摘?要：黨是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，公眾參與是基層治理的基本要求，如何更好地發(fā)揮黨建的引領(lǐng)功能，化解基層治理中公眾參與“形式化”問(wèn)題并推動(dòng)公眾參與的實(shí)現(xiàn)，理應(yīng)成為學(xué)界關(guān)注的重要問(wèn)題。在權(quán)力“回歸”視角下，通過(guò)對(duì)三個(gè)全國(guó)創(chuàng)新治理案例的比較發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的“回歸”通過(guò)還權(quán)于民和賦能于民兩個(gè)環(huán)節(jié)，黨的引領(lǐng)、政府推動(dòng)和公眾意識(shí)培育三個(gè)方式實(shí)現(xiàn)公眾參與，而黨建則貫穿于整個(gè)過(guò)程，并通過(guò)黨的主導(dǎo)、黨的引領(lǐng)、黨的動(dòng)員三種路徑落實(shí)權(quán)力回歸于民，政府與公眾協(xié)調(diào)互動(dòng)以及公眾責(zé)任和參與意識(shí)動(dòng)員，從而實(shí)現(xiàn)基層治理中的公眾參與。

關(guān)鍵詞：黨的建設(shè);基層治理;權(quán)力“回歸”;公眾參與

中圖分類(lèi)號(hào)：D267

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2020）03-0067-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“左右江革命根據(jù)地紅色基因形成與傳承研究”（19XDJ014）;研究闡釋黨的十九大精神國(guó)家社科基金專(zhuān)項(xiàng)課題“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的理論創(chuàng)新研究”（18VSJ001）。

作者簡(jiǎn)介：鄒祿祿（1988-），男，山東泰安人，百色學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，馬克思主義理論一流學(xué)科（培育）研究人員，管理學(xué)博士，研究方向：黨史與黨建。

一、基層治理中黨建工作面臨的任務(wù)難題：公眾參與的“形式化”

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的要求。黨的十九大報(bào)告也明確指出要把基層黨組織“建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”?？梢哉f(shuō)，黨建工作是國(guó)家治理能力提升的基本保障。基層治理是國(guó)家治理的核心單元，黨組織是基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨組織建設(shè)能否有效引領(lǐng)基層治理，直接關(guān)系到基層社會(huì)治理的成效以及黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)[1]，而基層治理中的核心則是公眾參與[2]，因此基層治理中黨建工作任務(wù)的關(guān)鍵在于促進(jìn)公眾參與基層治理。

然而，在基層治理研究與實(shí)踐中，公眾參與基層治理存在“形式化”問(wèn)題。首先表現(xiàn)為公眾參與實(shí)踐的“形式化”。公眾參與的本質(zhì)是公眾核心利益的訴求和表達(dá)，只有當(dāng)公眾能夠以充分、合理的渠道進(jìn)行利益表達(dá)且得到有效回應(yīng)時(shí)，公眾參與才得以實(shí)現(xiàn)，但目前基層治理關(guān)注的問(wèn)題或?qū)嵺`多集中于公共利益和公共服務(wù)，并沒(méi)有涉及到公共事務(wù)議題[3]。如基層治理的決策和規(guī)劃，公眾參與只是停留在娛樂(lè)、繳稅等初級(jí)參與層面和被動(dòng)告知的參與層面[4]，這導(dǎo)致基層治理中公眾被動(dòng)地按部就班地參與治理，背離了治理自下而上的行動(dòng)價(jià)值取向。其次是公眾參與意識(shí)的“形式化”。由于公眾對(duì)行政指導(dǎo)下的基層治理組織（以社區(qū)居委會(huì)為代表）缺乏認(rèn)同感，認(rèn)為公眾參與只是滿(mǎn)足組織需要，進(jìn)而在參與基層治理的集體行動(dòng)中選擇成為“看客”[5]，參與基層治理的意識(shí)淡薄，公共責(zé)任感缺失。這表明，公眾參與是當(dāng)前基層治理工作中必須解決的重要問(wèn)題，也是基層治理中黨建工作面臨的任務(wù)難題?；鶎又卫碇悬h建工作如何化解這個(gè)難題助推全面公眾參與的實(shí)現(xiàn)，是本文的研究重點(diǎn)。

對(duì)基層治理中黨建助推公眾參與問(wèn)題的討論，需要回歸到黨建和基層治理研究中。黨建即黨的建設(shè)，是馬克思主義建黨理論同黨的建設(shè)實(shí)踐的統(tǒng)一[6]，包含黨建理論研究、實(shí)踐活動(dòng)以及作為兩者中介的規(guī)章[7]，基層治理中的黨建工作就是在基層治理中以黨的理論應(yīng)用和實(shí)踐活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的要求和目標(biāo)?；鶎咏ㄔO(shè)與治理必須加強(qiáng)基層黨建[8]，基層黨組織在基層治理的資源整合、服務(wù)群眾、強(qiáng)化管理等方面發(fā)揮著積極作用，是社會(huì)治理的關(guān)鍵[9]。公眾參與是基層治理的核心，而基層治理是國(guó)家治理與社會(huì)治理的基本組成單元，治理則是當(dāng)前政社關(guān)系和社會(huì)管理的一種反映，因此公眾參與與基層治理之間的關(guān)系在一定程度上是政府與社會(huì)之間的管理關(guān)系，而這種管理邏輯和關(guān)系實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系[10][11]，在此基礎(chǔ)上來(lái)看基層治理中的公眾參與實(shí)踐，雖然治理強(qiáng)調(diào)了多元主體，但作為基層治理核心的公眾參與實(shí)現(xiàn)程度卻略顯滯后[12]，也就導(dǎo)致了公眾參與基層治理的“形式化”問(wèn)題。因此，本文在權(quán)力“回歸”視角下，對(duì)基層治理中的黨建如何助推公眾參與實(shí)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行分析，同時(shí)以三個(gè)全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理典型案例作為分析對(duì)象，探討全面公眾參與實(shí)現(xiàn)的基本路徑。

