法典或法律條文形式上升為法律規(guī)范，使其具備與法律規(guī)范同等的約束力、執(zhí)行力和監(jiān)督力，目標(biāo)在于通過(guò)法律的外在強(qiáng)制力監(jiān)督官員遵守行政道德并提高個(gè)人道德修養(yǎng)。政德法律化以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，運(yùn)行程序嚴(yán)謹(jǐn)，具有統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和普適性等優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)也有執(zhí)法成本相對(duì)較高、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低、只能止惡難以揚(yáng)善等缺點(diǎn)。正如有學(xué)者所言：“官員道德責(zé)任法治化作為一種道德責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)耐馍鷻C(jī)制，其最大缺陷是難以喚起官員內(nèi)在的愿望道德……道德問(wèn)責(zé)能防止官員成為魔鬼，但未必能將其變?yōu)樘焓埂！盵4]

西方往往從“人性惡”的理論假設(shè)出發(fā)，秉持狹義法治化理念，希望通過(guò)政德法律化阻止官員變成“魔鬼”，而不奢望官員變成“天使”。這一點(diǎn)不僅可以通過(guò)道德與法律關(guān)系之“分離命題”與“結(jié)合命題”的理論之爭(zhēng)得到證實(shí)，而且可以在“結(jié)合命題”理論內(nèi)部如何劃分道德、何種道德治理可以法律化的認(rèn)識(shí)差異得以證實(shí)。部分學(xué)者把道德劃分為公德與私德，強(qiáng)調(diào)公德需要立法規(guī)制，私德依靠自我修養(yǎng)。如，博登海默認(rèn)為：“那些被視為是社會(huì)交往的最基本必要的道德公正原則，在一切社會(huì)中都被賦予了具有強(qiáng)大力量的強(qiáng)制性質(zhì)。這些道德原則約束力的增強(qiáng)，是通過(guò)將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的?！盵5]?另一部分學(xué)者把道德劃分成不同層次，認(rèn)為低級(jí)（底線）道德可以法治，而以人類所能達(dá)致的最高境界為目標(biāo)的高級(jí)道德只能德治。如，富勒將道德區(qū)分為“愿望的道德”（高級(jí)道德）與“義務(wù)的道德”（低級(jí)道德），雖然承認(rèn)前者對(duì)法律的影響無(wú)所不在，但同時(shí)認(rèn)為“法律不可能強(qiáng)迫一個(gè)人做到他的才智所能允許的最好程度。要尋找可行的裁斷標(biāo)準(zhǔn)，法律必須轉(zhuǎn)向它‘表親——義務(wù)的道德”[6]。雖然上述理論是針對(duì)全體民眾而言的，但對(duì)官員政德法治化的影響無(wú)疑是巨大的?？傮w而言，雖然西方對(duì)官員的整體道德要求相對(duì)較高，但基本上只對(duì)其必須遵守的行政底線道德行為進(jìn)行法律化管理，對(duì)個(gè)人私德及思想言論的要求還是比較寬松的，即使有相關(guān)內(nèi)容入法，只要官員的道德言行不嚴(yán)重危及他人及社會(huì)，懲罰也是較輕的。如，美國(guó)及法國(guó)的總統(tǒng)甚至都沒(méi)有因?yàn)樾猿舐劧屡_(tái)。總而言之，西方采用狹義的政德法治化理念，是與其自由主義法治傳統(tǒng)、法治化體系比較健全、對(duì)官員私德要求不是太高、強(qiáng)調(diào)保障個(gè)人言論自由等基本國(guó)情相適應(yīng)的。

