●梁 詠

一、涉國家安全例外的貿(mào)易爭(zhēng)端的發(fā)展現(xiàn)狀

2011年美國著名國際法學(xué)者約瑟夫·E.阿爾瓦雷斯（José E.Alvarez）在其《國家的回歸》（The Return of the State）一文中提出，2004年美國雙邊投資協(xié)定（BIT）范本已經(jīng)出現(xiàn)了強(qiáng)化對(duì)東道國主權(quán)的唯一以及在投資爭(zhēng)端中頻頻援引“根本安全”（essential security）和“國家安全”等例外條款的現(xiàn)象?！?〕See José E.Alvarez,The Return of the State,Minnesota Journal of International Law,Vol.20,No.2,2011.盡管作者并未對(duì)“回歸”進(jìn)行界定，但已敏銳地捕捉到國家較以往強(qiáng)化了對(duì)主權(quán)的訴求與維護(hù)?！?〕參見蔡從燕：《國家的“離開”“回歸”與國際法的未來》，載《國際法研究》2018年第4期，第3頁。當(dāng)然，在2011年前后就認(rèn)為存在國家主權(quán)回歸似乎有點(diǎn)言過其實(shí)，畢竟當(dāng)時(shí)的貿(mào)易、氣候變化等方面的多邊談判尚在穩(wěn)步推進(jìn)，但自2017年后，歐美等傳統(tǒng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的國家政策明顯發(fā)生了轉(zhuǎn)向，〔3〕2016年6月英國公投退歐，美國2017年1月退出TPP，啟動(dòng)NAFTA重新談判，并宣稱可能退出WTO；2017年歐洲大選年中荷蘭、法國、德國、意大利均出現(xiàn)了反全球化趨勢(shì)。國家主權(quán)的回歸變成了現(xiàn)實(shí)?！?〕《2019年世界投資報(bào)告》顯示，越來越多的國家開始對(duì)外國投資持更加審慎的態(tài)度。2018年約有55個(gè)經(jīng)濟(jì)體新頒布了至少112項(xiàng)影響外國投資的措施，其中限制性措施達(dá)到31項(xiàng)，占比28%，這是自2003年以來的最高比例。See UNCTAD: World Investment Report 2019,United Nations,2019,p.83.

受國家主權(quán)逐步回歸特別是少部分成員方國家安全泛化的影響，自2016年“俄羅斯貨物過境案”（DS512）開始，涉安全例外的案件被頻頻訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。除了“DS512案”，還包括“阿聯(lián)酋貨物、服務(wù)和技術(shù)措施案”（DS5126）、“美國對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品措施案”（DS544、547、548、550、551、552、554、556、564）、〔5〕9個(gè)案件均由美國對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品的特定措施引發(fā)，申請(qǐng)人依次為中國、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士和土耳其，9個(gè)案件被合并審理?！吧程匕⒗R(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施案”（DS567）、“卡塔爾對(duì)從阿聯(lián)酋進(jìn)口貨物措施案”（DS576）、“日本從韓國進(jìn)口產(chǎn)品和技術(shù)措施案”（DS590），在GATT/WTO歷史上，涉安全例外的案件無論在數(shù)量和密度上均呈現(xiàn)出前所未有的“井噴”之勢(shì)。其中，“美國對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品措施案”引發(fā)了9起爭(zhēng)端，牽涉了世界多個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體，引發(fā)廣泛關(guān)注。

在此背景下，2019年4月5日，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)針對(duì)“DS512案”作出專家組報(bào)告，這也是WTO自建立以來首次對(duì)GATT1994第21條（安全例外）〔6〕GATT1947第21條（安全例外）規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：（a）要求任何締約方提供其認(rèn)為如披露則會(huì)違背其基本安全利益的任何信息；或（b）阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國家安全利益所必需的任何行動(dòng)：（i）與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動(dòng)；（ii）與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)，以及與此類貿(mào)易所運(yùn)輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動(dòng)；（iii）在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動(dòng)；或（c）阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項(xiàng)下的維護(hù)國際和平與安全的義務(wù)而采取的任何行動(dòng)?！边M(jìn)行具體解讀?！?〕See WT/DS512/R,Panel Report,April 5,2019,para.7.20.下文如無特別說明，Panel Report即指DS512案的專家組報(bào)告。在當(dāng)下以WTO為代表的多邊貿(mào)易體制面臨重大危機(jī)的背景下，〔8〕2019年12月10日，維持上訴機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行最低要求的三名上訴機(jī)構(gòu)成員中，印度籍成員Ujal Singh Bhatia和美國籍成員Thomas R.Graham任期屆滿，這兩位成員都是第二任期，無法連任。雖然這兩位成員任期屆滿前簽署了法律文件授權(quán)中國籍成員趙宏繼續(xù)完成在審案件，但是上訴機(jī)構(gòu)目前已無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。該專家組報(bào)告如何解讀安全例外？對(duì)WTO其他在審案件的結(jié)果及各國在涉國家安全事項(xiàng)中的價(jià)值定位和措施選擇可能產(chǎn)生何種影響？如何理解GATT第21條的立法原意以及其對(duì)成員方的內(nèi)在平衡機(jī)制？如何在國家安全出現(xiàn)泛化的背景下思考對(duì)安全例外進(jìn)行完善與設(shè)計(jì)？這些問題皆是我們當(dāng)下需要深入考量的。