二、基層治理中公眾參與的實(shí)現(xiàn)前提：權(quán)力“回歸”

基層治理中黨建實(shí)現(xiàn)的公眾參與是“還權(quán)于民”的治理要求[13]，體現(xiàn)為權(quán)力“回歸”。權(quán)力的“回歸”包含歸屬、脫離和回歸三個(gè)階段的含義：歸屬簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)是“誰(shuí)的權(quán)力”，既然權(quán)力需要回歸，那么就需要判定權(quán)力本來(lái)應(yīng)該歸屬于誰(shuí)、誰(shuí)是權(quán)力的擁有者;同時(shí)權(quán)力為何脫離所有者，也就是脫離階段，即權(quán)力異化階段;最后是權(quán)力如何回歸階段，即當(dāng)前社會(huì)治理背景下權(quán)力回歸的路徑。

（一）權(quán)力的歸屬與異化脫離

1.權(quán)力的歸屬。最早討論權(quán)力的學(xué)者馬基雅維利認(rèn)為權(quán)力歸君主所有，隨后拉佩里埃將權(quán)力的范疇擴(kuò)大到學(xué)校、家庭等場(chǎng)所，豐富了權(quán)力的主體[14];霍布斯繼承了馬基雅維利的思想，將暴力和武力重新強(qiáng)調(diào)為君主權(quán)力的基礎(chǔ);而洛克則進(jìn)一步提出如果沒(méi)有民眾的支持，君主也隨之失去統(tǒng)治權(quán)[15]?；舨妓购吐蹇擞幸粋€(gè)共同的主張，就是對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)和解釋需要從個(gè)人以及個(gè)人與國(guó)家關(guān)系的角度進(jìn)行分析，馬克思否認(rèn)這種自由主義的論斷，將權(quán)力中人與人的關(guān)系解釋為一種階級(jí)關(guān)系，即統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)。葛蘭西和龐蘭扎斯作為后馬克思主義代表進(jìn)一步將權(quán)力看成是由統(tǒng)治階級(jí)至被統(tǒng)治階級(jí)的自上而下的運(yùn)動(dòng)，也就是統(tǒng)治[16]。從上述研究可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力一直和統(tǒng)治并列出現(xiàn)，此時(shí)對(duì)于權(quán)力的解釋依然沒(méi)有較為明確的界定。直到社會(huì)學(xué)家韋伯那里，對(duì)權(quán)力所作的界定與說(shuō)明才逐漸成為權(quán)力理論學(xué)說(shuō)的主流觀點(diǎn)。韋伯將權(quán)力視為一種排除他人意志的支配性控制[17]，帕森斯則將權(quán)力置于組織結(jié)構(gòu)中進(jìn)行解釋和描述，認(rèn)為權(quán)力能夠維系集體組織并對(duì)組織中各單元產(chǎn)生義務(wù)和授權(quán)[18];而盧克斯認(rèn)為權(quán)力是伴隨行動(dòng)者的行動(dòng)選擇而產(chǎn)生的能力[19]。但這種社會(huì)學(xué)層面對(duì)權(quán)力的解釋都是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下的權(quán)力的解釋而非應(yīng)然意義上的權(quán)力，因此權(quán)力到底是什么、如何進(jìn)行定義的主要問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決[20]。

可以肯定的是，權(quán)力是存在于人與人或集體之間的，同時(shí)權(quán)力具有如何行使的規(guī)范性的體系，因此從權(quán)力的規(guī)范性上可以進(jìn)一步挖掘權(quán)力的歸屬問(wèn)題。傳統(tǒng)社會(huì)里，權(quán)力的規(guī)范性在于通過(guò)君權(quán)神授等意志的觀念加以確證[21]。直至啟蒙時(shí)代，權(quán)力規(guī)范性的論證范式開(kāi)始與社會(huì)契約、人民意志這樣的觀念有機(jī)結(jié)合，認(rèn)為公共權(quán)力來(lái)源于公民與公民或公民與政府之間的契約，是全體公民讓渡部分權(quán)力出來(lái)后形成的一種總體力量，從而“國(guó)家權(quán)力的最初承載者乃是人民;所有其他國(guó)家機(jī)構(gòu)都是從人民那里獲得權(quán)力”，人民成為了權(quán)力的來(lái)源[22]。

通過(guò)上述研究可以看出，權(quán)力的來(lái)源是人民，通過(guò)契約或利益等形式讓渡出部分權(quán)力形成國(guó)家權(quán)力或政府權(quán)力。我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)體制下，關(guān)于權(quán)力的來(lái)源則十分清晰，“我們的權(quán)力是人民給的”[23]，我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。因此，無(wú)論是從權(quán)力理論學(xué)說(shuō)發(fā)展還是國(guó)家體制來(lái)說(shuō)，權(quán)力源起于人民，歸屬于人民，即公眾。