（二）“廣義法治化”理念及“黨內(nèi)法規(guī)”之治補(bǔ)充路徑

廣義的“法治”應(yīng)該既包括國(guó)家法律之治，也包括中國(guó)共產(chǎn)黨的“黨內(nèi)法規(guī)”之治。樹(shù)立廣義的政德法治化理念，采用國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)治理兩路并舉路徑，既是彌補(bǔ)政德法律化缺憾與不足的需要，也是與我們對(duì)官員整體道德要求高、官員肩負(fù)特殊使命、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有共同價(jià)值目標(biāo)等國(guó)情政情相適應(yīng)的。我國(guó)對(duì)政德內(nèi)涵的界定及要求與西方有顯著區(qū)別，把政德視為“為官當(dāng)政者從政德行的綜合反映，包括思想政治和品德作風(fēng)等方面的素養(yǎng)”[7]。習(xí)近平將思想政治方面的內(nèi)容作為“政德”中的“大德”，將個(gè)人品德及家庭道德歸結(jié)為“私德”，將社會(huì)公德和職業(yè)道德歸結(jié)為“公德”，提出了“明大德、守公德、嚴(yán)私德”三位一體的政德建設(shè)思想。具體而言，堅(jiān)定共產(chǎn)主義和中國(guó)特色社會(huì)主義理想信念、錘煉堅(jiān)強(qiáng)黨性、率先踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”等這些是對(duì)官員的“大德”要求;“嚴(yán)私德”，就是要求官員從小事小節(jié)做起，嚴(yán)以修身，慎用人民賦予的權(quán)力，時(shí)刻保持人民公仆本色，把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔齊家，廉潔從政，管好“家里人”和“身邊人”;官員“守公德”，就是要做到“為民、務(wù)實(shí)、清廉”，“強(qiáng)化宗旨意識(shí)，全心全意為人民服務(wù)，恪守立黨為公、執(zhí)政為民理念，做到心底無(wú)私天地寬”[8]。客觀地講，我們對(duì)官員政德的要求是很高的，無(wú)論是大德、公德還是私德，其中的很多要求都屬于“愿望的道德”。當(dāng)然，基于我國(guó)對(duì)官員道德要求的歷史傳統(tǒng)及當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的特殊使命，這種高要求具有必要性和必然性。但問(wèn)題是，如果所有的政德要求都法律化，那么我們很可能會(huì)落入道德規(guī)范要求陳義過(guò)高而法律問(wèn)責(zé)難以落實(shí)的尷尬境地。這就迫使我們轉(zhuǎn)向“黨內(nèi)法規(guī)之治”這一新的路徑。

重視“黨內(nèi)法規(guī)”對(duì)管黨治黨、提升官員政德的作用，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。早在1938?年，毛澤東就在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》報(bào)告中使用了“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，明確指出為了重申“黨的紀(jì)律”，使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[9]。鄧小平在1978年則闡明了“黨內(nèi)法規(guī)”與國(guó)法的關(guān)系：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就難以保障?！盵10]習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“黨章是黨的總章程，……是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法”[11]?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等?！迸c法律之治相比，“黨內(nèi)法規(guī)之治”形式多樣，其制定和執(zhí)行程序相對(duì)簡(jiǎn)單，可以針對(duì)不同對(duì)象群體提出不同層次、不同內(nèi)容的具體要求，具有層次性、針對(duì)性、靈活性和高效性等優(yōu)點(diǎn)。盡管目前尚存“黨內(nèi)法規(guī)之治”是否屬于“法治”范疇的爭(zhēng)議，但十九大報(bào)告關(guān)于“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路”[12]等重要論述，實(shí)際上已經(jīng)為政德建設(shè)的廣義法治化奠定了思想基礎(chǔ)和理論依據(jù)。正如學(xué)者所言，當(dāng)今中國(guó)法治進(jìn)程中“最具有革命性的是將黨法體系名正言順地納入法治秩序中，改變了過(guò)往國(guó)家法中心主義的法治觀，確立了法律多元主義的法治觀”[13]?。

二、政德建設(shè)法治化面臨的主要問(wèn)題

政德建設(shè)法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。雖然我們?cè)谙嚓P(guān)領(lǐng)域作出了不懈努力，也取得了一定成效，但仍然面臨以下理論爭(zhēng)議與實(shí)踐問(wèn)題。

（一）理論爭(zhēng)議：什么樣的政德可以法治、采用何種“法治”

