王虹波

（1.吉林大學(xué)文學(xué)院，吉林長春130012；2.通化師范學(xué)院歷史地理系，吉林通化134002）

民國前期吉林荒政探究

王虹波1,2

（1.吉林大學(xué)文學(xué)院，吉林長春130012；2.通化師范學(xué)院歷史地理系，吉林通化134002）

民國時期戰(zhàn)亂頻繁，政局衰敗，經(jīng)濟(jì)凋敝，但政府的荒政舉措很少，收效甚微。這一時期的吉林荒政亦如此，備荒措施主要體現(xiàn)在義倉的建設(shè)上，發(fā)揮了備荒救濟(jì)的重要作用，其它備荒措施幾乎很少記載；災(zāi)情管理體現(xiàn)在災(zāi)況的呈報、派員勘災(zāi)和查災(zāi)方面；賑務(wù)方面主要通過災(zāi)時的糧款賑濟(jì)、物價調(diào)控，災(zāi)后生產(chǎn)幫扶等政策來緩解災(zāi)情。同時，政府官員也極力倡導(dǎo)組織巫術(shù)救荒，來達(dá)到安定民心、穩(wěn)定社會的目的。

民國時期；吉林；荒政

荒政是考察政府職能的重要事務(wù)，是歷代政府的政務(wù)之一。民國時期災(zāi)荒頻仍、戰(zhàn)亂頻繁、政局動蕩，政府的荒政舉措極少，使整個社會的御災(zāi)能力極差。為了維護(hù)其社會的安定，民國前期吉林政府也被迫采取了一些荒政舉措，以解民困。

一、倉儲備荒

民國時期吉林省的備荒措施也重點沿襲了倉儲制，倉儲制度是防備兇荒的重要舉措，“積谷為救荒之最要善政，需儲平日藉補(bǔ)災(zāi)時，所謂有備無患者也?！盵1]9“故民為邦本，食為民天。若不預(yù)籌救濟(jì)之策，則民食缺乏釀患無窮?！盵2]55“按吉林倉儲，有公倉、義倉之分。一為軍府之屯聚，其納倉之谷多出于兵丁所耕種，猶有古時軍儲屯田之意。凡倉官俸薪、兵丁口糧胥取給于茲。而與民無地也，秋后收倉，所謂出陳換新也。由民戶按地納谷，名曰積谷，每年春季放給……”[3]65民國時期戰(zhàn)亂頻繁，政府無力建設(shè)公倉，各地主要以義倉建設(shè)為主。

為加強(qiáng)對義倉的管理，各地建立了較為完備的倉儲制度。對倉庫的設(shè)置、修建和維護(hù)，倉庫管理人員的任用和職責(zé)，積谷的征收、存儲、保管和使用等各項內(nèi)容都做了詳細(xì)的規(guī)定。據(jù)各地方志資料記載，吉林省各縣市如長春、伊通、扶余、永吉、樺甸、鎮(zhèn)賚、磐石、通化、東豐、琿春、安圖等都先后建立了義倉。其中大量資料顯示，長春和海龍兩縣的義倉管理制度建設(shè)的比較好，如“長春縣辦理積谷詳細(xì)條規(guī)和長春縣積谷款生息簡章”[2]57-59、“海龍縣義倉管理規(guī)則實施細(xì)則45條”[4]168-179。

積谷征收來源主要是向農(nóng)戶按人頭或地畝征收。磐石縣“倉儲創(chuàng)辦于民國三年，經(jīng)知事提倡按農(nóng)戶抽積倉谷?！盵5]124安圖縣在“民國十六年春，在縣城西南隅修筑板房八間成立義倉……按地畝籌糧逐年積蓄以作荒年賑濟(jì)之用?！盵6]71-72；另一主要來源是向當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)紳董勸募。對于征收的積谷入倉存放也是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各地積谷的存放主要有兩種方式，一是存放當(dāng)?shù)亓x倉，由倉董直接保管；另一種是分散到當(dāng)?shù)氐囊髮嵏粦魜泶姹９堋?/p>

