●姜永偉

一、問題的提出與分析視角

自2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，法治政府建設得到了中央層面的大力支持以及社會層面的廣泛關注。其中，有關法治評估的相關問題儼然成為了當前全面依法治國的特色環(huán)節(jié)。在中央層面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”〔1〕人民網(wǎng)：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html，2019年11月2日訪問。；《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系?！薄?〕人民網(wǎng)：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html，2018年11月2日訪問。在各地發(fā)布的年度法治藍皮書中，法治評估報告都占據(jù)了極重的篇幅。同時，學界關于法治評估的研究也可謂“碩果累累”。學者們的研究既能從法治評估的功能定位、價值立場、生成邏輯、多元主體、范式轉(zhuǎn)軌等宏觀方面切入，〔3〕參見王利軍：《論法治評估功能的定位》，載《法學雜志》2019年第6期，第48-54頁；尹奎杰：《法治評估績效主義邏輯的反思與重構》，載《社會科學戰(zhàn)線》2018年第2期，第227-236頁；張?。骸斗ㄖ卧u估知識的生成邏輯及實踐反思》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》2017年第5期，第65-74頁；王浩：《論我國法治評估的多元化》，載《法制與社會發(fā)展》2017年第5期，第5-23頁；康蘭平：《法治評估理論的躍升空間：實效法治觀與我國法治評估實踐機制研究》，載《法制與社會發(fā)展》2017年第4期，第21-37頁。也能從法治評估中極具技術性的評估指數(shù)入手?！?〕參見錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應用》，載《中國社會科學》2012年第4期，第140-160頁；侯學賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設計的思想維度》，載《法律科學》2013年第5期，第3-11頁；周尚君、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數(shù)評估體系研究報告》，載《法學評論》2014年第2期，第117-128頁；汪全勝：《法治指數(shù)的中國引入：問題及可能進路》，載《政治與法律》2015年第5期，第2-14頁；游騰飛、高奇琦：《法治指數(shù)的全球經(jīng)驗與本土化構建》，載《學習與探索》2016年第10期，第22-27頁；孟濤、江照：《中國法治評估的再評估：以余杭法治指數(shù)和全國法治政府評估為樣本》，載《江蘇行政學院學報》2017年第4期，第127-136頁；伍德志：《論法治評估的“偽精確”》，載《法律科學》2020年第1期，第3-15頁。不論是宏觀層面還是微觀層面，都在智識上極大地豐富和提升了理論界和實務界關于法治評估的認知。但是，既有的研究卻都忽視了一個中觀層次的問題：法治評估對于政府的行政行為而言，是一個“緊箍咒”，政府本能地應該是“唯恐避之而不及”。然而，事實上恰恰相反，各層級政府紛紛熱衷于法治評估并為其設計評估指數(shù)，這種悖論該如何解釋？

近年來，社會科學（尤其是社會學）研究者越來越強調(diào)中觀層次的理論分析——在公理和描述之間的一個分析層次。這個分析層次強調(diào)對“機制”的關注，尤其是分析、解釋社會現(xiàn)象背后的“運作機制”?！?〕“機制本身就是指在通常未知的條件下被觸發(fā)的或是帶有不確定結果的、經(jīng)常發(fā)生且容易識別的因果模式?！保勖溃輪潭鳌ぐ査固兀骸督忉屔鐣袨椋荷鐣茖W的機制視角》，劉驥、何淑靜、熊彩等譯，劉驥校，重慶大學出版社2019年版，第34頁。受自然科學影響，社會科學長時間以來都較為偏愛提出具有普遍意義的因果規(guī)律及其理論命題，構建宏大的邏輯推演體系。這種研究方法習慣于先討論理論的前提假設，而后在一個內(nèi)在的邏輯體系中進行推理，進而在此基礎上提出一些新的理論命題，并且從這些命題里推演出實證的假設。經(jīng)濟學的理論研究活動是這方面的典型例子。這就必然采用一些大的概念以及非常宏觀的社會過程去解釋異常復雜的社會問題，其結果往往是問題越講越泛、越講越大，卻大而無當，缺乏分析的力度?！?〕參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第15-16頁。基于數(shù)字指標的實證研究，則往往容易陷入純粹操作性的泥沼，固化了理論研究應有的延展性。有鑒于此，本文采用組織社會學的理論對法治評估展開中觀層次的分析：在組織社會學的視角下，觀察法治評估是如何展現(xiàn)的，其運作又是如何展開的，以及這種運作在實踐中的潛在風險又是什么。

二、法治評估的科層式運作及其圖景

現(xiàn)代社會在某種意義上說是組織的社會。不論是從結構、功能上還是從秩序意義上言，組織都極為重要。人們告別了原子式的生活，在與組織打交道的過程中實現(xiàn)了所謂的“社會生活”。這種組織中的社會生活實際上是非常具體的：工作單位、學校院系、公司企業(yè)甚至于街道社區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場都是形形色色的組織，人們通過這些組織實現(xiàn)了人際交往、升職加薪、養(yǎng)家糊口，等等。因此，組織及其組織化的生活是現(xiàn)代社會最為顯著的特征。在眾多的組織形式當中，最為特殊的就是科層制。韋伯在分析科層制這一組織形式時認為，它有以下幾個特點：明確界定職位的管轄范圍；官員職位遵循等級制原則；存在特意建立的抽象規(guī)則體系以指導官員的決策和行動；工具和設備、權力和待遇等“生產(chǎn)資料與行政手段”屬于職位而不是占據(jù)職位的人，并且不許挪用；官員個人具有人身自由，選拔他們的根據(jù)是技術能力，職位是任命的而不是選舉的，并以工資作為補償手段；受雇于組織成為官員的一種職業(yè)?！?〕參見［美］W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，中國人民大學出版社2011年版，第55-56頁。事實上，很多討論韋伯的著作，對他的科層制概念可能都存在或多或少的誤解，正如蘭德爾·柯林斯所言：“在組織研究中，甚至可以說在整個社會學中，沒有什么會比韋伯的科層制模型更為著名。也恰好是在這兒，韋伯的組織理論也最為容易被美國的社會學家徹底地誤解?！盧andall Collins,Weberian Sociologic Theory,Cambrige University Press,1986,p.286.在此意義上，韋伯給出了為什么科層制支撐了資本主義興起的解釋，甚至解釋了普魯士邦的軍隊為何強大，乃至于近代中國何以總是落后挨打。其根本原因就是，一個國家政權采取科層制的組織形式就更有能力去獲取資源、動員資源?！?〕同前注〔6〕，周雪光書，第12頁。不僅戰(zhàn)爭如此，一國的發(fā)展，不論是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育、環(huán)保，乃至于法治建設，一旦被賦予“迫在眉睫”的政治定位，就極易采用科層化運作的方式來推進——大幅度提升效率“以解燃眉之急”！組織社會學中的交易成本學派認為，采用組織形式可以大幅提升規(guī)模效率，在生產(chǎn)領域采取組織形式，可以使產(chǎn)出/生產(chǎn)要素的比率大于1，亦即產(chǎn)生了規(guī)模報酬遞增。另外，組織可以提高“范圍經(jīng)濟”的效率。組織在進行某一種生產(chǎn)后，可以獲得相關生產(chǎn)技術和經(jīng)驗，組織將其通過內(nèi)部的管理和生產(chǎn)組合“無縫式”應用到其擴大生產(chǎn)的相關領域（即如果農(nóng)業(yè)、工業(yè)等領域應用好的話，那么像環(huán)保、教育乃至于法治建設等方面，也會一體推行），降低總體生產(chǎn)的邊際成本，從而進一步提高規(guī)模效率和范圍效率。在科層制運作的過程中，當組織和管理作為一只“有形的手”把更多的資源更有效地整合起來以后，經(jīng)過組織和管理過程的產(chǎn)出就會大于投入?！?〕事實上，在現(xiàn)代資本主義大工業(yè)時期，“有形的手”——組織管理就起到了非常顯著的作用，規(guī)模效益和范圍效益無不得益于此，據(jù)此，有學者提出“管理資本主義”這一概念來表征組織管理在資本主義發(fā)展過程中無可替代的作用。同上注，第32-33頁。從事實層面看，我國的經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展都離不開強大的行政科層體系。科層制作為一種組織形式，在提高和改善普通民眾生活質(zhì)量和生活水準方面就體現(xiàn)出了極強的有效性。