雖然我國(guó)歷代就以詔、令、敕、諭、條、制等形式，發(fā)布過(guò)不少有關(guān)官員德行規(guī)范的政令，但那時(shí)沒(méi)有明確界定公德與私德的概念，也沒(méi)有明確劃分道德的層次。所以，通常認(rèn)為規(guī)范的政德法治化理論起源于西方。長(zhǎng)期以來(lái)，西方采用狹義法治理念，強(qiáng)調(diào)只對(duì)官員的底線政德行為進(jìn)行法律化治理，其根深蒂固的“國(guó)家法律中心主義”思想對(duì)我國(guó)的影響是巨大的。但與西方不同，我們把官員的“思想政治和品德作風(fēng)等方面的素養(yǎng)”這一整體政德看作是影響民心向背、關(guān)乎黨和國(guó)家生死存亡的重要因素，視為整個(gè)社會(huì)道德的風(fēng)向標(biāo)和導(dǎo)航儀。因此，客觀上要求我們不光要對(duì)官員的“公德”進(jìn)行法治，還需要對(duì)其“大德”和“私德”進(jìn)行法治化管理，不光要求官員遵守作為普通公民應(yīng)該堅(jiān)守的“義務(wù)的道德”，還要求官員成為遵守并主動(dòng)踐行“愿望的道德”的楷模。這顯然是純粹的法律之治難以做到的。為此，政德的哪些具體內(nèi)容適合且通過(guò)法律之治可以取得良好的效果？愿望的道德、政治思想層面的道德以及私德是否可以“法治”？如果答案是肯定的，那么應(yīng)該采用何種“法治”方式、尺度如何把握？這些都是存在爭(zhēng)議并需要進(jìn)一步明確的理論認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

特別是，目前許多政治思想品德層面的內(nèi)容往往并不直接表現(xiàn)為行為，而現(xiàn)代法律恰恰強(qiáng)調(diào)只能規(guī)范調(diào)整人的行為，不應(yīng)擴(kuò)展到人的思想領(lǐng)域，否則就是法治文明進(jìn)程的歷史性倒退。這一點(diǎn)馬克思早有明確的論述：“對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，除了我的行為以外、我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域……凡是不以行為本身而以當(dāng)事人的思想方式作為主要標(biāo)準(zhǔn)的法律，無(wú)非是對(duì)非法行為的公開(kāi)認(rèn)可?！盵14]我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為：“法治強(qiáng)調(diào)法律只規(guī)范人的行為與活動(dòng)，不控制人們的思想與道德;……作為國(guó)家運(yùn)行模式的法治，很明確地將規(guī)范個(gè)人品質(zhì)與修養(yǎng)的道德思想排除在自己體系之外，不承認(rèn)它是治理國(guó)家、控制政府的有效方法。”[15]盡管中央已經(jīng)明確了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，并在實(shí)踐中開(kāi)始以黨內(nèi)法規(guī)之治解決官員思想政治及私德層面的政德法治化問(wèn)題，但在具體操作中依然面臨許多問(wèn)題和困難。

（二）法律之治存在的問(wèn)題：義責(zé)失衡、多頭主體與合力不足

從政德立法方式的角度來(lái)看，世界各國(guó)大致采用了統(tǒng)一立法和分散立法兩種類型。分散立法是指在各種單行法律中設(shè)立對(duì)官員道德要求的條款，這樣就容易出現(xiàn)道德規(guī)范要求不夠詳盡具體，實(shí)際道德責(zé)任要求被淡化，多頭立法、多頭執(zhí)法乃至多頭司法且難以形成有效合力的問(wèn)題。而統(tǒng)一立法強(qiáng)調(diào)根據(jù)對(duì)官員的特殊道德要求，成立專業(yè)的道德立法委員會(huì)，專門(mén)制定政德基本法及其配套法規(guī)，使各項(xiàng)法律法規(guī)之間彼此協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，進(jìn)而形成完整的官員道德法律體系，這是許多發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。但迄今為止，我國(guó)尚沒(méi)有對(duì)官員政德專門(mén)立法，相關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于一些單行法律法規(guī)之中（需要說(shuō)明的是，下述法律法規(guī)是針對(duì)所有公務(wù)員的，而非專門(mén)針對(duì)其中的官員的，實(shí)際上對(duì)普通公務(wù)員的道德要求與對(duì)官員的政德要求應(yīng)該是有區(qū)別的，但由于沒(méi)有針對(duì)官員的專門(mén)政德法律，這里權(quán)且視為對(duì)官員政德的法律要求）。2005年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》是對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德著墨較多的一部法律，但也只是在第二章第11條第四款規(guī)定公務(wù)員必須“具有良好的品行”，在12條第三、第七和第八款規(guī)定“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督;遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德;清正廉潔，公道正派”作為公務(wù)員應(yīng)該履行的道德義務(wù)，在第九章第53條第七款和第十三款規(guī)定“貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利;違反職業(yè)道德、社會(huì)公德”應(yīng)該受到相應(yīng)的懲戒。2007年國(guó)務(wù)院頒布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》只是第28條規(guī)定對(duì)“嚴(yán)重違反公務(wù)員職業(yè)道德，工作作風(fēng)懈怠、工作態(tài)度惡劣，造成不良影響的”給予相應(yīng)處分;第29條規(guī)定對(duì)“拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù);虐待、遺棄家庭成員;包養(yǎng)情人;嚴(yán)重違反社會(huì)公德的行為”給予相應(yīng)處分。2018年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》只有第11條第一款涉及公職人員的道德監(jiān)督：“對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，但沒(méi)有關(guān)于道德操守的詳細(xì)規(guī)定及相應(yīng)的具體懲罰規(guī)定。2019年全國(guó)人大常委會(huì)最新修訂的《中華人民共和國(guó)法官法》只在第7條規(guī)定“勤勉盡責(zé)，清正廉明，恪守職業(yè)道德”是法官應(yīng)當(dāng)履行的道德義務(wù)，但是沒(méi)有關(guān)于道德失范責(zé)任的懲罰性條款。