二、“俄羅斯貨物過境案”（DS512）的解讀

（一）基本案情

該案的爭(zhēng)端根源于2014年的克里米亞危機(jī)，在俄羅斯對(duì)烏克蘭出兵并在2014年將烏克蘭克里米亞地區(qū)劃入俄羅斯版圖后，美歐等多個(gè)國家對(duì)俄羅斯進(jìn)行了制裁，作為反制，俄羅斯對(duì)美歐等部分國家也進(jìn)行了貿(mào)易禁運(yùn)。2015年開始，為消減歐盟—烏克蘭聯(lián)合協(xié)議（特別是2016年1月1日起生效的歐盟—烏克蘭自由貿(mào)易協(xié)定）帶來的壓力，俄羅斯以國家安全為由，規(guī)定從2016年1月1日起，烏克蘭不能通過俄烏邊境將運(yùn)往哈薩克斯坦的貨物在俄羅斯境內(nèi)過境，只能通過白俄羅斯與俄羅斯邊境運(yùn)輸，在進(jìn)出俄羅斯邊境時(shí)還需在特殊控制點(diǎn)（specific control points）進(jìn)行專門識(shí)別和登記。2016年7月1日開始，烏克蘭運(yùn)往吉爾吉斯斯坦的貨物過境轉(zhuǎn)運(yùn)也受到了同樣限制，〔9〕See Panel Report,para.7.1（a）.除此之外，某些特殊貨物則被完全禁止在俄羅斯過境?！?0〕完全禁止過境的貨物包括：（1）根據(jù)歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的共同海關(guān)關(guān)稅稅率高于零的貨物；（2）俄羅斯政府第778號(hào)決議附件中的貨物及來自那些對(duì)俄羅斯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁國家的貨物。盡管這些貨物可以通過得到俄羅斯的排他性許可繼續(xù)運(yùn)輸（雖然存在一個(gè)克制程序，如經(jīng)哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦政府申請(qǐng)且得到俄羅斯政府授權(quán)），但是這個(gè)克制程序未公開發(fā)布且并未有過相關(guān)授權(quán)。See Panel Report,para.7.1（b）.事實(shí)上，烏克蘭運(yùn)往蒙古、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦等國的貨物也受到了過境法令的管制。

（二）雙方爭(zhēng)議及專家組報(bào)告意見

2016年9月14日，烏克蘭提出磋商請(qǐng)求，但磋商無果。之后烏克蘭啟動(dòng)專家組程序，訴稱俄過境管制措施不符合GATT第5條（關(guān)于自由轉(zhuǎn)運(yùn)規(guī)則）和俄入世議定書的要求，且俄沒有按照GATT第10條（關(guān)于透明度規(guī)則）及俄入世議定書要求發(fā)布和管理各項(xiàng)機(jī)制?！?1〕See Panel Report,para.7.2.2017年3月，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)成立專家組審理此案。俄羅斯未具體陳述事實(shí)證據(jù)或法律事由進(jìn)行抗辯，而是直接援引GATT第21（b）（iii）條，認(rèn)為2014年發(fā)生的“國際關(guān)系中的緊急情況”已構(gòu)成俄羅斯“基本國家安全利益”（essential national security interests），專家組對(duì)此案無管轄權(quán)，無權(quán)對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行解釋?！?2〕See Panel Report,paras.7.3-7.4.

本案專家組主要從以下四個(gè)方面對(duì)援引GATT第21（b）（iii）條進(jìn)行了分析。

1.專家組是否對(duì)此案有管轄權(quán)

俄羅斯認(rèn)為，2014年發(fā)生了國際關(guān)系中的緊急情況，事態(tài)在2014—2018年持續(xù)發(fā)酵，已經(jīng)對(duì)俄羅斯基本安全構(gòu)成了威脅，〔13〕See Panel Report,para.7.27.GATT第21條（b）款是成員方保留“權(quán)利”（right），成員方認(rèn)為必要時(shí)就有權(quán)采取相應(yīng)措施。俄羅斯政府作出的判斷不受“任何其他WTO成員方質(zhì)疑或再評(píng)估，司法機(jī)構(gòu)也無權(quán)像通常貿(mào)易措施那樣對(duì)涉訴措施進(jìn)行審查”?！?4〕See Panel Report,para.7.29.然而，烏克蘭認(rèn)為，GATT第21條未賦予成員方完全的自由裁量權(quán)（total discretion），俄羅斯僅以2014年發(fā)生了國際關(guān)系中的緊急情況為由，并不能排除其根據(jù)GATT第21（b）（iii）條提供法律或事實(shí)依據(jù)的義務(wù)。〔15〕See Panel Report,paras.7.32-7.33.

專家組認(rèn)為，GATT第21條（b）款的三個(gè)分項(xiàng)應(yīng)符合序言“其認(rèn)為（it considers）……所必需（necessary）任何行動(dòng)”的要求?！捌湔J(rèn)為”這個(gè)短語表述是“必需的”要求，〔16〕See Panel Report,para.7.63.（b）款中的三個(gè)分項(xiàng)規(guī)定構(gòu)成了“任擇的”（alternative）而非“累積的”（cumulative）要求，即只需滿足任一分項(xiàng)要求即可?！?7〕See Panel Report,para.7.68.有別于第（i）項(xiàng)和第（ii）項(xiàng)均含有“與……相關(guān)”（relating to）的限制，〔18〕“與……相關(guān)”要求專家組和上訴機(jī)構(gòu)考慮涉訴措施在目的與手段之間必須存在“緊密和真實(shí)的聯(lián)系”。Panel Report,para.7.69.第（iii）項(xiàng)中沒有“與……相關(guān)”的限制，意味著該分項(xiàng)取決于成員方的主觀判斷，〔19〕See Panel Report,para.7.71.而且“戰(zhàn)爭(zhēng)”與“國際關(guān)系中的其他緊急情況”之間用“或（or）”進(jìn)行連接，證明戰(zhàn)爭(zhēng)也被包含在廣義的“國際關(guān)系中的緊急情況”之中。〔20〕See Panel Report,para.7.72.之后，專家組對(duì)第21條進(jìn)行了文本研讀和締約背景分析，認(rèn)為第21條序言中給予成員方“其認(rèn)為”的自判斷權(quán)不能延伸到確定分項(xiàng)中的各項(xiàng)情形，〔21〕See Panel Report,para.7.101.從而肯定了其對(duì)此案享有管轄權(quán)。

2.爭(zhēng)議措施是否是在“戰(zhàn)爭(zhēng)或國際關(guān)系中的其他緊急情況”下采取的

俄羅斯政府承認(rèn)訴爭(zhēng)措施的存在，〔22〕See Panel Report,paras.7.105-1.110.所以雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)實(shí)際上就是俄羅斯是否是在“戰(zhàn)爭(zhēng)或國際關(guān)系中的其他緊急情況”（in time of war or other emergency in international relations）下采取的爭(zhēng)議措施。烏克蘭提出俄羅斯并沒有證明2014年存在緊急情況，沒有盡到舉證責(zé)任，〔23〕See Panel Report,para.7.113.對(duì)此，俄羅斯在第二次會(huì)議的公開陳述中提出的假設(shè)情形（hypothetical circumstances）中列舉了四種緊急情況：（1）在成員國鄰國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的騷亂，就發(fā)生在成員國邊境附近；（2）鄰國對(duì)其邊境失去控制；（3）難民從該鄰國移至該成員國領(lǐng)土；（4）該鄰國或其他國家未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)而采取的單方面措施和制裁。俄羅斯認(rèn)為，其對(duì)烏克蘭采取的措施屬于第四種情形。〔24〕See Russia’s opening statement at the second meeting of the Panel,para.24.Panel Report,para.7.114.