隨著改革開放的持續(xù)與擴大，社會整體急劇轉(zhuǎn)型，依靠傳統(tǒng)體制對資源進行配置產(chǎn)生了諸多問題。社會普遍要求分享發(fā)展成果與改革紅利并呼喚公平正義，因此，國家必須調(diào)整其治理策略——依法治國這一基本方略由此應運而生。但是，建國以來在諸多領域采用行政化的科層式運作所獲得的成功已經(jīng)形成了某種意義上的路徑依賴，國家對于社會普遍呼吁的事情會變得異常關注且極度敏感。這些事情在國家看來都是涉及執(zhí)政合法性的根本政治問題。對于能夠影響執(zhí)政合法性的問題，國家本能地就會擔心“夜長夢多”，從而希望“多快好省”地解決問題。因此，法治越是被全社會所關注，對法治的呼聲越高，通過科層制的組織方式及其內(nèi)在的壓力傳導機制來推進法治的可能性就越大——法治評估即是在這一背景下生成的。不可避免地，法治評估帶有明顯的科層化運作的相關特征——即法治評估的科層化運作圖景。

第一，科層結構下的“法治時間表設置”?？茖咏Y構是典型的控制性結構。雖然科層體系中存在通過技術設計和職位關系的規(guī)定、存在權力差異，但是這種權力差異在一個規(guī)范性體系中是被作為準則接受的，而所有的參與者——不論級別高抑或級別低，都受制于同一個控制他們的規(guī)范構架。在目標既定的情況下，擁有結構化權力的人無須其他動員的手段就完全能夠推行其意志，而結構內(nèi)的其他人則自然會相信：擁有結構化權力的人“有資格”也“有能力”在關涉他們利益的場景中擁有絕對的發(fā)言權?！?0〕同前注〔7〕，W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯書，第240頁。在法治評估當中，正是如此。2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標”。2012年中共十八大報告也指出：“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標……依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障?！?015年中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）再次重申，“經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”同時，《綱要》還提出了規(guī)范性的要求，即“各地區(qū)各部門要明確提出時間進度安排和可檢驗的成果形式，黨政主要負責人要親自抓落實，各縣工作任務除本綱要有明確時間要求外，原則上應當在2019年年底前完成。”以上文件及其要求直接而又具體地體現(xiàn)了中央層面的意志，而中央對地方各級黨委、人民政府及其行政人員的支配在科層結構中是顯而易見的。因而，在中央發(fā)布了有關法治評估的相關規(guī)范性文件之后，中央以下各級人民政府隨即為響應“法治號召”，爭先恐后制定法治戰(zhàn)略并抓緊落實。在基本態(tài)度上，各地政府紛紛提出要成為法治建設的橋頭堡和排頭兵。例如，早在2004年，深圳市就提出要在“5年內(nèi)建成法治政府”，惠州市則提出“到2014年惠州法治政府建設目標基本實現(xiàn)”。上海市政府在《關于2013年至2017年本市進一步推進法治政府建設的意見》中提出要力爭5年率先建成法治政府的總體目標。如果按照計劃，深圳、惠州等地都如期建成法治政府的話，上海到2017年建成法治政府也只能說是剛好趕上了末班車，而不可能稱之為“率先”，那么，上海所謂的“率先”恐怕也不過是不甘于落后的一種態(tài)度或者僅僅是“花錢買獎狀”式的自我安慰罷了。