2.權(quán)力的異化脫離。權(quán)力歸屬于公眾，但權(quán)力的異化導(dǎo)致公共權(quán)力的脫離。權(quán)力的異化是權(quán)力運(yùn)行的天然傾向，馬克思認(rèn)為權(quán)力異化是一些用來(lái)保護(hù)社會(huì)共同利益的機(jī)關(guān)為追求自己利益而從社會(huì)“仆人”變?yōu)椤爸魅恕倍鴮?dǎo)致的[24]。因此，權(quán)力的異化導(dǎo)致權(quán)力脫離公眾的核心問(wèn)題在于權(quán)力“為了什么”或者說(shuō)“用來(lái)做什么”，權(quán)力作為工具而言是維護(hù)或謀取利益的，而利益是否符合權(quán)力所有者，即公民的利益則是判斷權(quán)力行使或有無(wú)異化的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)權(quán)力異化不是一個(gè)邏輯問(wèn)題，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐問(wèn)題。政府本是為了維護(hù)公共利益而設(shè)立的公共部門(mén)，但由于官本位傳統(tǒng)思想的影響，重特權(quán)而輕服務(wù)，重管制而輕治理，加之在公民社會(huì)領(lǐng)域中，由于對(duì)權(quán)力缺乏民主的監(jiān)督和制約、權(quán)力至上等原因，造成權(quán)力的高度異化[25]。

在當(dāng)前社會(huì)治理背景下，政府放權(quán)、公眾參與、政社互動(dòng)等都在要求權(quán)力的回歸和民主法制建設(shè)的加強(qiáng)，權(quán)力異化無(wú)疑是社會(huì)治理中的“絆腳石”。轉(zhuǎn)變以往自上而下的管理模式，發(fā)揮自下而上的能動(dòng)性以及政社互動(dòng)性，創(chuàng)新基層社區(qū)治理和啟蒙民主參與等當(dāng)代社會(huì)治理的特點(diǎn)，都要求權(quán)力的回歸和權(quán)力異化的矯正。

（二）權(quán)力回歸路徑分析

權(quán)力回歸路徑的分析主要包含兩大主體和一條雙向互動(dòng)路徑：第一個(gè)主體是權(quán)力“現(xiàn)有者”，即權(quán)力異化過(guò)程中違背公眾利益、謀取私利者，或?qū)ι鐣?huì)長(zhǎng)期干預(yù)或控制從而削弱公眾權(quán)力的一方，也就是公眾讓渡出部分權(quán)力形成的第三方行政或管理權(quán)力部門(mén)但異化為權(quán)力所有者，比如國(guó)家或政府;第二個(gè)主體則是權(quán)力“應(yīng)有者”，即公眾。一條雙向互動(dòng)路徑即“現(xiàn)有者”通過(guò)該路徑將權(quán)力還予“應(yīng)有者”，同時(shí)“應(yīng)有者”可以通過(guò)這條路徑接受和讓渡權(quán)力給“現(xiàn)有者”，而此時(shí)“現(xiàn)有者”則變?yōu)椤靶惺拐摺钡霓D(zhuǎn)換路徑。同樣地，權(quán)力的回歸也相應(yīng)的分為還權(quán)、接受、再讓渡三個(gè)階段（如圖1所示）。首先需要明確各個(gè)主體在權(quán)力回歸中的責(zé)任和方式，其次需要對(duì)權(quán)力回歸各個(gè)階段進(jìn)行解讀，最后分析權(quán)力回歸后公眾參與中的異化風(fēng)險(xiǎn)。需要說(shuō)明的是本文所使用“現(xiàn)有者”“應(yīng)有者”是指權(quán)力的歸屬，“行使者”是權(quán)力的行使，不涉及歸屬問(wèn)題。同時(shí)，三者區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)隱含公民意識(shí)是否覺(jué)醒和公眾參與是否達(dá)成。

還權(quán)階段是權(quán)力回歸第一階段，該階段主要行動(dòng)者是權(quán)力“現(xiàn)有者”，即國(guó)家和政府。隨著社會(huì)治理現(xiàn)代化和政府轉(zhuǎn)型的加速，職能轉(zhuǎn)移和放權(quán)等政治活動(dòng)都在逐漸將權(quán)力歸還于公眾，可以說(shuō)，在權(quán)力回歸的意識(shí)方面是自上而下發(fā)生的。該階段有兩方面的主要任務(wù)：一是權(quán)力異化的矯正，二是搭建權(quán)力回歸于民的途徑。權(quán)力異化的矯正可以視為權(quán)力“現(xiàn)有者”內(nèi)部的矯正工作，即剔除影響權(quán)力回歸的不良因素，將權(quán)力有效、低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定地回歸于民，也就是第二個(gè)任務(wù)。權(quán)力異化的矯正在社會(huì)治理情境下屬于國(guó)家政府法制建設(shè)，此處不作討論。本文重點(diǎn)關(guān)注還權(quán)途徑的建設(shè)，即權(quán)力“現(xiàn)有者”利用已有的行政框架、職能體系以及政策能力等為權(quán)力回歸建構(gòu)良好的政策環(huán)境、還權(quán)方式和權(quán)力內(nèi)容，從政策、組織和職能多方面為權(quán)力回歸公眾搭建可行途徑。