專家組在審理后認(rèn)為，2014年3月到2016年年底俄烏關(guān)系嚴(yán)重惡化，2016年年底聯(lián)合國大會(huì)認(rèn)為俄烏之間存在武裝沖突，〔25〕See UN General Assembly Resolution No.71/205,December 19,2016 （Exhibit UKR-91）.且多國針對(duì)俄羅斯進(jìn)行了制裁，已構(gòu)成“國際關(guān)系中的緊急情況”。〔26〕See Panel Report,paras.7.122-7.126.專家組對(duì)援引方對(duì)情況的判斷要求整體較為寬松，肯定成員方有權(quán)根據(jù)外部和內(nèi)部威脅的具體情況決定保護(hù)哪些利益，也允許成員方視情況變化對(duì)其判斷進(jìn)行調(diào)整?！?7〕See Panel Report,para.7.131.

3.GATT第21（b）條序言中的條件是否得到了滿足

專家組提及GATT第21（b）條序言中“其認(rèn)為”（it considers）的表述要求只有在涉訴措施是保護(hù)成員方“基本安全利益”所“必需的”的前提下才能符合援引例外條款的要求?！?8〕See Panel Report,para.7.127.對(duì)此，專家組提出了三種解讀方法，從嚴(yán)到寬依次為：第一，所采取的措施是保護(hù)“基本安全利益”所必需的；第二，所采取的措施是確定“基本安全利益”所必需的；第三，所采取的措施是確定滿足（b）款所列舉的三種情形所必需的。專家組在其報(bào)告的第7.101段中直接否認(rèn)了第三種解釋的可能，〔29〕See Panel Report,para.7.127.但是對(duì)前兩種觀點(diǎn)并沒有作出解釋。因此，專家組對(duì)（b）款序言中的“其認(rèn)為”是否僅限于確定相關(guān)措施是保護(hù)基本安全利益所“必需的”并無定論?！?0〕See Panel Report,para.7.128.但無論如何，“基本安全利益”的范圍肯定要窄于“安全利益”的范圍，顯然不支持允許成員方將任何安全利益都提升到“基本安全利益”，僅能限于那些關(guān)涉到國家關(guān)鍵職能的利益，〔31〕See Panel Report,para.7.130.而且專家組雖然認(rèn)可成員方有權(quán)自行判斷基本安全利益，但是成員方必須在善意的基礎(chǔ)上進(jìn)行解釋。〔32〕See Panel Report,paras.7.131-7.133.專家組發(fā)現(xiàn)2014年3月烏克蘭與歐盟簽署了聯(lián)合協(xié)議，而歐盟中的部分成員國恰恰就是對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁的國家，之后俄烏關(guān)系迅速惡化，期間俄羅斯針對(duì)烏克蘭采取的一系列經(jīng)濟(jì)制裁措施進(jìn)行了反制，引致國際關(guān)系中的緊急情況。基于上述分析，專家組認(rèn)為俄羅斯?jié)M足了GATT第 21（b）條序言中的規(guī)定?！?3〕See Panel Report,paras.7.142,7.148.

4.俄羅斯入世議定書中是否允許援引GATT第21（b）（iii）條進(jìn)行抗辯

在“DS512案”前，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)從未對(duì)某個(gè)成員方在入世議定書承諾下是否有權(quán)援引GATT第21條予以解釋。雖然上訴機(jī)構(gòu)曾在“中國出版物案”“中國原材料案”和“中國稀土案”中對(duì)中國在入世議定書承諾下是否可以援引GATT第20條（一般例外）進(jìn)行過審查，但是在確定中國入世議定書與WTO協(xié)定的關(guān)系問題上基本采用了逐案審查的原則?！?4〕See China-Rare Earths,Appellate Body Report,paras.5.50-5.57.譬如，在“中國出版物案”中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為即便中國在入世議定書中作出了特殊承諾，仍有權(quán)援引GATT第20條（a）款（公共道德例外）〔35〕See China-Publications and Audiovisual Products,WT/DS363/AB/R,December 21,2009,paras.216-233.；但在“中國原材料案”中，上訴機(jī)構(gòu)則認(rèn)為中國入世議定書第11.3條〔36〕《中國入世議定書》第11.3條規(guī)定，“中國應(yīng)取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)，除非該議定書附件6中有明確規(guī)定或按照GATT1994第8條的規(guī)定適用”。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，中國明確指明GATT1994第8條的規(guī)定而非籠統(tǒng)地采用GATT1994的表述，證明中國已經(jīng)放棄了對(duì)GATT第20條的援引進(jìn)行正當(dāng)性抗辯的權(quán)利。已經(jīng)排除了中國援引GATT第20條進(jìn)行抗辯之可能；〔37〕See China-Raw Materials,WT/DS394/AB/R,WT/DS395/AB/R,WT/DS398/AB/R,January 30,2012,para.278.而在“中國稀土案”中，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)中國入世議定書中的個(gè)別條款與GATT條款之間的關(guān)系進(jìn)行了具體審查，通過考察它們的文本、目的和宗旨，將WTO體系作為“一攬子”權(quán)利義務(wù)的整體架構(gòu)加以考慮?！?8〕See China-Rare Earths,WT/DS431/AB/R,WT/DS432/AB/R,WT/DS433/AB/R,August 7,2014,para.5.55.在“DS512案”中，專家組認(rèn)為“中國稀土案”中上訴機(jī)構(gòu)的分析思路同樣適用于確定俄羅斯入世議定書與GATT第21條的關(guān)系?！?9〕See Panel Report,para.7.232.專家組認(rèn)為，WTO協(xié)定與俄羅斯入世議定書共同構(gòu)成了俄羅斯在WTO中的“一攬子”義務(wù)。專家組對(duì)俄羅斯入世工作組報(bào)告第1161段進(jìn)行了具體分析，認(rèn)為該段要求俄羅斯采取相關(guān)措施時(shí)“應(yīng)符合GATT1994第5條和WTO協(xié)定的其他規(guī)定”，其中的“WTO協(xié)定的其他有關(guān)規(guī)定”為俄羅斯援引WTO協(xié)定的其他條款提供了法律支持。既然GATT第21（b）（iii）條屬于WTO協(xié)定范圍，俄羅斯當(dāng)然有權(quán)援引該條予以抗辯。