第二，科層目標統(tǒng)合下的“法治指數(shù)競爭”?？茖咏M織的行為必然指向某個或某幾個目標。組織社會學的理性系統(tǒng)分析家強調(diào)目標的認知功能，認為目標是提供制定與選擇行動方案的準則，是決策與行動的方向與約束；而自然系統(tǒng)分析家則強調(diào)目標的激勵屬性，認為目標是參與者獲得認同與激勵的源泉。〔11〕同上注，第209頁。論者不論是從強制性的角度還是從激勵性的角度出發(fā)，實際上都確認了科層組織目標對科層體系內(nèi)各方行動的統(tǒng)合。〔12〕同上注，第210-211頁。自從2009年國務院辦公廳發(fā)布《關于推進法治政府建設指標體系的指導意見（討論稿）》以來，各省、市、縣的指標體系建設都步入了一個發(fā)展的快車道，如2010—2013年間頒布實施的《湖北省法治政府建設指標體系（試行）》《遼寧省法治政府建設指標體系》《江蘇省法治政府建設階段性目標考核評價辦法》《四川省市縣政府依法行政評估指標》《蘇州市法治政府建設指標體系》《沈陽市法治政府建設指標體系》《鎮(zhèn)江市法治政府建設考核評價辦法》。2015年12月中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》以后，各省各市甚至縣區(qū)都紛紛出臺結合自身的實施細則。從各地的實施細則的結構來看，幾乎是層層復制，內(nèi)容上的不同也多集中于“進一步加強”“深入推進”“加快建立和完善”等的話語表述。就具體機制來看，不少地方將法治評估的結果與被考核對象的績效掛鉤。例如，2015年8月，《南昌市法治政府建設考核辦法》規(guī)定：“法治政府建設考核應當納入政府績效考核體系，并作為被考核機關年度評先評優(yōu)等全市綜合性先進榮譽評比的重要參考，同時作為對其領導班子和領導干部綜合考核的重要內(nèi)容?！薄?3〕央廣網(wǎng)江西分網(wǎng)：《南昌市法治政府建設考核辦法10月1日起施行》，http://jx.cnr.cn/2011jxfw/qysc/20150803/t20150803_519409619.shtml，2019年12月3日訪問?！都质∫婪ㄐ姓己宿k法》則單辟一章“考核結果的運用”（即該《辦法》第五章）規(guī)定：“考核結果連續(xù)3年或3年以上為優(yōu)秀等次的，作為省政府表彰依法行政先進單位的依據(jù)?？己私Y果為較差的，給予通報批評，并責令其提交書面整改報告，限期整改?！保ǖ?8條）“考核對象連續(xù)2年考核結果為較差的，該考核對象在未能達到依法行政考核較好或較好以上等次之前，不得作為省內(nèi)表彰對象，也不能作為表彰對象向國家及有關部委推薦?！保ǖ?9條）〔14〕《吉林省依法行政考核辦法》，2010年吉林省人民政府第十三次常務會議通過。事實上，被考核對象如果喪失了依法行政先進單位的評選資格，就意味著被考核對象所喪失的將遠遠不止于此，包括物質(zhì)嘉獎、職位晉升等，這個道理是不言自明的。由此，法治評估對于很多地方乃至于部門單位而言，就具備了非凡的政治意義。與此同時，考核結果又往往由數(shù)字化的評估指數(shù)所呈現(xiàn)，那么，部門間、區(qū)域間基于自身利益的考量就不可避免地開展“法治指數(shù)的競爭”。〔15〕2017年4月22日，廣東省法學會發(fā)布了國內(nèi)首個粵港澳大灣區(qū)城市群法治指標體系和法治評價結果：香港占據(jù)榜首（89.13），澳門位居次席（85.41），第 3 名至第 11 名分別是深圳（76.75）、廣州（75.95）、珠海（70.63）、佛山（70.29）、中山（67.34）、東莞（67.15）、惠州（65.07）、江門（64.98）和肇慶（63.53）。眾所周知，法學會屬于學術性群團組織，但其會長往往是由相應的黨政領導干部來兼任，其本身又與政法委、人大、政府、法院、檢察院等存在著千絲萬縷的聯(lián)系，即使評價的體系和結果是完完全全的公正、透明，基于上述一些原因，也很難僅僅依靠這些數(shù)字和詰屈聱牙的計算方式就獲得社會大眾的普遍認同，甚至越是大眾很難看懂和理解的計算，越會讓大眾產(chǎn)生一種存在“算法黑箱”的認知傾向。即便這些問題都不考慮，至少還有兩個方面的問題難以獲得有效解決：其一，數(shù)字無法體現(xiàn)政府在法治建設的真實成就，無法通過數(shù)字獲得公眾對于法治政府建設的有效認同；其二，即使數(shù)據(jù)是有效的，中山和東莞所相差的0.19分也無法具體指明其差距所在以及該如何調(diào)整，因而這些數(shù)字也不過只是具有排名意義而已了。參見《粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)：廣州深圳排名位居前列》，http://gd.sina.com.cn/news/b/2017-04-23/detail-ifyepsec0376760.shtml，2019年3月21日訪問。

第三，科層權威引發(fā)“法治溢出效應”。“法治溢出效應”又可稱為法治擴大化，即法治話語在各個領域里的泛化。它實際上是法治評估科層化運作的邏輯延伸，當法治獲得一個相對重要的政治地位時，其他主體或事項如果能夠被法治的話語所附帶，那么至少在形象上就會獲得一種備受重視的既視感。也就是說，如果科層體系都在遵從法治，那么整個社會都會基于對科層體系權威的服從而向法治靠攏。“法治溢出效應”表現(xiàn)為兩種規(guī)范形式：“依法治×”或者“法治××”。前者按照行政級別依次如“依法治國”“依法治省”“依法治市”“依法治縣”“依法治鄉(xiāng)”“依法治村”“依法治屯”，按照治理目標則有“依法治路”“依法治水”“依法治林”“依法治?！?；而后者則應用范圍更廣，例如從“法治國家”到“法治社區(qū)”，甚至“法治鄰里”，從“法治企業(yè)”到“法治校園”，再從“法治集體”到“法治家庭”。以“法治家庭”為例，2017年6月15日，安徽省宣城市通過安徽日報公布首批20戶“法治家庭”典型。據(jù)報道，該市大力組織開展家庭法治教育讀本普及行動，編印《公民的權利——手繪家庭普法讀本》《與法同行，共創(chuàng)法治家庭——致廣大市民的一封信》等法治教育資料，并免費送到群眾手中。同時，該市還啟動了“與法同行·法治家庭”創(chuàng)建工作，力爭利用3年時間，在全市評選出10 000戶法治家庭示范戶、1 000戶法治家庭標兵戶?！?6〕參見《宣城“細胞工程”助法治家庭建設》，http://ah.anhuinews.com/system/2017/07/20/007670839.shtml，2017年9月1日訪問。不過，令人費解的是，這種評選該如何進行？換句話說，在張三、李四、王五家之間進行比較，如何認定誰家相對法治，誰家不夠法治甚至是喪失法治？這種比較會否有大家普遍能夠接受的標準或方案？大家大致能想到的比較公平的方案或許有兩個。其一是舉辦法治知識考試，但是這種勞民傷財?shù)姆绞娇峙聲⒗习傩諆H有的法治學習熱情磨滅掉。其二是到公民家里做調(diào)查，“感覺一下”誰家比較法治。但是感覺的素材無非是看家里有關法治的圖書多不多，或者看看家里的生活氛圍夠不夠和諧。前者的考察容易轉(zhuǎn)化為誰買書花的錢多甚至簡單粗暴變成誰的錢多——這種考察方式明顯偏離了法治評比的初衷，而如若以和諧為評比的主要內(nèi)容，則無疑是疏離了法治的核心要義，相較而言，以和諧為核心內(nèi)容的評比似乎更加適用于類似“幸福家庭”“歡樂家庭”“平安家庭”的評選。