由此可見(jiàn)，目前不但缺失專門(mén)的官員政德法律，而且在各種單行的法律法規(guī)中直接涉及道德規(guī)定的款項(xiàng)少、過(guò)于寬泛散亂、缺乏細(xì)化的配套措施難以實(shí)踐操作，甚至出現(xiàn)了道德義務(wù)要求與道德責(zé)任懲罰失衡的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一方面是道德義務(wù)的規(guī)定條款相對(duì)較多，而道德責(zé)任的條款較少，乃至完全缺失;另一方面，道德義務(wù)要求陳義較高，但實(shí)際的道德責(zé)任懲罰標(biāo)準(zhǔn)要求較低。如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中“全心全意為人民服務(wù)，清正廉潔”等道德義務(wù)規(guī)定是很高的，但道德問(wèn)責(zé)規(guī)定卻是“貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利”這一較低的標(biāo)準(zhǔn)。這種道德義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與道德責(zé)任懲罰標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重脫節(jié)，很大程度上表明道德只是在名義上入法，法律的依然歸法律，道德的依然歸道德，實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)法律強(qiáng)力規(guī)制并提升官員道德品行的目標(biāo)。這無(wú)疑向官員傳遞了一個(gè)極其消極的信號(hào)：你要求我大公無(wú)私、一心為民、兩袖清風(fēng)，做孔繁森式的模范人物，但我做不到也沒(méi)關(guān)系，只要不違法犯罪就行。與此同時(shí)，由于不是針對(duì)官員的道德進(jìn)行專門(mén)立法，夾雜在各種法律、法規(guī)、紀(jì)律之中的道德要求是由不同主體制定的，執(zhí)法主體和“司法”主體自然也不盡相同，對(duì)官員的道德義務(wù)要求及懲罰標(biāo)準(zhǔn)的把握尺度也有差異。沒(méi)有專門(mén)的人員和機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一官員的政德法律化工作，這就難免損傷法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，也難以形成各種法律的有效合力。

（三）黨內(nèi)法規(guī)之治存在的問(wèn)題：專門(mén)內(nèi)容體系缺失、細(xì)責(zé)欠缺、執(zhí)行不力

1990年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念與制定程序等事項(xiàng)，這是黨內(nèi)法規(guī)制定走向制度化的重要標(biāo)志。1992?年“黨內(nèi)法規(guī)”一詞被寫(xiě)進(jìn)黨章，2013?年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相繼出臺(tái)，2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）明確提出“在建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善”。這表明迄今為止，黨內(nèi)法規(guī)的制定已經(jīng)進(jìn)入了規(guī)范化軌道，黨內(nèi)法規(guī)體系框架基本成型，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成績(jī)，為今后穩(wěn)步推進(jìn)“黨內(nèi)法規(guī)之治”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)之治”自覺(jué)的理論探索和制度設(shè)計(jì)尚處于“初級(jí)階段”，實(shí)踐探索尚處于起步階段，要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際效力，尤其是發(fā)揮其對(duì)政德建設(shè)的獨(dú)特作用，還面臨諸多問(wèn)題。