積谷的使用是倉儲備荒的重要內(nèi)容，主要用于災(zāi)后的賑濟(jì)，對成災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)實行無償賑濟(jì)，撥發(fā)積谷維持民食，以解災(zāi)時生活之需。對廣大災(zāi)民如雪中送炭，也是義倉積谷現(xiàn)實功用性的具體體現(xiàn)?！懊駠四辏蛹箴?，擬積谷全部十分之二（約四千二百石）以資賑濟(jì)?！盵7]41“民國十八年，擬解積谷款二萬四千元，以賑延吉道屬各縣實黎?！盵8]42；積谷還多用來幫扶生產(chǎn)，利用借貸錢谷方式幫助民眾度過生產(chǎn)難關(guān)，再根據(jù)具體情況進(jìn)行貸息的回收?！坝兰h舊義倉于民國七年間開始出貸，每屆春間出貸谷一次，以二分生息。屆秋新糧登場，本到收回，為接濟(jì)農(nóng)民春耕之用”[3]67；積谷還可以用來平糶，主要作用是平抑市場糧價以維持民食之需，“七年春夏之交，民食不洽，米價騰貴，會由地方士紳發(fā)起平糶之舉，利用積谷平抑市價，比時小米每斗價三十吊，糶糧按八成折扣，以二十四吊出賣之，全縣計糶糧九千石，得濟(jì)者五千余戶。是年秋收豐稔，谷價低廉，遂以糶糧得價，賣谷歸倉。此后歷年沿江河一帶，雖稍有水災(zāi)，兼或雹蟲等害，盡由各分倉按照積谷出貸辦法，春貸秋還，使農(nóng)民借資活動頗為便利?！盵7]41

二、賑務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與災(zāi)情管理

“光緒三十二年（1906年），吉林省始設(shè)民政司，主管賑災(zāi)事宜。民國時期，吉林省民政司改為民政廳，仍主管賑災(zāi)事宜。1917年（民國6年）和1923年（民國12年）……設(shè)水災(zāi)籌賑處。1920年（民國9年）……成立了省公署籌辦賑務(wù)委員會。1927年（民國16年），省公署設(shè)賑務(wù)處，由本省官、紳及督辦賑務(wù)公署派員組成，辦理全省官賑事務(wù)。1928年（民國17年）2月，為辦理省內(nèi)外災(zāi)賑，省成立東北籌賑會吉林分會?！盵9]194各地也先后設(shè)立了賑務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)救災(zāi)事務(wù)?！懊駠?4年(1925)，柳河縣公署內(nèi)設(shè)民政科，負(fù)責(zé)社會救濟(jì)和戶籍管理等事務(wù)。”[10]502也有的地區(qū)根據(jù)災(zāi)情需要臨時組建賑務(wù)會，負(fù)責(zé)災(zāi)時的具體賑濟(jì)事務(wù)，如積極籌集賑災(zāi)物質(zhì)等。

在災(zāi)情管理方面，對災(zāi)情的呈報、勘查等事宜也有具體的規(guī)定，先后在“1914（民國3年），吉林省內(nèi)務(wù)司與財政司制定了《報災(zāi)期限及堪災(zāi)辦法》……1915年（民國4年），吉林省內(nèi)務(wù)司轉(zhuǎn)發(fā)了國民政府《勘報災(zāi)歉條例》……1928年（民國17年），吉林省長公署轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)政部頒發(fā)的《修正勘報災(zāi)歉條例》……”[9]194-195通過堪災(zāi)辦法的頒布，使災(zāi)情的勘驗走向規(guī)范化。對災(zāi)情的嚴(yán)重程度給出等級界定，對報災(zāi)時間等都做了具體的規(guī)定?！妒⒕r報》1916年1月16日第六版刊載“長春·飭查災(zāi)情：縣屬接到巡按使飭文，以各縣本年水潦成災(zāi)，秋收歉薄，民間食糧缺乏。現(xiàn)已經(jīng)成立平糶賑災(zāi)，特派員赴各該縣幫同查驗何處災(zāi)重、何處災(zāi)輕、何處尚有存量多少，詳細(xì)稟復(fù)以便辦理云?！薄妒⒕r報》1930年8月24日第五版載“農(nóng)安·請堪水災(zāi)：今歲夏秋之交，雨水頻仍直至三四月，……故報水災(zāi)，希圖免租，或緩納者時有所聞。劉縣恐有不實，特令農(nóng)會委員前往勘驗……”通過災(zāi)情的呈報、勘驗，使災(zāi)民能得到應(yīng)有的賑濟(jì)。但有時也會出各種原因的漏報、謊報、誤報、延報災(zāi)情等現(xiàn)象，或出現(xiàn)勘驗職員的玩忽職守、錯定災(zāi)情等級等情況。