在“DS512案”中，專家組報(bào)告基本支持了被告方俄羅斯援引安全例外進(jìn)行抗辯的意見，綜上分析不難發(fā)現(xiàn)，專家組對(duì)GATT第21（b）（iii）條的審查主要是基于文本研讀和宗旨目的解釋，且對(duì)該條款的整個(gè)起草過程予以高度關(guān)切?！?0〕See Panel Report,para.7.235,7.242.這種審查和論證的方式從表面上看沒有問題，似乎也符合第21（b）（iii）條的初衷，但是我們應(yīng)注意到，“國際關(guān)系中的緊急情況”“基本國家安全利益”“必需的”等概念都可能會(huì)隨時(shí)間的發(fā)展而演進(jìn)，因此必須以動(dòng)態(tài)的眼光審視相關(guān)問題。由于此案是WTO建立以來爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)首次對(duì)GATT第21條作出具體解讀，受到了WTO成員方的高度關(guān)注，包括美國、中國、歐盟、日本等世界主要經(jīng)濟(jì)體在內(nèi)的18個(gè)WTO成員方以第三方身份參加了爭(zhēng)端解決程序，〔41〕在18個(gè)成員方中，澳大利亞、巴西、加拿大、中國、歐盟、日本、摩爾多瓦、新加坡、土耳其、美國等10個(gè)成員方提交了評(píng)論意見，除土耳其僅陳述了口頭意見外，另外9個(gè)成員方均提交了書面意見。專家組的法律解釋很大程度上反映了除美國外的第三方成員的意見。

三、GATT第21條對(duì)安全例外與其他利益的平衡

安全例外條款是GATT規(guī)則中極其關(guān)鍵的條款，著名WTO法學(xué)者彼得羅斯·C.馬弗羅迪斯（Petros C.Mavroidis）曾指出，GATT第21條的標(biāo)題和表述顯然表達(dá)了這種例外對(duì)GATT項(xiàng)下所有義務(wù)的排除并無任何保留，GATT締造者希望將他們追求的貿(mào)易自由化與他們必須捍衛(wèi)的基本安全利益之間進(jìn)行平衡，但是如何進(jìn)行平衡至為關(guān)鍵，既不能太緊，否則就會(huì)限制純粹為了保護(hù)安全的原因，也不能太寬，否則成員方就可能出于商業(yè)目的來采取相關(guān)貿(mào)易保護(hù)措施?！?2〕See Petros C.Mavroidis,The Regulation of International Trade,MIT Press,2016,p.479-480.因此，第21條無論在設(shè)計(jì)理念、文本規(guī)定和實(shí)踐中都應(yīng)對(duì)國家安全和其他利益進(jìn)行適當(dāng)平衡。

（一）GATT第21條締約理念中對(duì)安全例外的平衡

GATT/WTO的歷史資料顯示，在多邊貿(mào)易體制的有關(guān)談判中，各方對(duì)如何規(guī)定這一重要例外十分謹(jǐn)慎。一位參加《哈瓦那憲章》（Harvana Charter）最初談判者曾提及，“我們承認(rèn)規(guī)定一項(xiàng)過于寬泛的例外有著很大的危險(xiǎn)性，不應(yīng)簡(jiǎn)單地規(guī)定‘任何成員關(guān)于其安全利益采取的措施’，因?yàn)槟菍⑻枚手卦试S采取任何措施。應(yīng)當(dāng)起草既充分考慮真正的安全利益又將該例外加以限制，防止在各種可能的情況下為保護(hù)產(chǎn)業(yè)而采取的保護(hù)措施……問題在于如何實(shí)現(xiàn)平衡：我們需要有一些例外。我們不應(yīng)使之過于嚴(yán)格，因?yàn)槲覀儾粦?yīng)禁止真正出于安全原因需要采取的措施。另一方面，我們不應(yīng)使該例外過于寬泛，以至于各國可以在安全的偽裝下為了商業(yè)目的采取措施?！薄?3〕Petros C.Mavroidis and Mark Wu,The Law of the World Trade Organization （WTO）: Documents,Cases & Analysis,West Publisher,2010,p.725.轉(zhuǎn)引自黃志雄：《WTO安全例外條款面臨的挑戰(zhàn)與我國的對(duì)策——以網(wǎng)絡(luò)安全問題為主要背景》，載《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》（第21卷第4期），法律出版社2015年版，第143頁。

根據(jù)國際法學(xué)家肯尼斯·J.范德維爾德（Kenneth J.Vandevelde）對(duì)國際貿(mào)易組織（International Trade Organization，以下簡(jiǎn)稱“ITO”）憲章談判期間的內(nèi)部文件的深入研究，對(duì)于成員方是否可以援引安全例外回避其在ITO項(xiàng)下的義務(wù)以及安全例外的相關(guān)因素是否受到ITO審查兩個(gè)問題，各方代表中存在兩種不同的態(tài)度?！?4〕See Kenneth J.Vanldevelde,The First Bilateral Investment Treaties: U.S.Postwar Friendship,Commerce,and Navigation Treaties,Oxford University Press,2017,p.145-154.一種觀點(diǎn)認(rèn)為，成員方有權(quán)獨(dú)立對(duì)安全例外進(jìn)行解釋；〔45〕The language,“and to relate to”,was considered to make clear that the invoking member could take unilateral action,while the original language from Article 37 of the New York Draft,which used the phrase “relating to”,was considered to indicate that the determination to be made by an ITO member was limited to whether a measure it adopted was necessary,and not also whether the measure related to the enumerated topics.（同上注，第148頁。）Referring to the Second Meeting of the UN Preparatory Committee for the International Conference on Trade and Development Geneva,Minutes of Delegation Meeting,July 4 NARA,Record Group 43,International Trade Files,Box 133,Folder marked “Minutes US Delegation （Geneva 1947）April-June 20,1947”.而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，應(yīng)對(duì)安全例外可能的濫用進(jìn)行一定鉗制?！?6〕同前注〔44〕，Kenneth J.Vanldevelde書，第 149頁。由于各方都支持加入安全例外對(duì)自由貿(mào)易可能帶來的消極影響予以平衡，最終安全例外條款被納入ITO憲章中，〔47〕同上注。且在最終表決中支持對(duì)成員方自由裁量權(quán)進(jìn)行鉗制的意見占多數(shù)。〔48〕See Panel Report,para.7.94.從此角度看，在GATT第21條設(shè)計(jì)中將安全例外作為對(duì)自由貿(mào)易消極影響的平衡，又將基本安全利益作為成員方可能濫用安全例外的平衡，試圖用“雙層平衡”機(jī)制盡量達(dá)到最優(yōu)化設(shè)置。