一方面，從總體上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系仍然有待完善，不同黨內(nèi)法規(guī)的效力位階原則需要進(jìn)一步明確。具體而言，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”等七種類別黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系？如何進(jìn)一步豐富和完善各類黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容？如何落實(shí)《規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持以黨章為根本遵循”“發(fā)揮制度的治本作用”“突出準(zhǔn)則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的特殊地位和作用”的部署？這些都是亟待解決的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》中提出的“黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)”的預(yù)期目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。另一方面，對(duì)于政德建設(shè)而言，雖然黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多、形式多樣，但由于黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度、組織、反腐、思想、宣傳及作風(fēng)等多方面的主題，實(shí)際上專門(mén)針對(duì)政德要求的黨內(nèi)法規(guī)體系尚未建立。尤其是，關(guān)于政德管理的“細(xì)則”類法規(guī)不足，原則性規(guī)則多，但切實(shí)可行的操作性規(guī)則少，這已經(jīng)成為推進(jìn)“黨內(nèi)法規(guī)之治”的一大短板。與此同時(shí)，以下問(wèn)題也值得關(guān)注：雖然以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為代表的黨紀(jì)類“條例”比較細(xì)致嚴(yán)密，但涉及政德管理的制度剛性執(zhí)行力度仍急需加強(qiáng);雖然黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)階段已經(jīng)呈現(xiàn)為高壓態(tài)勢(shì)，但政德管理的常態(tài)化和程序化長(zhǎng)效機(jī)制尚需完善;雖然已經(jīng)提出了探索黨內(nèi)法規(guī)政德要求與國(guó)家法律要求融通轉(zhuǎn)化的理念，但實(shí)際操作工作絕非易事。

三、推進(jìn)政德法治化的對(duì)策建議

鑒于中西方政治制度和基本國(guó)情的巨大差異，既要借鑒西方國(guó)家政德法治化的成功經(jīng)驗(yàn)，更要結(jié)合當(dāng)今中國(guó)的實(shí)際，提高思想認(rèn)識(shí)和理論自覺(jué)，在實(shí)踐中重點(diǎn)突破，先易后難，循序漸進(jìn)，走具有中國(guó)特色的政德法治化道路。

（一）提高理論認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)突破大德與私德不能“法治”的思想桎梏

其一，樹(shù)立分層分類法治的指導(dǎo)思想，重點(diǎn)突破大德與私德不能“法治”的思想桎梏。具體而言，一方面，對(duì)政德中的“公德”側(cè)重法律之治，加快“公德”專門(mén)立法工作，統(tǒng)一規(guī)制官員的職業(yè)道德和社會(huì)公德，為官員設(shè)立基本的從政道德底線和紅線;另一方面，要通過(guò)“黨內(nèi)法規(guī)”這一特殊法治形式，把政德中涉及政治思想、個(gè)人品德的內(nèi)容紀(jì)律化、規(guī)則化、制度化，對(duì)他們提出高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，重點(diǎn)突破“大德”與“私德”的法治化難題。只要做好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同、銜接與貫通工作，嚴(yán)格依照黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的尺度，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的原則，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)標(biāo)本兼治的利器作用，就一定能成功開(kāi)創(chuàng)出一條具有中國(guó)特色的政德建設(shè)法治化道路。

其二，提高秉持廣義法治化理念必要性及合理性的理論自覺(jué)。一方面，要從狹義法治化局限性、中國(guó)官員身份特殊性、政德建設(shè)急迫性等角度，充分論證堅(jiān)定廣義法治化理念，以國(guó)家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)兩條路徑推進(jìn)中國(guó)的政德法治化進(jìn)程的必要性。另一方面，要重點(diǎn)論證黨內(nèi)法規(guī)對(duì)政德治理的合理性。有學(xué)者研究指出，人類法治秩序的形成和發(fā)展主要有三種法治模式，即“神圣法之治”的古典法治模式、“國(guó)家法之治”的現(xiàn)代法治模式和“公共政策之治”的后現(xiàn)代實(shí)質(zhì)法治模式。當(dāng)今時(shí)代“推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的主要力量是大規(guī)模的行政規(guī)章和日益龐大、處于不斷變化中的公共政策?！ㄖ胃拍钜矎默F(xiàn)代法治秩序中的‘國(guó)家法之治變成了后現(xiàn)代法治秩序中的‘行政規(guī)章之治或‘公共政策之治”[13]。?中國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國(guó)家，“黨內(nèi)法規(guī)”不但為“行政規(guī)章”和“公共政策”提供價(jià)值導(dǎo)向和規(guī)范標(biāo)尺，而且本身也具有“行政規(guī)章”的特性。為此，我們有理由堅(jiān)信，運(yùn)用“黨內(nèi)法規(guī)”治理官員政德，是理直氣壯的，也是符合世界“法治”模式變化潮流的。