圖1?權(quán)力回歸與基層治理路徑圖

（資料來(lái)源：作者自制）

接受階段的主要任務(wù)是公眾對(duì)權(quán)力回歸的接受，這是權(quán)力回歸的終端，或者說(shuō)判定權(quán)力是否得以回歸的標(biāo)準(zhǔn)。公眾對(duì)權(quán)力回歸的接受包含兩方面含義：一是對(duì)權(quán)力回歸這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)的接納，也就是權(quán)力回歸于公眾是社會(huì)治理發(fā)展的要求，也是公民社會(huì)的本質(zhì)需要，國(guó)家權(quán)力源于公眾，權(quán)力回歸于公眾是國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)涵要義。二是對(duì)權(quán)力屬于公眾這一意識(shí)的接納，其隱含的是公眾在權(quán)力回歸中應(yīng)處于主動(dòng)地位，而非被動(dòng)地給予和被接受。權(quán)力的回歸過(guò)程是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程，權(quán)力“現(xiàn)有者”自上而下還權(quán)，權(quán)力“應(yīng)有者”也應(yīng)自下而上地接受和行使，這樣的雙方主動(dòng)互動(dòng)才能保證權(quán)力得以順利回歸。也就是說(shuō)，公民意識(shí)覺(jué)醒和公眾參與度在一定程度上反映了權(quán)力回歸的進(jìn)度，這也是基層社會(huì)治理的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一。

再讓渡階段主要是權(quán)力回歸下的公眾為維護(hù)公民利益讓渡部分權(quán)力的過(guò)程。“再”是對(duì)應(yīng)權(quán)力回歸前的權(quán)力讓渡，權(quán)力回歸前國(guó)家或政府權(quán)力源于公眾讓渡，但其形成的基礎(chǔ)由于歷史、文化或國(guó)家體制等原因脫離了公眾自覺(jué)的本質(zhì)。因此，再讓渡階段是基于公民意識(shí)覺(jué)醒和公眾參與的基礎(chǔ)前提，其包含維護(hù)公眾利益和權(quán)力監(jiān)督兩方面含義。維護(hù)公眾利益是在公民意識(shí)和權(quán)力回歸狀態(tài)下，讓渡權(quán)力是為了更好地維護(hù)公眾利益，從根本上保證權(quán)力的歸屬和行使的目的，權(quán)力監(jiān)督是在權(quán)力讓渡前提下，公眾對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行問(wèn)責(zé)制約，降低權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)。再讓渡階段其實(shí)是公民意識(shí)的重要表現(xiàn)形式，也是公眾參與的階段。

總之，權(quán)力回歸的整個(gè)過(guò)程其實(shí)是當(dāng)前基層治理中政社權(quán)力嵌入關(guān)系的互動(dòng)過(guò)程，無(wú)論是自上而下的國(guó)家行動(dòng)，還是自下而上的公眾行動(dòng)，都圍繞權(quán)力關(guān)系這一中心話題，權(quán)力回歸于公眾是現(xiàn)代基層治理的核心，公眾行使權(quán)力參與是國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的需要，二者相輔相成，正確處理兩者的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系是促進(jìn)基層治理的本質(zhì)需要。

三、基層治理視域下黨建助推公眾參與的具體案例分析

在對(duì)權(quán)力回歸整個(gè)過(guò)程梳理的基礎(chǔ)上權(quán)力回歸的理論分析框架已基本建立。實(shí)踐是理論的來(lái)源，理論又對(duì)實(shí)踐有能動(dòng)的反作用。因此，本文選取了2018年全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理案例的三個(gè)案例Q區(qū)、N區(qū)和Y區(qū)作為分析對(duì)象，對(duì)三個(gè)案例在基層治理中權(quán)力回歸的方式進(jìn)行比較分析，以此總結(jié)當(dāng)前基層治理過(guò)程中黨建助推公眾參與的有效經(jīng)驗(yàn)。

（一）分析方法與案例介紹

本文采用多案例分析方法，在選取案例時(shí)首先考慮到地域環(huán)境的影響，選取同一區(qū)域的不同案例，同時(shí)最大限度控制制度因素的影響;其次為了突出公民參與的主要因素，考慮經(jīng)濟(jì)、治理領(lǐng)域、行政級(jí)別等因素，本文選取同一地域同等行政級(jí)別下的同一治理領(lǐng)域的Q區(qū)、N區(qū)和Y區(qū)三個(gè)基層治理案例。

1.Q區(qū)處于城鄉(xiāng)過(guò)渡地帶，有多個(gè)樓盤(pán)、近萬(wàn)名常住人口，社區(qū)治理問(wèn)題嚴(yán)重。在治理中黨員力量作用突出，首先設(shè)立了面向群眾的公共場(chǎng)所，在該場(chǎng)所為居民提供休閑、國(guó)學(xué)、茶藝等生活服務(wù)，同時(shí)設(shè)置黨員承諾墻，要求黨員亮身份、曬承諾，構(gòu)建了以“社區(qū)、樓盤(pán)、網(wǎng)格小組、樓棟”黨員為基本框架的黨建管理體系，建立起黨員志愿者隊(duì)伍。同時(shí)，引入專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織對(duì)社區(qū)自組織進(jìn)行分類(lèi)引導(dǎo)和培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)群團(tuán)組織專(zhuān)業(yè)化轉(zhuǎn)變。例如面向居民的食堂由老年協(xié)會(huì)承擔(dān)運(yùn)行，退休居民得以發(fā)揮余熱，也促成了居民自我管理。另外，推進(jìn)社區(qū)居民協(xié)商自治，建立居民議事廳、社區(qū)營(yíng)造坊、社區(qū)微學(xué)苑、居民調(diào)解室和社區(qū)發(fā)展中心協(xié)商平臺(tái)。同時(shí)，大力進(jìn)行街區(qū)環(huán)境、便捷生活圈以及文化品牌培育建設(shè)，形成共建、共治、共享的高品質(zhì)宜居社區(qū)。