（二）GATT第21條文本內(nèi)容設(shè)計(jì)的平衡

GATT第21條第1款和第2款所針對(duì)的是締約方為維護(hù)其“基本安全利益”（essential security interests）而采取的行動(dòng)，是真正的國家安全例外；第3款針對(duì)的是為維護(hù)國際和平與安全而采取的行動(dòng)，是一項(xiàng)“國際和平與安全”例外，雖然授權(quán)“任何行動(dòng)”（any action），但受《聯(lián)合國憲章》約束且該款也未出現(xiàn)第1款和第2款中的“其認(rèn)為”一詞，顯然不屬于成員方可自行決定之事項(xiàng)。在GATT第21條的內(nèi)容設(shè)計(jì)中，援引條件寬松的事項(xiàng)通常涵蓋的內(nèi)容比較狹窄和具體，涵蓋的內(nèi)容比較抽象和彈性的事項(xiàng)援引條件通常較為苛刻，在事項(xiàng)內(nèi)容和援引條件兩方面進(jìn)行平衡。譬如，援引第1款條件最為寬松（援引方認(rèn)為如披露某些信息將違背其基本安全利益），但這款規(guī)定僅限制于拒絕提供特定信息，事項(xiàng)內(nèi)容十分狹窄，實(shí)踐中可能引發(fā)的爭(zhēng)議相對(duì)較小；〔49〕同前注〔43〕，黃志雄文，第144頁。第3款受《聯(lián)合國憲章》約束，顯然不屬于成員方真正可以自行判斷的事項(xiàng)。相比之下，第2款不僅篇幅最長(zhǎng)，而且結(jié)構(gòu)也最復(fù)雜，一方面寬泛地授權(quán)締約方采取“其認(rèn)為”對(duì)保護(hù)其基本國家安全利益所必需的任何行動(dòng)，另一方面又規(guī)定了三種具體情形，對(duì)成員方的寬泛自判斷權(quán)進(jìn)行平衡。GATT/WTO過去七十多年的實(shí)踐表明，有關(guān)安全例外問題涉及最多、爭(zhēng)議最大也最可能被濫用的正是GATT第21（b）條，特別是其中的第三種情形。

（三）成員方對(duì)援引安全例外高度克制的實(shí)踐平衡

GATT時(shí)代有5個(gè)案件涉及了安全例外條款，其中4個(gè)案件進(jìn)入到專家組階段，〔50〕進(jìn)入專家組程序的案例包括捷克斯洛伐克起訴美國對(duì)若干種產(chǎn)品的出口禁令案、第一次尼加拉瓜案、第二次尼加拉瓜案和前南斯拉夫案。1982年歐共體、澳大利亞和加拿大對(duì)阿根廷的貿(mào)易制裁措施案未進(jìn)入專家組程序。但均未對(duì)該條款進(jìn)行具體解釋或澄清，4個(gè)涉訴案件多涉及內(nèi)戰(zhàn)、貿(mào)易制裁等情形。在“DS512案”之前的WTO時(shí)代也未有爭(zhēng)端援引過GATT第21條。長(zhǎng)期以來安全例外很少被援引，不是因?yàn)槠湓杏兄T多限制而造成援引難度大，而是因?yàn)樵摋l賦予成員方極大的自由裁量權(quán)（相比GATT第20條的序言和非自裁判性），為了避免對(duì)GATT/WTO整體平衡性的破壞，各成員方對(duì)援引該條款給予了高度克制，用高度謙抑性的實(shí)踐方式對(duì)安全例外可能對(duì)自由貿(mào)易的消極影響進(jìn)行了平衡。

四、安全例外條款適用中可能的失衡

在GATT/WTO框架下，盡管對(duì)安全例外問題無論在設(shè)計(jì)理念、文本內(nèi)容或成員方實(shí)踐中均進(jìn)行了平衡，但近年來特別是自2016年以來，隨著國家主權(quán)“回歸”，安全例外條款逐步被“喚醒”并強(qiáng)化，而安全例外在貿(mào)易領(lǐng)域被顯著強(qiáng)化很可能帶來適用中的失衡。

（一）安全例外的內(nèi)涵與外延有較強(qiáng)的彈性

雖然GATT1947中就已納入安全例外條款，但是國際社會(huì)對(duì)安全例外的內(nèi)涵和外延始終未能達(dá)成共識(shí)。國家安全根植于國家主權(quán)，而國家主權(quán)本身就是一種至高無上的權(quán)力?！?1〕古希臘思想家蘇格拉底提及“國家有一種超凡的權(quán)力，絕對(duì)不允許有違抗”；讓·布丹將主權(quán)定義為，主權(quán)是一個(gè)國家中不可分割的、統(tǒng)一的、持久的、凌駕于法律之上的權(quán)力。參見王滬寧：《國家主權(quán)》，人民出版社1987年版，第6、8頁。進(jìn)入20世紀(jì)之后，隨著國際條約和國際組織的大發(fā)展，各主權(quán)國家為了交往需求對(duì)其主權(quán)權(quán)力進(jìn)行了一定的讓渡或限制，但是國家主權(quán)的存在依然是國際關(guān)系的基本事實(shí)?！?2〕同上注，第82頁。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，國家安全的范疇已經(jīng)從以國防、軍事為核心的傳統(tǒng)安全擴(kuò)展至對(duì)主權(quán)國家和人類整體生存和發(fā)展可能構(gòu)成威脅的非傳統(tǒng)安全?！?3〕參見韓秀麗：《論“國家安全”名義下爭(zhēng)端的可裁決性及法律適用》，載曾華群主編：《國際經(jīng)濟(jì)新秩序與國際經(jīng)濟(jì)法新發(fā)展》，法律出版社2009年版，第719頁。非傳統(tǒng)安全不僅是對(duì)傳統(tǒng)安全的擴(kuò)展和現(xiàn)代化，牽涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，而且非傳統(tǒng)安全在整體國家安全的作用還在被不斷強(qiáng)化。當(dāng)然追溯歷史，將國家安全與經(jīng)濟(jì)利益和產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)系在一起考慮絕非目前的創(chuàng)新。美國建國后不久就明確穩(wěn)定的政局必須建立在強(qiáng)有力的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上是其奉行國家安全理念的內(nèi)涵，1816年《關(guān)稅法》（Tariff Act of 1816）的制定采取保護(hù)性關(guān)稅措施以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)就是出于對(duì)其國家安全的關(guān)注。1904年羅斯福總統(tǒng)在美國國會(huì)演講時(shí)第一次使用了“國家安全”的表述，國家安全的概念在20世紀(jì)中期獲得了較大發(fā)展。〔54〕See Jaemin Lee,Commercializing National Security: National Security Exceptions’ Outer Parameter Under GATT Article XXI,Asian Journal of WTO & International Health Law & Policy,Vol.13,2018,p.281.2017年12月，美國發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中的“促進(jìn)美國繁榮”章中，明確規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)安全即國家安全”?！?5〕The White House: President of the United States: National Security Strategy of the United States of America,2017-12-01.2015年我國《國家安全法》提出了“總體國家安全觀”，明確經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)?！?6〕2015年我國《國家安全法》 第3條規(guī)定：“國家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路?！?017年黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了“總體國家安全觀”的內(nèi)涵，要求“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”，〔57〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2017年版，第19-20頁。從而建設(shè)國家安全制度體系。經(jīng)濟(jì)安全等非傳統(tǒng)安全被納入國家安全保護(hù)范疇不僅在國際社會(huì)存在，也體現(xiàn)了中國的核心利益。