三、政府賑濟(jì)措施

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，政府的賑務(wù)措施發(fā)揮著舉足輕重的作用，也是政府應(yīng)對災(zāi)害能力的一種考驗，它與國家的施政能力有密切關(guān)系。一般對發(fā)生災(zāi)害的地區(qū)，政府主要通過撥放賑糧、賑款、設(shè)粥廠的方式來緩解災(zāi)民生活之急?！拔迥曩c濟(jì)被水災(zāi)居民米豆，并借給公款?！盵11]119“民國十一年樺甸縣突發(fā)大水，本邑知事……派士紳往樺甸放賑，……并于本邑朝陽鎮(zhèn)設(shè)粥鍋以救濟(jì)災(zāi)民?！盵12]16“民國二十年夏，龍井洪水成災(zāi)，72247戶遭災(zāi)。省政府發(fā)給賑糧11300石，粟米1500石，按災(zāi)民實數(shù)分配：大丁領(lǐng)一斗四升，小丁一斗一升一合。賑糧放完，繼售粟米，以濟(jì)民食?！盵13]440

由于災(zāi)區(qū)廣漠、災(zāi)情嚴(yán)重很難施濟(jì)，政府賑濟(jì)如杯水車薪。為彌補(bǔ)賑濟(jì)的不足，各地政府都設(shè)籌賑處進(jìn)行勸募，充分發(fā)動社會力量，加大對災(zāi)民賑濟(jì)的力度?！懊駠吣?，臨江縣因兵荒歲歉，災(zāi)害迭生，以致四萬之災(zāi)民全行斷炊，流離失所，嗷嗷待哺。故本縣知事王佐才委請各警甲所，由樂善好施之商農(nóng)戶等分別募集，結(jié)果各區(qū)共募捐款大洋二，0六二元，寄往臨江縣賑饑事務(wù)所救濟(jì)災(zāi)黎?！盵12]5對本地機(jī)關(guān)團(tuán)體進(jìn)行救災(zāi)動員，通過扣薪捐款以賑濟(jì)災(zāi)區(qū)?！懊駠昃旁?，因吉林霪雨為患，各屬水災(zāi)嚴(yán)重。吉林水災(zāi)籌賑處招集各地方團(tuán)體，各機(jī)關(guān)首腦開會，同決議個人認(rèn)捐及扣薪助賑的辦法。凡吉林省在差人員均按照東北5省義賑辦法酌量按成扣薪，即凡薪俸在50元以上者，扣捐月薪的10%，100元以上者扣20%，均以一月為限。”[14]248由于因饑民眾多，有時只好向外省求援，發(fā)動募捐。“民國十二年十月，吉林水災(zāi)籌賑處開始向東三省各處發(fā)送‘捐啟’內(nèi)稱：吉林全省的今春入夏以后，連遭淫雨六十余日，……沿岸田園悉成澤國。七月初旬，江水、山水合而為災(zāi)，……請求各地捐款救災(zāi)。”[14]249

災(zāi)后糧食緊張，糧價飛漲，政府主要通過平糶來穩(wěn)定糧價，禁糧出運(yùn)補(bǔ)劑余缺，以緩解災(zāi)情?！凹质￠L公署令吉林官銀總號于長春等處買小米一千石，并派楊培祖為運(yùn)糧委員。于十四年五月間運(yùn)輸?shù)浆q，在縣城設(shè)立平糶局，按日出糶，所得糶款呈由延吉道尹轉(zhuǎn)交。吉署惟原購米價較市面米價高貴……災(zāi)民無力購買，乃經(jīng)請準(zhǔn)減價……比照市價低廉為主。實行之后，一般災(zāi)黎仍是無款購買，又為呈準(zhǔn)以糶米賒給八鄉(xiāng)災(zāi)民……至秋后如數(shù)償還。凡賒主均得覓取殷實糧戶兩家以上之擔(dān)保或以不動產(chǎn)作押?！盵11]121為調(diào)劑余缺，彌補(bǔ)賑糧的不足，發(fā)出禁止糧食外運(yùn)的通令?！懊駠晡逶?，吉林都督通令各屬：吉省各屬近來水災(zāi)甚重，糧米歉收，……除載在約章應(yīng)準(zhǔn)購運(yùn)大豆、小麥兩類外，其余糧食一律禁運(yùn)出境?！盵14]33