三、法治評估科層式運作的解釋邏輯

基于科層自身的結構、目標與權威的特點，當前的法治評估展現(xiàn)出了“法治時間表設置”“法治指數(shù)競爭”及“法治溢出效應”的特征。這些特征實際上都可以看作當前法治評估在科層運作下的現(xiàn)實白描，然而，法治評估為什么要依賴科層式運作的方式予以推進，尚需要進一步從組織社會學的角度給出一個解釋邏輯。

（一）組織對制度環(huán)境具有應激反應

組織社會學認為，如果想要準確、清晰地認識各種各樣的組織，并對組織現(xiàn)象提供有足夠說服力的解釋，那么就必須關注到組織環(huán)境。組織環(huán)境包括技術環(huán)境和制度環(huán)境兩類。技術環(huán)境體現(xiàn)基于效率的組織生產(chǎn)最大化，而制度環(huán)境則是指一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣為接受”的社會事實?！?7〕同前注〔6〕，周雪光書，第72頁。隨著改革開放，市場經(jīng)濟的引入，國家與社會的分離，社會自主性的發(fā)育和利益結構的分化后，主流意識形態(tài)的中心符號和象征便與現(xiàn)實發(fā)生了尖銳的沖突。原本作為解釋和論證階級動員，政治集權，趕超戰(zhàn)略，經(jīng)濟社會權利平等而存在的主流意識形態(tài)，在回答個體自主、自由、分權競爭、社會分層和民主法制等問題時，就會變得較為蒼白無力。〔18〕參見陳明明：《危機與調(diào)試性變革：反思主流意識形態(tài)》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第6期，第106頁。針對這一系列問題的最有效的解決方式就是厲行法治。1982年《憲法》 規(guī)定，包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的任何政黨、團體和組織“都必須以憲法為根本的活動準則”。中共十五大確立“依法治國”基本方略，確立了“建設社會主義法治國家”的政治目標。國家在制度環(huán)境的不斷擠壓下，提出了法治的應對策略。對西方而言，法治變革不是一個既存的官方觀念體系和權力體系發(fā)生問題而遭遇質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，而是沒有辦法產(chǎn)生一個卓越的、獲得普遍認同的觀念和權力體系，因而是建構性的。對中國而言則不然，中國的問題是變革性的，一個存續(xù)多年且被廣大人民信奉、擁戴的觀念和權力體系因社會劇烈轉(zhuǎn)型導致其自身日益貧困化，導致統(tǒng)攝的有效性不斷降低，因而需要革新和重建。〔19〕同上注，第104頁。這就使得法治建設在肇始之初便具有了非常明顯的應激性及應急性。

鄧小平指出：“過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“當前這個時期，特別需要強調(diào)民主”，而且“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！蓖瑫r，也為使日常工作能夠做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，“所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動法、外國人投資法，等等?！薄?0〕《鄧小平文選》第 2卷，人民出版社 2004年版，第 333、144、146、147頁。法律制度的重建與復興事關我黨“偉大光榮正確”的傳統(tǒng)，必須要作為一項重點工作抓緊推進，將所有工作都納入法制的軌道，為經(jīng)濟建設鋪平道路。由此，我國進入一個“系統(tǒng)式”“規(guī)?；钡囊粤⒎橹行牡姆l主義時代，“法律是解決具體問題的工具”這一法律工具主義思潮開始盛行。然而，法律一旦被作為工具去認識且逐漸展開的話，那么所謂的法治建設則極易被有選擇性地、計劃性地推進。制度環(huán)境與技術環(huán)境對組織的要求常常是互相矛盾的?！?1〕同前注〔6〕，周雪光書，第73頁。當國家認識到，法治對其有效治理和權威建構具有基礎性意義的時候（制度環(huán)境意義上），它卻有可能在“一萬年太久，只爭朝夕”的革命熱情下，迫不及待地企圖將法治“畢其功于一役”（技術環(huán)境意義上）。那么，在現(xiàn)代化及社會轉(zhuǎn)型的剛性需求下，輔之以“趕超型”思維，法治則不可避免被“多快好省”地大跨步推進，在事實上形成一種以各項指標來衡量的法治建設——法治評估。

（二）組織具備行政發(fā)包的體制效能

中國在發(fā)展初期，完全不具備承載西方式多元民主政體的社會經(jīng)濟與文化條件，國家發(fā)展陷入“舊者已亡，新者未立，倀倀無歸”（嚴復語）的脫序狀態(tài)?！?2〕參見蕭功秦：《超越左右激進主義》，浙江大學出版社2012年版，第6頁。換言之，哈耶克意義上的基于社會自生自發(fā)秩序的法治生成模式在中國缺乏本土資源，社會本身的發(fā)展及其權力不足以提供法治生成的基礎性條件，圍繞國家展開的新權威主義在那個歷史當口就成了最為務實的道路選擇。這就促使法治建設實際上是依靠科層體系龐大的行政權力系統(tǒng)運作實現(xiàn)的，在思想層面體現(xiàn)為“上下一心，團結一致向前看”，在行動層面則表現(xiàn)為“集中力量辦大事”的偏好。具體來說：一是需要將符合社會廣泛共識和迫切期待的特定問題作為馬上就要辦的大事，上升到政治層面去理解，在思想觀念層面贏得支持和理解；二是需要有一個強有力的權威力量去組織、動員和調(diào)配社會資源。