已往多邊化向心力較強(qiáng)時(shí)，主要國家為了合作共贏，對(duì)其主權(quán)權(quán)力行使予以了高度克制，通常不直接將經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等問題與國家安全掛鉤，但在多邊主義式微、單邊主義明顯抬頭的背景下，部分國家大肆擴(kuò)張其國家安全外延，將經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等問題解釋為與國家安全直接相關(guān)，援引最有力的安全例外條款為其背離國際義務(wù)尋求正當(dāng)性依據(jù)似乎就成了一種“明智”的選擇。安全例外條款本身規(guī)定的模糊與安全例外事項(xiàng)適用的泛化之間可能產(chǎn)生激烈的沖突，一旦發(fā)生爭(zhēng)端，安全例外的界定就成為爭(zhēng)端解決之關(guān)鍵，〔58〕參見張慶麟主編：《公共利益視野下的國際投資協(xié)定新發(fā)展》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第35頁。畢竟對(duì)于具體爭(zhēng)端，爭(zhēng)端各方及裁決者所需的不是抽象的清楚，而必須是對(duì)特定情形的清楚?！?9〕參見李小霞：《國際投資條約中的根本安全例外條款研究》，法律出版社2012年版，第34頁。

國家安全本身是一個(gè)彈性極高的概念，每個(gè)國家都不愿意將認(rèn)定是否屬于“基本安全利益”的事項(xiàng)交由第三方來審查。但在實(shí)踐中，“基本安全利益”已經(jīng)越來越多地被解釋為“與國家安全相關(guān)的利益”，加之國家安全范疇從傳統(tǒng)安全擴(kuò)展到非傳統(tǒng)安全，使得安全例外的外延更加模糊和不穩(wěn)定，更容易導(dǎo)致適用中的失衡。

（二）判斷安全例外的主體權(quán)限范圍不明確

安全例外在內(nèi)涵和外延方面都帶有較大的不確定性，雖然根據(jù)肯尼斯·J.范德維爾德對(duì)ITO憲章談判期間記錄分析得出多數(shù)意見認(rèn)為應(yīng)對(duì)成員方援引安全例外的權(quán)力進(jìn)行一定鉗制，但是各方并沒有對(duì)如何鉗制達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，GATT第21條文本中并未明確排除GATT/WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制審查的可能性，實(shí)踐中GATT/WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)也從未表明成員方可以自由決定其國家安全的內(nèi)涵。〔60〕See Susan Rose-Ackerman,Benjamin Billa,Treaties and National Security,International Law and Politics,Vol.40,2007-2008,p.467.但是，由于只有成員方才有權(quán)解釋其“基本安全利益”，長(zhǎng)期以來GATT第21條不具備司法可裁性（non-justifiable）?！?1〕See Richard Sutherland Whitt,The Politic of Procedure: An Examination of the GATT Dispute Settlement Panel and Article XXI Defense in the Context of the U.S.Embargo of Nicaragua,Law and Policy in International Law,Vol.19,1987,p.616.退一步言，即便GATT第21條具有司法可裁性，但從其文本措辭看，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)“能夠?qū)彶榈姆秶矡o從確定”?！?2〕Olivia Q.Swaak-Goldman,Who Defines Members’ Security Interest in the WTO,Leiden Journal of International Law,Vol.9,1996,p.366.

特別是在當(dāng)下多邊主義式微、國家主權(quán)強(qiáng)化的背景下，主要成員方是否會(huì)改變其初衷尚不明朗，今后對(duì)判斷安全例外主體權(quán)限范圍可能會(huì)按照如下思路：（1）安全例外完全屬于成員方自判斷事項(xiàng)，相關(guān)措施是否必需、是否過度均不受爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的審查；（2）安全例外屬于成員方自裁判事項(xiàng)，但相關(guān)措施是否必需應(yīng)受爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的審查，如措施強(qiáng)度明顯高于實(shí)現(xiàn)此目的必需的程度，或者存在其他對(duì)自由貿(mào)易限制程度更低的替代性措施，則可以要求援引方取消或調(diào)整其措施；（3）不僅涵蓋第二種思路，而且包括如果能證明援引方是惡意的（malicious），不僅可以要求援引方取消或調(diào)整其措施，還可以要求援引方對(duì)受影響的其他成員方承擔(dān)一定責(zé)任或者授權(quán)其他成員方對(duì)其進(jìn)行同等報(bào)復(fù)。相對(duì)于第三種思路對(duì)多方利益的平衡，采用第一種或第二種思路進(jìn)行解釋均可能導(dǎo)致實(shí)踐中的失衡。

（三）具體概念不明確可能導(dǎo)致的失衡

1.“行動(dòng)”的概念不明確

有別于GATT第20條中采用“措施（measure）”一詞，第21條則采用“行動(dòng)（action）”一詞。一般而言，“措施”指代一種“為解決特定問題而采取的官方行動(dòng)”（official action），而“行動(dòng)”則僅僅表示“做某事的過程；行動(dòng)或行為”，〔63〕“Action”refers to the process of doing something; conduct or behavior.See Byran A.Garner,Black’s Law Dictionary,Thomson West,2004,p.32.很顯然，“行動(dòng)”所涵蓋的范圍比“措施”更加廣泛，加之GATT第21條的“行動(dòng)”不受序言之約束，因此，“行動(dòng)”的措辭留給成員方的自由裁量權(quán)空間顯然更寬泛。