2.N區(qū)所轄范圍是典型的商品房小區(qū)，小區(qū)居民12100余戶(hù)，常住居民30000余人，80%居民來(lái)源于區(qū)外，居民對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)參與度較低。針對(duì)于此，該區(qū)主要從四個(gè)方面進(jìn)行基層治理：首先是構(gòu)建共治共建的治理體系。社區(qū)黨委引領(lǐng)，推行“眾人議事”，社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)力量參與“理事”，形成黨建引領(lǐng)、協(xié)同參與、多元共治的社區(qū)治理格局。其次是拓展公共空間。優(yōu)化室內(nèi)空間，拓展室外空間和開(kāi)辟網(wǎng)絡(luò)空間，搭建互聯(lián)互通的交流平臺(tái)。再次是培育公共精神。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深化“三事分流”工作法，將居民訴求按照“大事”“小事”“私事”進(jìn)行分類(lèi)分責(zé)處理，大事由社區(qū)解決，小事由社區(qū)居委會(huì)牽頭與相關(guān)責(zé)任主體共同解決，私事由社區(qū)引導(dǎo)居民自行解決。加強(qiáng)文明家風(fēng)建設(shè)和志愿服務(wù)，喚醒居民責(zé)任意識(shí)。最后是優(yōu)化公共服務(wù)，以文化為切入點(diǎn)，通過(guò)農(nóng)耕、國(guó)學(xué)、茶藝等文化培訓(xùn)，增強(qiáng)社區(qū)文化底蘊(yùn)。

3.Y區(qū)是典型的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村人口外流、留守人口增多、農(nóng)村糾紛嚴(yán)重、重義輕利的鄉(xiāng)村道德觀以及參與意識(shí)薄弱等問(wèn)題對(duì)基層治理提出挑戰(zhàn)。Y區(qū)通過(guò)群眾推薦評(píng)議、社區(qū)復(fù)核、鎮(zhèn)街審核和區(qū)級(jí)認(rèn)定選出“新鄉(xiāng)賢”，并設(shè)立鄉(xiāng)賢評(píng)理堂。鄉(xiāng)賢評(píng)理堂運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范運(yùn)行，進(jìn)行普法宣傳和矛盾解決事務(wù)，同時(shí)促進(jìn)民風(fēng)和鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)。鄉(xiāng)賢評(píng)理員由黨組織動(dòng)員，從群眾中來(lái)、由群眾推選，成為鄉(xiāng)村治理網(wǎng)格員，收集社情民意，凝聚民智民力，讓民事民議、民事民辦、民事民管，激發(fā)了民主活力，克服了“強(qiáng)人治理”的困境，促進(jìn)鄉(xiāng)村秩序生成。

（二）案例分析

在權(quán)力回歸的分析框架下，從權(quán)力回歸的路徑、具體表現(xiàn)、權(quán)力回歸過(guò)程中的主動(dòng)性表現(xiàn)以及公眾參與實(shí)際內(nèi)容對(duì)三個(gè)案例進(jìn)行梳理歸納（見(jiàn)表1），對(duì)三個(gè)案例中基層治理的經(jīng)驗(yàn)特征進(jìn)行歸納，主要有六個(gè)方面。

第一，黨和黨組織的引領(lǐng)性。在三個(gè)案例中都有黨和黨組織的引領(lǐng)作用或者推動(dòng)作用，Q區(qū)發(fā)揮黨員帶頭服務(wù)作用，N區(qū)黨委引領(lǐng)構(gòu)建多元共治格局，而Y區(qū)由黨組織動(dòng)員形成鄉(xiāng)賢評(píng)理機(jī)制，三個(gè)案例都突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性。在權(quán)力的回歸中，自上而下的政府推動(dòng)和公眾代表是重要的實(shí)現(xiàn)方式，黨員這一具有人民意愿和國(guó)家意志代表的群體是權(quán)力回歸的重要和極具中國(guó)特色的力量，黨員和黨組織一方面代表公眾的利益，另一方面行使公眾讓渡權(quán)力形成的國(guó)家權(quán)力，具有承上啟下的連接作用，二者的作用發(fā)揮是當(dāng)前基層治理體系中的重要一環(huán)。

第二，多方參與的構(gòu)建性。Q區(qū)引導(dǎo)居民自我管理，成立各類(lèi)社會(huì)組織;N區(qū)黨委引領(lǐng)，社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)力量共同參與基層治理;Y區(qū)以黨組織動(dòng)員、鄉(xiāng)賢骨干參與基層治理，三者都力爭(zhēng)構(gòu)建多元治理主體和多元參與的治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)是各單位個(gè)體和組織的集合，基層治理的主體應(yīng)是社會(huì)中的各個(gè)不同單元，同時(shí)各個(gè)組織又是各個(gè)個(gè)體為了追求共同利益的集合。因此，多方治理是公眾通過(guò)不同渠道進(jìn)行社會(huì)參與的表現(xiàn)，也是權(quán)力回歸的不同形式的載體。