組織的權力向上不斷集中恰好在這兩個前提方面具有得天獨厚的優(yōu)勢：第一，傳統(tǒng)意識形態(tài)系統(tǒng)可以強化社會和公民對中央權威的認同與服從。作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，中國共產(chǎn)黨具有毋庸置疑的歷史正當性，理應獲得全社會的擁護和支持。第二，新中國成立之后，為使政治解體和社會解組迅速結束，恢復社會秩序并加快推進工業(yè)化以富國強兵，“強國家—弱社會”模式得以建立。國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財富，也包括了人們生存發(fā)展乃至于遷徙的機會，進而實現(xiàn)了國家對社會的“總體性支配”?！?3〕參見孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會結構的變遷》，載《中國社會科學》1994年第2期，第47-62頁；渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，載《中國社會科學》2009年第6期，第104-127頁。可以說，“集中力量辦大事”的行動邏輯需要權力相對集中的體制予以支持，同時，該體制在想要完成特定政治目標和政治任務時，也會偏好“集中力量辦大事”的行動邏輯。其典型的表現(xiàn)形式就是舉國體制下的“超大型項目”，“即以國家力量制定相關傾斜性政策，不計代價地為之聚集資源，并著力體現(xiàn)國家行為能力，標桿性地展現(xiàn)國家迅速發(fā)展而布局和實施的項目?！薄?4〕任劍濤：《國家的均衡治理：超越舉國體制下的超大型項目偏好》，載《學術月刊》2014年第10期，第11頁。在分稅制條件下，收入愈加向上集中，國家有能力通過財政轉(zhuǎn)移支付，以項目制突破行政層級制，達成特定的政治目標?！?5〕參見周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，載《中國社會科學》2006年第6期，第100-115頁；折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，載《中國社會科學》2011年第4期，第126-148頁。以此首先是強化了中央強勢的財稅能力，但是若非在別無他法的非常情況下，中央一般不會采取“一竿子插到底”的方式來達成某種政策目的，而更傾向于借由行政發(fā)包的方式來運作。正如周黎安所強調(diào)的：“中國政府的科層制與現(xiàn)代韋伯意義上的科層制相比，更多的是一個外在的特征和表象，其核心運行的機制其實更接近于行政發(fā)包制的一些主要特征……更為關鍵的是，對于上級指定的任務目標，下級政府通常需要全力調(diào)動自身的財政和其他資源去完成，經(jīng)常的情況是‘中央請客，地方買單’或‘上級點菜，下級買單’。為了完成上級任務和籌集必要的財政資金，地方政府又是‘八仙過海，各顯神通’?！薄?6〕周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會》2014年第6期，第12-13頁。

（三）組織擁有對成員的強約束能力

周飛舟在對“大躍進”期間“中央—地方”關系進行考察后指出：“在高度中央集權的局面下，行政體制本身會生出一種‘錦標賽’的獨特現(xiàn)象?！薄?7〕周飛舟：《錦標賽體制》，載《社會學研究》2009年第3期，第54頁。其間，中央對地方放權，鼓勵地方在經(jīng)濟上的開放性發(fā)展，并在結果上賦予地方競爭實質(zhì)意義。這種“錦標賽”現(xiàn)象體現(xiàn)的就是組織對其成員所具有的超強的約束能力——組織成員圍繞組織的特定目標指向爭先恐后地追逐高成效，并在彼此之間形成競爭。組織的科層式運作，就是以行政命令為中軸，以資源調(diào)配為杠桿，自上而下貫穿其政策意志。在“全國一盤棋”的發(fā)展圖譜中，權力指向誰，誰就擁有了在短時間內(nèi)改頭換面的巨大機遇，無論是行業(yè)、群體還是地域，莫不如此。尤其是在“趕超型”思維的影響下，我國的現(xiàn)代化進程的諸多方面都是在這樣一種范式下展開的。不論是政治建設、經(jīng)濟建設，還是文化建設、科教文衛(wèi)建設乃至于法治建設，既然都是在一種緊張且急迫的環(huán)境壓力下展開，則它們的運作機制基本上也是同一的。這源于社會科學機制研究中的一種趨同現(xiàn)象——在相似的環(huán)境壓力下不同的種群逐漸形成了相似的適應性——具有結構性的特色?！?8〕同前注〔5〕，喬恩·埃爾斯特書，第28頁。

一方面，由于中央政府對各領域握有完全的掌控力，嚴格設計下的各級政府乃至于普通民眾都會被有效地動員起來；〔29〕同前注〔27〕，周飛舟文。另一方面，上級政府會把是否積極參與落實法治建設作為考核下級在政治上是否合格的重要指標。由于在政治科層制中職業(yè)階梯是高度政治化的，政治績效對于職業(yè)晉升和生涯具有決定性意義，因此，各地區(qū)各部門在爭先恐后的法治建設中會形成一種特殊的競爭——通過政績評比中所展現(xiàn)出來的“態(tài)度競爭”，即為了獲取所需要的利益而積極表現(xiàn)自己對特定任務的態(tài)度。所以，目標一旦被錨定，剩下的就只是“不惜一切代價”了。正如戈登·塔洛克所言：“明智的決策不在于這些決策與特定組織宣稱的目標一致，而在于它們事實上能促進決策人的職務升遷?！薄?0〕［美］戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，商務印書館2012年版，第28頁。譬如，當“依法治國”作為基本方略被執(zhí)政黨推出，尤其是中央以總攬全局的方式制定了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）之后，國務院下屬各部委（含各總署、總局、局、辦）及各地方政府在對待法治政府和依法行政的問題上都顯示出不同于以往的跟進熱情和落實態(tài)度。《綱要》印發(fā)后，各部門各地方普遍響應并積極制定本部門本地方關于貫徹實施《綱要》的規(guī)范性文件。例如，《國家能源局貫徹〈法治政府建設實施綱要（2015—2020年）〉實施方案》《人力資源和社會保障法治建設實施綱要（2016—2020年）》《審計署貫徹落實〈法治政府建設實施綱要（2015—2020年）〉實施方案》《交通運輸部關于貫徹實施〈法治政府建設實施綱要（2015—2020年）〉的通知》和《山東省法治政府建設實施綱要（2016—2020年）》《江西省法治政府建設實施綱要（2016—2020年）》《福建省法治政府建設實施方案》《北京市法治政府建設實施方案》《上海市法治政府建設“十三五”規(guī)劃》等，并且自2017年6月21日至2018年1月11日，共有26個省、自治區(qū)、直轄市和9個中央部委向國務院提交了關于2016年貫徹落實《綱要》的報告?！?1〕參見國務院法制辦公室、中國政府法制信息網(wǎng)：http://www.chinalaw.gov.cn/col/col9/index.html，2018年3月15日訪問。

四、法治評估科層式運作的實踐風險

組織社會學的理論要旨在于從組織（本文主要是從科層制）的角度系統(tǒng)性地揭示特定行為產(chǎn)生非預期性后果的根源。從邏輯上講，這必然不排斥對特定行為產(chǎn)生某些負面的非預期性后果的預測和推斷。組織所具備的特點其本身并不具有價值面向。換言之，科層制本身并無好壞之分，只不過基于科層制的運作，在事實層面而言必然是成效與風險并存。當下的法治評估展現(xiàn)出一種“東西南北中、工農(nóng)商學兵”式的全局性蔚然景觀，不論是參與主體還是目標內(nèi)容皆涵蓋極廣。也就是說，這種法治評估在事實上可能已經(jīng)構成了當代中國一種嶄新的法治實踐范式。法治評估在觀感上所呈現(xiàn)出的如火如荼并不能掩蓋其在實施過程中的缺漏，因此必須要予以揭示。當一種解釋邏輯被給定時，其潛在的風險也呼之欲出。