2.“基本安全利益”的概念不明確

整個(gè)GATT約文中對(duì)此沒有定義和解釋，更未規(guī)范具體標(biāo)準(zhǔn)，使得實(shí)踐中缺乏明確的參照標(biāo)準(zhǔn)。從字義上看，“基本的（essential）”〔64〕“Essential”refers to terms or qualities essential to the existence of a particular right or contract.Ibid,p.585.具有“非常重要、不可或缺”的含義，從語言學(xué)角度分析，既然存在“基本安全利益”，則相應(yīng)地存在“非基本安全利益”，但如何劃分兩者間的界限并不清晰。在該條起草過程中，美國代表曾指出：“采用‘關(guān)系到成員方安全利益的任何措施’這樣的措辭，會(huì)帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檫@將允許成員方采取‘包羅萬象’的措施。因此，約文應(yīng)當(dāng)考慮那些真正的基本安全利益?！薄?5〕Second Session of The Preparatory Committee of The United Nations Conference on Trade and Employment,GATT Doc.E/PCT/T/A/PV/33,July 24,1947,p.20.在一定程度上，WTO“基本安全利益”更直接表現(xiàn)為一個(gè)主權(quán)的概念，表現(xiàn)為各成員方特別是各成員方政府自身的一種安全認(rèn)識(shí)和感受。〔66〕參見陳衛(wèi)東：《WTO例外條款解讀》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2002年版，第391頁。在之后的談判和實(shí)踐中，也未對(duì)基本安全利益予以明確，事實(shí)上也給少數(shù)國家在實(shí)踐中將其延伸到與國家安全有關(guān)的利益等概念提供了可能。

3.“必需的”的概念不明確

《布萊克法律詞典》未對(duì)“必需的”專門下定義，在拉丁語中“necessaries”被解釋為“必需的、必要的”或“不可避免的、義務(wù)的和強(qiáng)制性的”，〔67〕含義為“1.Necessary; essential; 2.Unavoidable,obligatory,compelling.”同前注〔63〕，Byran A.Garner書，第 1130頁。在過往的爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，對(duì)GATT第20條研究時(shí)對(duì)“必需的”分析較多，最主要的標(biāo)準(zhǔn)是考慮保護(hù)目的的緊迫性、所保護(hù)目的與手段之間的對(duì)應(yīng)性，以及是否存在可以達(dá)到同等效果但對(duì)自由貿(mào)易限制更低的替代性措施等。但相較于GATT第21條，GATT第20條的措施強(qiáng)度和援引方的自由裁量權(quán)相對(duì)較弱，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)能否直接適用于GATT第21條的“必需的”情況也存在不確定性。

4.“緊急情況”的概念不明確

《布萊克法律詞典》將“緊急情況”（emergency circumstances）界定為，“（1）一種要求采取非?；蛄⒓创胧?，且允許人們背離正常程序的情形；（2）為了某種原因，警察局官員在沒有取得事先批準(zhǔn)的前提下，采取立即行動(dòng)進(jìn)行逮捕、搜查或扣押行動(dòng)的情形。”〔68〕同前注〔63〕，Byran A.Garner書，第 277頁。一般國際法均承認(rèn)國家依據(jù)危急情況原則或者“國家的緊急情況”（state of emergency）可以暫時(shí)性背離其國際義務(wù)，國家采取這些措施的權(quán)利并不僅局限于軍事措施和戰(zhàn)爭(zhēng)行為，經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰等緊急情況也可以成為適用危急情況的理由?！?9〕參見［尼泊爾］蘇里亞·P.蘇貝迪：《國際投資法：政策與原則的協(xié)調(diào)》（第2版），張磊譯，法律出版社2015年版，第200頁?？陀^上，“緊急情況”是一個(gè)主觀性極強(qiáng)的概念，其不僅需要將所有事實(shí)置于援引方整個(gè)國家當(dāng)時(shí)的背景下進(jìn)行考察，同時(shí)還應(yīng)將援引方整體應(yīng)急機(jī)制、政府治理能力及相關(guān)執(zhí)行人員的應(yīng)變能力考慮在內(nèi)。總體上說，在“DS512案”中，俄烏關(guān)系的高度緊張是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，專家組認(rèn)定其已經(jīng)符合GATT第21（b）（iii）條“緊急情況”并無明顯不妥，但若是經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰或面臨危機(jī)是否能對(duì)援引方構(gòu)成“緊急情況”則存在相當(dāng)大的不確定性。

（四）不同成員方之間缺乏共識(shí)

在“DS512案”中，包含美國、歐盟、中國、日本在內(nèi)的主要成員方均提出了評(píng)論意見，但是，主要成員方之間缺乏共識(shí)甚至存在態(tài)度對(duì)立，這具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

1.對(duì)專家組的管轄權(quán)存在根本性分歧

在“DS512案”中，除被告方俄羅斯和第三方美國“高度一致”，均否認(rèn)專家組涉安全例外爭(zhēng)端具有管轄權(quán)外，其他提出評(píng)論意見的第三方均認(rèn)為專家組有管轄權(quán)，但提供的理由迥異。巴西提出，專家組對(duì)此案訴爭(zhēng)事項(xiàng)有強(qiáng)制性管轄權(quán)，若專家組對(duì)涉GATT第21條案件無管轄權(quán)，則實(shí)際在此類案件中剝奪了原告的訴權(quán)，違反了《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）第3.3條的要求。〔70〕See Brazil’s third-party statement,para.8.Also see Panel Report,para.7.37.中國則認(rèn)為，基于DSU第7.1條和第7.2條，專家組有權(quán)審查涉安全例外爭(zhēng)端?！?1〕See China’s third-party statement,paras.3-5.Also see Panel Report,para.7.41.