為解決災(zāi)后民眾生產(chǎn)之難，政府又頒布了惠及災(zāi)民的生產(chǎn)政策。主要推行災(zāi)后借貸、蠲緩和免征等政策來解決災(zāi)民再生產(chǎn)遇到的困難?！懊駠晁脑?，吉林都督府批準(zhǔn)長春政府賑濟(jì)災(zāi)民辦法，……對于極貧者取保借貸，秋后要如數(shù)償還，將來如有無力償還者再酌情辦理。”[14]7“民國十四年，因雹災(zāi)本縣免大租地七百九十五坰九畝，分三限緩征，田賦六百六十九坰一畝一分?！盵15]52“民國十五年九月，開通縣二區(qū)雙龍河村遭雹災(zāi)。災(zāi)后區(qū)官堪實了受災(zāi)地畝，經(jīng)縣屬批準(zhǔn)免了租稅。”[16]571

由于政府的賑濟(jì)能力有限，故積極發(fā)動社會力量進(jìn)行救助。一些民間的義賑組織和個人義舉對當(dāng)時政府賑務(wù)都是有利的補(bǔ)充，在災(zāi)時賑濟(jì)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

四、政府組織“祈神禳災(zāi)”

在《盛京時報》記載中可以看到，祈神禳災(zāi)也是民國時期政府荒政舉措的又一主要內(nèi)容。對于這一歷史現(xiàn)象，民國時人鄧拓在他的《中國救荒史》一書中闡述了其存在的社會根源，他認(rèn)為“民國以來，這種思想實際還是普遍流于廣大民間?，F(xiàn)代科學(xué)的治災(zāi)救荒思想，就大體來說，還是居于民間意識范疇外。因為直至民國以后，我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的外部條件，仍然束縛人民思想的進(jìn)步，仍然使人們難以接受新的科學(xué)知識，這是天命主義所以能夠長期殘留的根本原因?！庇绕涫潜毖筌婇y統(tǒng)治時期，復(fù)辟帝制、復(fù)古風(fēng)氣十分盛行，社會生產(chǎn)處于落后和停滯的狀態(tài)，這便為傳統(tǒng)的禳弭信仰提供了繼續(xù)滋生的土壤。

這一時期的禳災(zāi)制度多為文化禳災(zāi)，成為各地官員重要的救荒舉措。吉林各階層政府官員，如省長、縣長、會長、知事、道尹等都積極組織當(dāng)?shù)氐钠砩耢鼮?zāi)，帶頭虔誠祭拜?！妒⒕r報》1920年6月8日第四版載“吉林·官民祈雨近訊：吉林地方日久不雨，旱象已成，是以四鄉(xiāng)農(nóng)民舉行求雨者不絕。日來省垣各界給團(tuán)體亦以天久不雨殊礙民生，一面擬定救荒辦法，呈請省長鑒核實施，一面舉行祈雨，由商會通知各商均于門前供奉神牌，焚香插柳……極為誠懇。此外，又于月之四號起斷屠七日，以表齋戒祈雨之誠意。并聞徐省長亦于日內(nèi)率僚屬赴東關(guān)龍王廟致祭，以感召天，視天庭旱降甘霖云?！薄妒⒕r報》1926年6月11日第四版載“吉林·張督辦率民祈雨：吉省入夏以來雨量稀少，近日已成旱象。張督辦以為天久不雨，禾苗枯槁，民事堪虞。特于日前八日起齋沐浴，再東商埠保真閣設(shè)壇祈雨，農(nóng)商均在水缸插柳、設(shè)龍王牌位禱天，以期下沛甘霖云！”