第三，居民參與的交互性。在三個(gè)案例中無(wú)論政府主動(dòng)還是公眾主動(dòng)，都存在政社的權(quán)力互動(dòng)。Q區(qū)引導(dǎo)居民自我管理;N區(qū)“三事分流”，不同類(lèi)別的事情對(duì)應(yīng)不同主體的責(zé)任;Y區(qū)政府動(dòng)員，居民推選構(gòu)建鄉(xiāng)村治理機(jī)制，三者都表現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)的放權(quán)和推動(dòng)、社會(huì)對(duì)政府的權(quán)力參與，這種權(quán)力互嵌結(jié)構(gòu)的本質(zhì)則是對(duì)權(quán)力回歸公眾的輔助，形式和內(nèi)容則是讓公眾能夠參與到基層治理中，民管民事、民治民事。

第四，服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)化性。服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)化在三個(gè)案例中更多的是服務(wù)空間的建設(shè)和服務(wù)設(shè)施的完備，Q區(qū)建立居民休閑場(chǎng)所，完善社區(qū)環(huán)境，搭建生活便利圈;N區(qū)拓展公共空間，優(yōu)化室內(nèi)、室外和網(wǎng)絡(luò)空間;Y區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)賢評(píng)理堂。這些服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)化在權(quán)力回歸中屬于輔助性的工具，即通過(guò)服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)化，為居民提供有可能參與基層治理的渠道。例如Q區(qū)完善社區(qū)環(huán)境和搭建生活便利圈的過(guò)程中，居民議事發(fā)揮了公眾參與在決策制定過(guò)程中的作用。

第五，志愿服務(wù)的全民性。志愿服務(wù)是公眾參與的途徑之一，也是公民意識(shí)發(fā)展的基礎(chǔ)，通過(guò)志愿服務(wù)一方面在實(shí)踐層面讓居民真正參與到基層治理中，另一方面在意識(shí)上培育居民的公共精神和責(zé)任意識(shí)，以志愿促成公眾參與。Q區(qū)建立了黨員志愿服務(wù)隊(duì)伍，N區(qū)成立志愿組織培育志愿隊(duì)伍，Y區(qū)的鄉(xiāng)賢本身就是出于一種社會(huì)責(zé)任意識(shí)和服務(wù)能力參與基層治理。因此，志愿服務(wù)的全民性是喚醒公眾參與意識(shí)和公共意識(shí)的始端。

第六，社區(qū)發(fā)展的文化性。文化是一個(gè)社會(huì)或社區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期歷史發(fā)展和變遷累積下的關(guān)于社會(huì)和生活的各種價(jià)值觀或意識(shí)的整體。不同區(qū)域都具備其獨(dú)特的文化資源，這些文化資源具有排他性、認(rèn)同性和可轉(zhuǎn)化性。區(qū)域文化因其獨(dú)特的地理位置或歷史背景而形成，是不可復(fù)制的，而這種本土而生的文化會(huì)被區(qū)域內(nèi)的居民所廣泛認(rèn)同，同時(shí)在基層治理的過(guò)程中，這些文化資源可以轉(zhuǎn)化為基層治理的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力或價(jià)值動(dòng)力。Q區(qū)和N區(qū)都積極挖掘文化活動(dòng)，培育文化品牌，Y區(qū)則依靠傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化與當(dāng)前基層治理進(jìn)行結(jié)合，構(gòu)建鄉(xiāng)賢治理新秩序。

（三）案例總結(jié)

通過(guò)上述三個(gè)案例基層治理過(guò)程中的特征描述，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)治理中公眾參與的三個(gè)途徑，即黨的引領(lǐng)、自上而下的政府推動(dòng)和公民意識(shí)的培育。

1.黨的引領(lǐng)是公眾參與的先鋒力量。在我國(guó)，黨和黨組織是極具中國(guó)特色和發(fā)展力量的代表和組織，黨是人民的黨，黨員來(lái)自于人民，黨員代表人民意志，以黨為中心的黨組織更是人民意志的集中體現(xiàn)，同時(shí)黨員又參與行政事務(wù)，這就從根本上保證了人民參與社會(huì)治理的根本政治屬性。在社會(huì)治理中，以黨員為人民代表的力量處于一線地位，參與基層治理和國(guó)家發(fā)展的過(guò)程。另外，黨組織可以視為權(quán)力回歸中的關(guān)鍵組織力量，這種組織力量在國(guó)家體系中的特殊地位注定不會(huì)偏離公眾利益，堅(jiān)持黨的引領(lǐng)必然會(huì)促成公眾的全面參與，也符合國(guó)家社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.自上而下的政府推動(dòng)引導(dǎo)公眾參與。自上而下的政府推動(dòng)包含三方面的含義：一是黨和政府在轉(zhuǎn)變意識(shí)或執(zhí)行政策上，已然樹(shù)立了還權(quán)于民的思想，在執(zhí)行過(guò)程中也在循序漸進(jìn)地推動(dòng)公眾參與。二是積極引導(dǎo)公眾參與，搭建公眾參與平臺(tái)。三是注重公眾參與的基礎(chǔ)建設(shè)，根據(jù)需要層次理論，個(gè)體在滿(mǎn)足基本生存生活需要之后，才會(huì)有追求歸屬、尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要。政府主導(dǎo)或政府推動(dòng)并不是抹除公眾的主動(dòng)性，而是在當(dāng)前基層治理和社會(huì)發(fā)展背景下，為公眾參與和公眾主動(dòng)性提供一個(gè)有序、有效和可行的方式。