（一）組織的應激反應與“策略性”中止的風險

在制度環(huán)境的層面上，組織（政府）基于應激反應發(fā)現(xiàn)了法治之于自身的合法性意義。但是，組織（政府）的應激反應往往與社會發(fā)展的應急事項相關聯(lián)。也就是說，組織（政府）的應激反應的最大特征是靈活性和機動性——這本身就與法治存在抵牾。

隨著社會局勢的變遷和社會問題的更迭，國家會隨時調(diào)整其策略選擇并轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心。從宏觀層面看，20世紀90年代初期的沿海特區(qū)建設、中央與地方兩級財政“分灶吃飯”、科學發(fā)展觀指引下和諧社會建設乃至于中國特色社會主義新時期的“四個全面”布局，無疑都體現(xiàn)了這一點。聚焦在法治建設這一領域內(nèi)，依然如此。例如，大到“文革”結束后的法制重建，中共十五大確立的“依法治國”基本方略，中共十八大提出的建設“法治中國”；小到簡化行政審批，“司法大調(diào)解”，裁判文書上網(wǎng)，司法的去地方化、去行政化，省以下法院、檢察院人財物統(tǒng)管，法官“員額制”及立案登記制改革，等等。仔細觀察則會發(fā)現(xiàn)，在特定歷史時期國家進行的策略選擇及其戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，反映在具體事項的操作上實際上都存在一個“完成的節(jié)點”而被終結。法治評估在這個意義上來理解，也可以說，法治評估的具體內(nèi)容被科學化、體系化建立后，或許也就完成了其歷史使命。不可回避的問題是：當法治評估作為一項改革“工程”被完結以后，組織對于其合法性基礎的認識發(fā)生移轉(zhuǎn)，法治評估不再被置于“政治正確”的地位，那么法治評估是不是隨時就有可能被一種新的、不特定的組織需求所替代，亦即也被“策略性”中止？至少在邏輯上，任何人恐怕都無法否認這種可能性的存在。

從本質(zhì)上講，基于科層式運作的法治評估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實現(xiàn)特定目標而采用的方法和手段。這種“工具主義”的法治評估認知圖示，使得法治評估很容易被當作政府自己的“化妝品”，而其本來作為社會對政府的一種監(jiān)督和壓力則被消解掉。事實上，現(xiàn)代社會是一個復雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)的持續(xù)運行則依賴社會生活事實中“悖論”的不斷發(fā)酵與生成，而法治則提供了一個穩(wěn)定的“預期”，使生活事實中的“悖論”基于穩(wěn)定“預期”的框架內(nèi)進行運作。由此，才會形成某種秩序——復雜的社會系統(tǒng)不會因為復雜性的不斷累加而導致周期性“宕機”甚至是系統(tǒng)崩潰。法治評估的目的無非是形成一個名曰“法治”的秩序性框架，但這也僅僅是社會發(fā)展過程中的某一個面向。被組織納入考量范圍的絕不僅僅是這唯一的面向，還有諸如經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、人口素質(zhì)提升、社會安定團結等。如果這些面向的需求在實踐中要求法治暫時讓位或禁聲，那么法治評估自然也就會被束之高閣。畢竟，指望“刀”能削去自己的“把”，無疑是一種天真。而這也不過是外觀上基于宏觀策略變更的中止風險。還有一種微觀技術上的“策略性”中止——政府采取的一種組織策略：把社會上合法的理性要素整合進其正式結構，最大化其合法性，并增強其資源獲得和生存能力。〔32〕參見［美］約翰·W.邁耶、布利安·羅恩：《制度化的組織：作為神話與儀式的正式結構》，載［美］沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編：《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第57頁。以浙江余杭的法治評估為例，它提出了法治余杭的九大目標（參見下表）。〔33〕參見錢弘道等：《法治評估的實驗——余杭案例》，法律出版社2013年版，第66-69頁。

黨委依法執(zhí)政 政府依法行政 司法公平正義權利依法保障 市場規(guī)范有序 監(jiān)督體系健全民主政治完善 全民素質(zhì)提升 社會平安和諧

這九大目標毫無疑問全方面覆蓋了當前我國社會、經(jīng)濟、文化、生活的各個方面，如若能實現(xiàn)這九大目標，從某種程度上說或許就從根本上實現(xiàn)了中華民族偉大復興的“中國夢”。然而，法律或法治所能解決的問題自有其邊界和限度，很多問題絕不僅僅是只依靠法治建設就可以達到的，更不能過分指望通過法治評估就可以求得。在浙江余杭的法治評估中，被納入的評估內(nèi)容事無巨細、面面俱到，并被賦予相應的考核分值，其中社區(qū)風氣良好，無封建迷信活動，無邪教、賭博、吸毒等現(xiàn)象，無偷稅漏稅，無嚴重的家庭暴力事件占4分；社區(qū)環(huán)境整潔、衛(wèi)生良好占2分等?！?4〕同上注，第240頁。但這些價值目標的追求與政府依法行政之間往往存在張力，也就是說，政府在達成這些治理目標的過程中，很有可能犧牲掉信息公開、程序公正等重要的法治要素。雖然在考核結果中，依法行政的分數(shù)會被克減，但是達成上述治理目標的分數(shù)則會上升。那么，法治評估的總體分值就有可能在法治不彰的境況下反而略有提升。如此一來，法治評估就脫離了對“法治”的核心評估，成了一個空架子。換言之，政府很有可能采取一套方案置于其組織結構的外觀上——法治評估的目標擴容，當組織基于應激反應發(fā)生目標變化而需要暫時規(guī)避法治時，法治評估的存在就可以堂而皇之地應對外部壓力，其內(nèi)部運行則自有其玄妙——法治本身被悄無聲息地消解掉。