一般政府官員都積極組織當(dāng)?shù)氐钠砩耢鼮?zāi)儀式，常見的儀式形式多為去廟宇祭拜神靈、禱告。其儀式各地政府官員比較重視，籌備過程比較周詳，儀式比較正式、規(guī)模較大。在祈拜儀式中旱災(zāi)為多，《盛京時報》1924年8月16日載“海龍·禱雨情殷：海邑自入伏以來，天氣炎熱，久旱不雨，百苗枯槁，糧米價漲，民食甚難，人心惶恐。嗣經(jīng)本縣知事諭令斷絕宰殺，率領(lǐng)各機(jī)關(guān)農(nóng)商兩會及各住戶紛紛齊集龍王面前，聲鼓鳴鐘，焚燒香燭，念讀祭文，人民落淚者不計其數(shù)云?！薄霸O(shè)壇祈雨”是常見的旱災(zāi)祈神儀式，設(shè)壇有蓄雨之意。為祈得雨神，一般要搭設(shè)神壇，進(jìn)行禱告祭拜。1926年6月16日《盛京時報》第四版曾載“長春設(shè)壇禱雨：長春一帶久旱不雨，……該道尹亦頗關(guān)心民瘼，于今九日午刻發(fā)下命令，擬于明日設(shè)壇祈雨，警察所奉令后派出警長，按照傳諭令各設(shè)置水筒，內(nèi)插柳枝以盡祈禱之誠意云?！痹谄戆葸^程中如天果降甘霖，偶然的巧合便被人們認(rèn)為是“祈神應(yīng)驗”，因此更加迷信神靈的效應(yīng)。各地主要是以搭臺演戲的方式來酬謝神靈的襄助?！妒⒕r報》1919年8月8日載“東風(fēng)·演戲酬神：邑城自春徂夏亢旱，田苗枯槁，商民慌恐，紛紛祈雨，果幸天降甘霖以慰望民，商民為答謝神庥起見，于昨日高搭席棚，演戲五日……”各地此類記載不勝枚舉。

五、民國前期吉林政府荒政實效評述

綜上所述，由于戰(zhàn)亂帶來的財政匱乏，使政府無暇顧及民政事務(wù)。大量資料顯示，備荒措施主要以倉儲備荒為主，其它荒政舉措幾乎未見提及。各縣主要是發(fā)動民間力量，主要向民間征收糧谷，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)亓x倉的建設(shè)，而國家公倉的建設(shè)和投入逐漸減少。各地也建立了一些較為完善的倉儲制度，從倉儲制度的實際運(yùn)行中可以看出：一方面，義倉積谷發(fā)揮了賑濟(jì)災(zāi)民的作用；另一方面，由于管理的不善，也使政策在實際運(yùn)行中漏洞百出。由于倉董的失職，積谷得不到及時的晾曬，以至發(fā)霉腐爛，使積谷在儲存中損失很多；在實際管理中，各地新舊積谷案頻繁發(fā)生，大多數(shù)官員中飽私囊，從中漁利現(xiàn)象十分嚴(yán)重；還有的地方為保存方便，甚至把積谷變換成錢款，使積谷不能及時發(fā)揮其賑濟(jì)功效，沒有真正起到備荒御災(zāi)的作用。同時，還有一些客觀原因，如天災(zāi)人禍，使積谷被淹、被焚現(xiàn)象也時有發(fā)生，還有一些積谷對災(zāi)民出貸后，由于民眾生產(chǎn)能力有限，不能及時收回積谷的本息，使其儲存量逐漸減少，影響了備荒的能力。從政府對災(zāi)情的管理來看，各地相繼建立了地方性的賑務(wù)機(jī)構(gòu)，對具體的報災(zāi)、勘災(zāi)程序做了詳細(xì)規(guī)定，專門負(fù)責(zé)災(zāi)情的勘測和施賑，它充分體現(xiàn)了賑務(wù)管理的近代化和對災(zāi)情的重視。從政府的賑濟(jì)措施來看，基本是沿用了傳統(tǒng)的救災(zāi)舉措，沒有更多的創(chuàng)新，主要是對災(zāi)民生活、生產(chǎn)能力的賑濟(jì)，但政府能力有限，更多依靠勸募和民間力量。除此之外，傳統(tǒng)的巫術(shù)救荒思想也被廣大官員所推崇，視為救荒的良策，但其實質(zhì)是缺乏科學(xué)的救災(zāi)理念，貽誤了救災(zāi)時機(jī)，是統(tǒng)治階級用來安定民心、維護(hù)社會穩(wěn)定的一種低級手段。

[1]胡聊思，修，陳鐵梅，纂.[民國]樺甸縣志（卷七）經(jīng)制·倉谷[M].民國二十一年（1932年）鉛印本.

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K258.9

A

1008—7974(2010)11—0028—04

2010—07—15

王虹波（1976－），女，吉林柳河人，吉林大學(xué)文學(xué)院歷史系中國近現(xiàn)代史專業(yè)在讀博士，現(xiàn)為通化師范學(xué)院歷史地理系講師。

徐星華）.