3.公民意識(shí)的培育是公眾參與的基礎(chǔ)。公民意識(shí)在當(dāng)前基層治理中日益明顯。由于傳統(tǒng)封建思想、行政官僚體系以及權(quán)力異化等原因的影響，我國(guó)公眾參與意識(shí)一直相對(duì)薄弱，參與層次較低，在公共事務(wù)中“失語(yǔ)”。通過(guò)自上而下的政府推動(dòng)和構(gòu)建參與渠道，引導(dǎo)公眾從“合理無(wú)知”到“合理參與”的轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過(guò)程中公民意識(shí)逐漸強(qiáng)化，并不斷強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要作用，推動(dòng)公眾參與基層治理，在方向和實(shí)踐上同步貼合治理現(xiàn)代化和公民社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

四、基層治理中黨建助推公眾參與實(shí)現(xiàn)的基本路徑：黨的主導(dǎo)、引領(lǐng)和動(dòng)員

通過(guò)對(duì)權(quán)力回歸框架下基層治理中公眾參與方式的分析，能夠總結(jié)出應(yīng)采取強(qiáng)化黨的引領(lǐng)、政府推動(dòng)和強(qiáng)化公民意識(shí)等方式以實(shí)現(xiàn)全面公眾參與。從案例分析中也可以看出黨建工作貫穿基層治理的整個(gè)過(guò)程中，黨和黨組織在其中發(fā)揮的重要作用。具體來(lái)講，黨建助推公眾參與實(shí)現(xiàn)表現(xiàn)為三種方式：黨的引領(lǐng)、黨的主導(dǎo)和黨的動(dòng)員（如圖2所示）。

圖2?權(quán)力回歸視角下基層治理中

黨建實(shí)現(xiàn)公眾參與路徑圖

該路徑包含還權(quán)和賦能兩個(gè)主體部分。在還權(quán)層面，黨的主導(dǎo)保障權(quán)力回歸于公眾，并通過(guò)對(duì)整個(gè)治理參與行動(dòng)者的引領(lǐng)，保障權(quán)力的合理性和合法性，維護(hù)公眾利益;在賦能層面，通過(guò)黨的動(dòng)員促進(jìn)公眾參與實(shí)踐，同時(shí)以黨的引領(lǐng)保障公眾參與到基層治理中，從而發(fā)揮黨建在整個(gè)基層治理中的能動(dòng)作用，以實(shí)現(xiàn)基層治理過(guò)程中的公眾參與。

（一）黨的主導(dǎo)

黨的主導(dǎo)是在基層治理中堅(jiān)持黨的核心主導(dǎo)地位，這是基層治理公眾參與得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。黨的主導(dǎo)地位體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先堅(jiān)持黨在基層治理中對(duì)權(quán)力的主導(dǎo)。在我國(guó)權(quán)力屬于人民，黨是人民的黨，堅(jiān)持黨對(duì)權(quán)力的主導(dǎo)就是將權(quán)力緊緊把握在公眾手中，以國(guó)家政治制度行使權(quán)力，保證權(quán)力的合法性，從根本上杜絕權(quán)力的異化風(fēng)險(xiǎn)。其次是黨對(duì)基層治理一切事務(wù)的主導(dǎo)。在基層治理中保持黨的主導(dǎo)地位，能夠保證基層治理一切事務(wù)都圍繞黨的主導(dǎo)作用開(kāi)展，也就是圍繞社會(huì)公眾的利益訴求進(jìn)行治理。黨的主導(dǎo)是堅(jiān)持群眾路線的體現(xiàn)，也是維護(hù)最廣大人民群眾利益的體現(xiàn)。Q社區(qū)以黨員帶頭方式圍繞群眾開(kāi)展自治工作，N社區(qū)以黨委主導(dǎo)形成多元共治格局，而Y社區(qū)以黨組織主導(dǎo)構(gòu)建新鄉(xiāng)賢治理秩序，案例中體現(xiàn)的黨的主導(dǎo)作用是形成良好基層治理格局的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)公眾參與的根本保障。

（二）黨的引領(lǐng)

黨的引領(lǐng)是在基層治理中黨和黨組織引領(lǐng)自上而下的政府治理和自下而上的公眾參與之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，以此構(gòu)建基層治理格局。

因此，黨的引領(lǐng)是基層治理的方向和公眾參與的推動(dòng)力。首先，在自上而下的政府治理中，黨引領(lǐng)政府制度政策推動(dòng)的正當(dāng)性，政府在以行政性形式推動(dòng)政策活動(dòng)時(shí)，黨的引領(lǐng)監(jiān)督和指導(dǎo)其執(zhí)行過(guò)程是否符合公共利益、是否具備社會(huì)正當(dāng)性，保證自上而下的政府工作能夠得到基層的響應(yīng)和支持。其次，在自下而上的公眾參與中，黨員作為公眾精英和榜樣，發(fā)揮先鋒模范作用，黨組織作為公眾的利益表達(dá)渠道，形成了公眾參與基層治理的通道和話語(yǔ)空間。最后，上述兩者又在基層黨組織的引領(lǐng)下進(jìn)行利益的協(xié)調(diào)和對(duì)話，以此實(shí)現(xiàn)整個(gè)基層治理體系的貫通，上通下達(dá)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公眾全面參與公共事務(wù)的決策議程。Q社區(qū)發(fā)揮黨員帶頭作用，引領(lǐng)黨建治理體系構(gòu)建，提供自我管理和公眾參與的平臺(tái);N社區(qū)通過(guò)黨引領(lǐng)社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)力量等，形成公眾參事議事的治理體系;Y社區(qū)組織新鄉(xiāng)賢中的黨員，引領(lǐng)鄉(xiāng)賢治理組織，并通過(guò)與上級(jí)黨組織對(duì)接，完善新鄉(xiāng)賢治理結(jié)構(gòu)，組建合理合法有效的治理秩序。因此，黨的引領(lǐng)是基層治理中公眾參與的開(kāi)啟者，以黨的模范作用和引領(lǐng)作用，扎根于公眾需求，從公眾切實(shí)需要出發(fā)引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)公眾參與到基層治理實(shí)踐中來(lái)。