（二）組織的體制效能與目標置換的風險

德國組織社會學家羅伯特·米歇爾斯在《政黨論》中通過對20世紀初歐洲國家勞工組織和社會主義黨派的研究發(fā)現(xiàn)了組織的局限性和弊端?！敖M織的內(nèi)在機制一方面可以產(chǎn)生堅固的結構，但另一方面也會造成內(nèi)部成員間的深刻變化……組織的結果在客觀上促使少數(shù)領導人與多數(shù)被領導的民眾之間的兩極分化的出現(xiàn)?！薄?5〕Robert Michels,Political Parties,Free Press,1968,p.70.同為組織社會學家的塞爾茲尼克在對田納西水利大壩工程和管理機構的研究中發(fā)現(xiàn)，雖然組織在初期是按理性設計運作的，有嚴格的組織目標，但是在實際運作中產(chǎn)生了一個強大的利益集團，地方勢力和全國性的利益組織都卷入了這一過程。這些利益集團通過派自己人把持各大部門，占據(jù)各個大的工程部門，控制了很多政策的制定，從而在事實上控制了整個工程，最終導致很多項目的實施完全背離了工程的初衷。〔36〕參見［美］菲利普·塞爾茲尼克：《田納西河流域管理局與草根組織——一個正式組織的社會學研究》，李學譯，重慶大學出版社2014年版，第130-136頁。同理，在廣泛開展的法治評估中，有些人表面上在參與，甚至積極謀劃布置，實際上卻見縫插針地植入了自己的目標，不斷以自己的政治利益為目標來替代意圖實現(xiàn)法治的目標。這就是組織運作過程中常見的“目標置換”。在對上負責的“政治科層制”中，法治會作為一種政績被全面推進且在各級政府間被層層復制，而在具體實施的過程中，則必然以“兩本賬”〔37〕“兩本賬”由薄一波發(fā)明，指每級政府都制定“兩本賬”，第二本賬的指標高出第一本賬，上級的第二本賬作為下級的第一本賬。在從上到下制訂計劃時按照第一本賬，但是在執(zhí)行計劃和對下級考察和評價時用第二本賬作為標準。同前注〔27〕，周飛舟文，第71頁；薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社1991年版，第682頁。的方式被層層加碼，使下級政府完成或者超額完成上級政府關于法治績效的考核。在整個官僚體制中，“自上而下”的是法治的動員口號，“自下而上”的則是法治的文牘匯報。經(jīng)過目標置換過程被不斷消解，所謂法治建設就成了只有法治的口號而無法治的實踐的空殼。越是時間長、范圍廣，法治評估被目標置換的風險就越高，其產(chǎn)生的問題也就越嚴重。按照常理，政府對此類“限權”的東西不會抱有什么喜聞樂見的態(tài)度，因為這對于政府部門尋求“跨越式”發(fā)展而言就是一塊巨大的絆腳石?？墒聦崊s是：各級人民政府乃至行業(yè)部門都十分熱衷于設計“法治評估”，并將其置于自己的掌控之中而加大宣傳、推廣和應用。〔38〕參見姚建宗、侯學賓：《中國“法治大躍進”批判》，載《法律科學》2016年第4期，第16頁。本該被棄之如敝履的東西卻為何趨之若鶩？這恐怕是將對法治的全面高效推進與政績策略捆綁在了一起，其中摻雜了太多的個人利益或部門利益。正是因為組織具有巨大的體制效能，事實上掌控并能在實踐中進一步汲取大量的資源，這對任何部門甚至個人而言，都是一種極大的誘惑。事實上，已經(jīng)有學者尖銳地批評了法治評估的“偽精確性”，認為法治評估抽空了法治的生活意義。〔39〕同前注〔4〕，伍德志文，第3頁。對這種評估的科學性提出質(zhì)疑的還可以舉出一例。以中國政法大學法治政府研究院編制的《中國法治政府評估報告（2017）》為例，該報告集合了依法全面履行政府職能、法治政府建設的組織領導、依法行政制度體系、行政決策、行政執(zhí)法、政務公開、監(jiān)督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決和社會公眾滿意調(diào)查共7個分報告，較為有代表性意義。但是，這里也至少存在兩處問題值得商榷。其一，法治政府建設的組織領導是否適合納入。該部分的考核有一項為“是否設置獨立的法制機構”：被評估市級政府設置了獨立的政府法制機構的得5分；未查詢到設有獨立法制機構的得0分。但是，這樣一個法制機構是否真的發(fā)揮了法治效用呢？如果所設立的該機構被用于安置某些超額配備的相應級別的領導干部，這豈不是與法治評估的初衷背道而馳？其二，該報告最后有一份各市政府一級指標得分表。前30名除廣西南寧外，都是沿海及中部發(fā)達省份的城市，31至70絕大多數(shù)是中部地區(qū)及東北個別城市，而71至100則是中部與東北經(jīng)濟相對落后城市與西部城市（川、渝除外）。這不得不讓人聯(lián)想，這究竟是經(jīng)濟發(fā)達程度與法治發(fā)達程度成正比的某種規(guī)律，還是純粹以政治、經(jīng)濟地位來人為地標識法治地位？參見中國政法大學法治政府研究院編：《中國法治政府評估報告（2017）》，社會科學文獻出版社2017年版，第45、573頁。但是，應該更進一步地看到，“在現(xiàn)階段地方政府的規(guī)劃中，法治評估的價值首先是工具性的，最終目的是彰顯或論證地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合競爭力?！薄?0〕陳林林：《法治指數(shù)中的認真與戲謔》，載《浙江社會科學》2013年第6期，第147頁。如果能夠很好地彰顯地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合競爭力，就有很大可能獲得組織的關注，并吸引組織的體制效能向自己傾斜。至于法治評估本身，或許地方政府或部門一開始就洞悉了法治難以真正量化乃至精確化。因而，通過操作數(shù)據(jù)，輔之以大量的專門術語來掩蓋被抽空的生活事實——法治評估就極易異化為目標置換的橋梁。

（三）組織的成員控制與重返“人治”的風險

“組織的人為本質(zhì)和對績效的高度關注，以及自然單位無法比擬的復雜性，使得非正式控制不夠用，只靠對崗位的認同也不行。組織不應該期待多數(shù)時間里多數(shù)參與者都能在沒有其他激勵的情況下，內(nèi)化和自愿兌現(xiàn)對所分派任務的承諾。因此，組織為了支撐規(guī)范準則、規(guī)章制度和指示命令的執(zhí)行，需要有正式的結構化機制分配獎勵與處罰?！薄?1〕Amitai Etzioni,Modern Organizations,Prentice Hall,1964,p.59.并且，“由于一定要服從上司的命令這一社會準則的發(fā)展，群組成員會把服從這些命令作為群組準則的一部分加以強化。群組關于必須執(zhí)行上司命令的要求使得下屬的服從不再完全出自針對個人的強制權力和勸誘影響，從而將基于權力的社會控制轉(zhuǎn)變?yōu)榛跈嗤目刂啤！薄?2〕Peter M.Blau & W.Richard Scott,Formal Organizations: A Comparative Approach,Chandler Publications,1962,p.29.這是韋伯意義上“理性科層制”的基本邏輯。然而，“事實上這種邏輯無法適應公共事務的跨界性、復雜性和不確定性?！薄?3〕李輝：《“運動式治理”緣何長期存在？—— 一個本源性分析》，載《行政論壇》2017年第5期，第142頁。況且，從央地關系來看，“理性科層制”按部就班的行政運作邏輯很多時候不能從根本上解決央地間的權力矛盾，反而容易慢慢形成地方勢力，與中央權威相抗衡。所以，這種“理性科層制”在中國實際上并不純粹，而是經(jīng)過了特定的改造——一個比較有解釋力的說法就是“政治科層制”（傅高義語）。塞爾茲尼克指出：“在正式組織中，必將出現(xiàn)非正式結構，這將反映在個體或亞群體為控制自身生存環(huán)境而采取的行動上。在與生存環(huán)境中的其他組織交往的過程中，同樣會演變出非正式的交流和控制渠道。”〔44〕同前注〔36〕，菲利普·塞爾茲尼克書，第159-160頁。這種非正式的交流和控制渠道恰好就是界分“理性科層制”與“政治科層制”的關鍵點。這個時候，組織的成員控制就變成了組織的上級成員對下級成員的控制。法治評估的科層化運作所帶來的就不僅僅是法治建設的高效率（如果可能的話），更將帶來下級對上級領導權力認同的強化，維系下級對上級領導的忠誠。