（三）黨的動(dòng)員

黨的動(dòng)員是我黨在長(zhǎng)期的歷史革命斗爭(zhēng)中形成的具有鮮明特色的社會(huì)傳統(tǒng)，是基層治理中公眾參與的保障。黨的動(dòng)員主要包含三方面主要內(nèi)容：首先是黨的動(dòng)員能夠集中社會(huì)組織和資源應(yīng)用于基層治理中，這種動(dòng)員是與基層治理中整個(gè)參與主體的集體行動(dòng)相關(guān)的，即是面向基層治理多元主體和廣大公眾動(dòng)員的。其次，黨的動(dòng)員能夠發(fā)動(dòng)政府部門(mén)、基層組織和社會(huì)組織等力量參與到基層治理中，這種動(dòng)員重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)行動(dòng)主體行為“可為”或“不可為”的選擇。最后，黨的動(dòng)員能夠促進(jìn)公眾參與基層治理動(dòng)機(jī)的形成。Q社區(qū)在黨的動(dòng)員下，集中黨員、社區(qū)以及社會(huì)組織等資源，動(dòng)員退休人員、志愿者等參與到基層治理中，促進(jìn)公眾自我管理和群團(tuán)組織轉(zhuǎn)變;N社區(qū)在黨的動(dòng)員下，構(gòu)建各界力量參與的理事會(huì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)問(wèn)題進(jìn)行分流處理，動(dòng)員不同主體參與到不同問(wèn)題的解決中，實(shí)現(xiàn)全民參與;N社區(qū)依靠黨的動(dòng)員集中圍繞新鄉(xiāng)賢治理組織開(kāi)展人員選拔、組織確立、程序規(guī)范等工作，形成民事民議、民事民辦、民事民管的治理新格局。

結(jié)語(yǔ)

公眾參與是基層治理的本質(zhì)要求，黨建是基層治理的核心指導(dǎo)?；鶎又卫碇悬h建如何助推公眾參與的實(shí)現(xiàn)是本文的研究重點(diǎn)。本文以權(quán)力回歸視角進(jìn)行分析，認(rèn)為黨建必須始終貫穿于基層治理的整個(gè)結(jié)構(gòu)和過(guò)程中，在黨的主導(dǎo)、引領(lǐng)和動(dòng)員下，公眾權(quán)力得以還權(quán)于民，進(jìn)而賦權(quán)于民，從而得以實(shí)現(xiàn)公眾參與。公眾參與也是基層治理的重要體現(xiàn)，在對(duì)基層治理或公眾參與分析時(shí)兩者多為包含關(guān)系或因果關(guān)系，對(duì)于這種關(guān)系本文也是認(rèn)同的，但在進(jìn)行分析已有研究時(shí)無(wú)法將兩者放置同等的對(duì)話地位，只是總結(jié)基層治理促成公眾參與或公眾參與推動(dòng)基層治理，而無(wú)法對(duì)其內(nèi)部的本質(zhì)聯(lián)系做出回應(yīng)。本文將基層治理中黨建作用的發(fā)揮和公眾參與納入權(quán)力回歸的分析框架，在該框架中，兩者均為權(quán)力回歸的參與者，兩者的角色功能和強(qiáng)弱互動(dòng)都能夠在權(quán)力回歸這一框架中得以解釋?zhuān)M(jìn)而能夠識(shí)別基層治理中黨建如何促成公眾參與實(shí)現(xiàn)，以規(guī)避當(dāng)前基層治理中公眾參與的“形式化”困境。

作為探索性的研究，本文仍有一些研究不足。本文力圖從權(quán)力回歸角度對(duì)基層治理案例中的黨建工作進(jìn)行分析以期獲得公眾參與實(shí)現(xiàn)的有效經(jīng)驗(yàn)，但基層治理是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多層次的復(fù)合體，僅以權(quán)力回歸單一的視角介入，無(wú)法涉及社會(huì)治理中硬件設(shè)施、環(huán)境改變、娛樂(lè)休閑等產(chǎn)生的居民滿(mǎn)足感等因素的影響，無(wú)法對(duì)基層治理中黨建的作用發(fā)揮有更為全面的認(rèn)識(shí)。然而，本文對(duì)基層治理中黨建對(duì)助推全面公眾參與實(shí)現(xiàn)的路徑研究，為理解黨建和基層治理提供了一個(gè)新視角，在當(dāng)前構(gòu)建黨建引領(lǐng)創(chuàng)新治理格局的形勢(shì)下具有一定的理論意義和實(shí)踐借鑒價(jià)值。

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