當前的法治評估實際上是自上而下的，由中央發(fā)起，地方各級政府和全社會被廣泛動員的法治實踐。以此種方式來推進法治建設確實能夠帶來效率優(yōu)勢，“因為它能大幅削減，甚至徹底消除多元治理狀態(tài)下自發(fā)性和不確定性所造成的交易成本和效率損失。”〔45〕馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，載《開放時代》2011年第1期，第90頁。但同時也將組織成員通過法治評估更加深刻地捆綁在一起。一旦上級命令希望得到下級的回應，必然需要給予一些承諾和利益。在實踐過程中，這意味著上級基于自身的目的會利用某種非正式結構嘗試與下級進行溝通和勸說。與此同時，在進行權力分配或政策調(diào)整的過程中，下級也會為了自己的某些利益，在預期范圍內(nèi)心甘情愿地付出某些代價?！?6〕同前注〔36〕，菲利普·塞爾茲尼克書，第160頁。也就是說，“政治科層制”的非正式結構使得上下級之間存在某種人格性關系——“照章辦事”被“投其所好”所取代。事實上，大多數(shù)公務員，特別是處于高層的公務員都把投上級所好當作分內(nèi)的工作（常常還不是件容易辦的差事），而且抱著希望這么做，期盼上級以后會用晉級來獎勵這類行為，理由是：處于嚴格“政治”關系中的典型政府雇員，只能寄望于通過取悅上級得到提升?！?7〕同前注〔30〕，戈登·塔洛克書，第18頁。因此，只要法治評估是上級所制定、發(fā)起和動員的，不論它是“偽精確”還是“看似多余、實則有害”，對下級官僚來說，以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度去對待就是唯一的選擇。由于首長就是特定政治路線或任務在特定范圍內(nèi)的人格化體現(xiàn)，所以對特定政治路線或政治任務的忠誠往往被轉(zhuǎn)化為對特定首長的忠誠，最終使法治評估始終以人的意志尤其是以特定上級的意志為轉(zhuǎn)移。對于現(xiàn)代科層制度來說，對上負責是其最為明顯的形式性特征，但是狹隘的對上負責，則會使下層官僚僅僅圍繞上級意志、上級話語甚至是上級愛好而脫離了社會真正欲求來展開行政性工作?！霸谙蛏县撠熤企w制激勵下，官吏只能聞風而動，甚至投機取巧?！薄?8〕周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時代》2012年第9期，第120頁。因此，“政治科層制”的權力系統(tǒng)在推動法治建設的過程中存在固有的結構性缺陷，法治評估在這一體系下的運行極易使“法治”面臨自我解構，進而基于“人治”的邏輯展開并最終走向“人治”。

五、結語

法治評估是一場在轉(zhuǎn)型現(xiàn)代化的特殊場域下，國家自上而下予以剛性推進，發(fā)動、宣傳、組織整個科層體系以及全社會廣泛參與法治建設并且傾向于以數(shù)字指標對其成效進行檢驗的法治實踐。在當代世界和中國乃至于未來的世界和中國，法治都是制度環(huán)境中的一根“紅線”。然而，法治卻不存在一個普遍而一統(tǒng)的通用模式，即法治不會定于一尊。在此一背景下，法治評估或許是一種有益的嘗試。從實踐和事實的角度看，法治評估確實取得了相當意義上的成效，即客觀上形塑了全社會公共領域的法治共識，同時也促使政府權力在法治的結構化語境中展開。與此相對照的是，在當前經(jīng)濟社會劇烈轉(zhuǎn)型的時期，各種矛盾集中、多發(fā)，普通民眾對法治在具體領域的實施懷有不同程度的消極情緒。因而，法治評估所表現(xiàn)出的欣欣向榮與法治具體成效的相對失落之間呈現(xiàn)出較大的張力和落差。誠然，當前法治建設（尤其是法治評估）借由科層化運作取得的成效是有目共睹的，但是，“法治時間表設置”“法治指數(shù)競爭”和“法治溢出效應”已經(jīng)在些許層面暴露了法治評估科層化運作的一些問題。作為一個解釋邏輯，筆者借鑒組織社會學的理論提出了法治評估科層化運作的三方面要素（也是緣由）——組織對制度環(huán)境具有應激反應、組織具備行政發(fā)包的體制效能以及組織擁有對成員的強約束力。然而，“成也蕭何，敗也蕭何”的風險也恰恰在這里！基于科層式運作的法治評估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實現(xiàn)特定目標而采用的方法和手段。其一，當組織基于應激反應發(fā)生目標變化而需要暫時規(guī)避法治時，法治評估就可以通過價值目標的擴容，一方面足以應對外部壓力，另一方面又通過組織內(nèi)部操作消解掉法治。其二，法治評估可以借由操控數(shù)據(jù)黑箱，輔之以大量的專門術語來掩蓋被抽空的生活事實，異化成為組織內(nèi)部成員進行目標置換的橋梁。其三，“政治科層制”的權力系統(tǒng)及其邏輯在推動法治建設的過程中存在固有的結構性缺陷，法治評估在這一體系下的運行面臨著基于“人治”邏輯展開并走向“人治”的自我解構風險?？梢哉f，這種檢視充滿了“辣味”，但對于深入推進法治評估的理論研究和實踐發(fā)展而言，這種學術研究中具有“紅紅臉、出出汗”功能的批評檢視卻具有非凡的基礎性意義。限于本文的研究旨趣，筆者并未就法治評估的未來路向和具體方案做出更多的分析，這確實是一個遺憾。不過，用一句近似于自我安慰的話來說：一種未竟的遺憾，又何嘗不是對更加完美的期許。