2.對(duì)“其認(rèn)為必要”判定標(biāo)準(zhǔn)存在明顯分歧

如果將俄美兩國主張的主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)和烏克蘭主張的客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)置于頻譜兩端，提出評(píng)論意見各成員方態(tài)度基本位于該頻譜中間，大致可以分成偏主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)、針對(duì)不同法律要件分別采取主觀標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)及偏客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)。〔72〕參見徐程錦：《WTO安全例外法律解釋、影響與規(guī)則改革評(píng)析——對(duì)“烏克蘭訴俄羅斯與轉(zhuǎn)運(yùn)有關(guān)的措施”（DS512）案專家組報(bào)告的解讀》，載《學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴》2019年第4期，第41頁。具體包括：（1）中國、加拿大、新加坡和土耳其基本持偏主觀標(biāo)準(zhǔn)，譬如中國提出專家組在評(píng)估俄羅斯援引安全例外進(jìn)行的抗辯中要“極端注意”（extreme caution），一方面要防止對(duì)第21條的濫用和違反WTO義務(wù)；另一方面，也不能損及成員方保護(hù)其基本安全利益，包括成員方對(duì)基本安全利益的“全權(quán)裁量權(quán)”（sole discretion）。此外，中國還特別提及抗辯時(shí)應(yīng)遵循善意原則。〔73〕See China’s third-party statement,paras.18-19.（2）巴西和日本則主張針對(duì)不同法律要件采取不同的主客觀標(biāo)準(zhǔn)，譬如巴西認(rèn)為第21（b）條中“其認(rèn)為”（it considers）是主觀標(biāo)準(zhǔn)，給予成員方極大的自由裁量權(quán)，但是相關(guān)行動(dòng)要與第21（b）條（i）-（iii）項(xiàng)之間的情況具有相關(guān)性就是客觀標(biāo)準(zhǔn)，在本案中客觀標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為專家組必須審查當(dāng)事方援引第21（b）（ii）條的動(dòng)機(jī)，確保措施是在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系的緊急情況下采取，以及措施與當(dāng)事方援引措施目的之間存在“合理的鏈接”（plausible link）?！?4〕See Brazil’s third-party statement,paras.28-30.（3）歐盟、澳大利亞和摩爾多瓦則持客觀標(biāo)準(zhǔn)，歐盟明確提出第21條不能排除DSU管轄權(quán)，也不能排除GATT1994第22條和第23條規(guī)定的磋商和爭(zhēng)端解決的特殊安排，歐盟甚至認(rèn)為，專家組可以審查成員方主張的利益是否合理（reasonably）或表面合理（plausibly）地被認(rèn)定為基本安全利益，〔75〕See Panel Report,para.7.43.歐盟提出被告應(yīng)向?qū)＜医M舉證證明措施的必要性，專家組還應(yīng)審查是否存在合理的可替代措施?！?6〕See Panel Report,para.7.43.

基于上述原因，安全例外適用中出現(xiàn)失衡甚至背離GATT第21條理念和文本規(guī)定的要求完全可能發(fā)生，甚至還可能因?yàn)闃O少數(shù)成員方濫用安全例外，將與國家安全有關(guān)的利益均解釋為基本安全利益進(jìn)行保護(hù)，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)除良幣”，使本來對(duì)安全例外援引高度謙抑的成員方也轉(zhuǎn)而援引該條款進(jìn)行對(duì)抗。

五、對(duì)安全例外可能失衡的再平衡

國家安全理念根植于國家主權(quán)理念，其目的和實(shí)踐在很大程度上就是國家主權(quán)理念的映射，對(duì)安全例外再平衡的任何思考和安排都不能脫離國家主權(quán)的基礎(chǔ)。但是，在安全例外條款的定位和實(shí)踐中，更多應(yīng)將其作為保護(hù)國家安全的最后一道“安全閥”，而不是常規(guī)措施，更不是積極進(jìn)攻的“武器”，否則可能顛覆以WTO為代表的多邊貿(mào)易機(jī)制的根基。

國家主權(quán)回歸已經(jīng)是國際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，在此背景下中國也提出了“總體國家安全觀”以回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，但是有別于在國內(nèi)法中強(qiáng)調(diào)對(duì)國家安全的現(xiàn)代化的全面落實(shí)和深入推進(jìn)，在國際貿(mào)易法領(lǐng)域以安全例外作為維護(hù)國家安全的常規(guī)措施依然不應(yīng)被提倡，將安全例外作為“達(dá)摩克里斯之劍”進(jìn)行安排可能更加符合中國國家定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)國家利益。改革開放以后尤其是“入世”以來，中國的長(zhǎng)足進(jìn)步受益于對(duì)以WTO為代表的國際貿(mào)易機(jī)制的參與和融入，在WTO面臨危機(jī)的當(dāng)下，中國繼續(xù)支持多邊主義，主張推進(jìn)WTO改革，但是面對(duì)安全例外條款在貿(mào)易爭(zhēng)端中被頻頻援引的現(xiàn)況，中國對(duì)安全例外條款可能引致的失衡風(fēng)險(xiǎn)不能放任其發(fā)展，必須考慮應(yīng)對(duì)之策。

（一）安全例外實(shí)踐中秉持高度克制原則

在當(dāng)今世界，國家之間聯(lián)系的緊密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往任何時(shí)期，盡管國家主權(quán)依然是國際法的基礎(chǔ)，具有絕對(duì)權(quán)威性，但是相較于傳統(tǒng)國家主權(quán)，其在實(shí)踐中確實(shí)已經(jīng)受到越來越多的約束。

安全例外是對(duì)援引方限制最少的條款且可能有短期內(nèi)立竿見影之效果，若援引方過度關(guān)切其本國利益，忽視與其他成員方的交往利益，一旦認(rèn)為現(xiàn)有管制措施不夠完善，或者難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的國家利益，就可能援引安全例外這一“兜底”條款，采取非常規(guī)的管制措施。而這種行動(dòng)必然會(huì)打破原先成員方之間的相對(duì)平衡，也會(huì)打破其他成員方對(duì)援引方善意履行義務(wù)的預(yù)期，今后再與援引方商簽其他協(xié)定時(shí)，談判相對(duì)方必然將援引方履行可信度較低的因素納入考量范圍，只有當(dāng)援引方對(duì)談判相對(duì)方做出更高對(duì)價(jià)（如承諾更優(yōu)惠的條件或?qū)ζ渥杂刹昧繖?quán)進(jìn)行更嚴(yán)格的限制）條件下才能達(dá)成協(xié)議。當(dāng)然更不利的結(jié)果是其他成員方仿效援引方的做法“向底競(jìng)爭(zhēng)”（race to the bottom），更多成員方背離國際義務(wù)甚至造成“多米諾骨牌”效應(yīng)。因此，在國際貿(mào)易法領(lǐng)域，涉安全例外措施落實(shí)到實(shí)踐中必須秉承高度克制原則，以免打破現(xiàn)行國際貿(mào)易法的相對(duì)平衡乃至動(dòng)搖整個(gè)國際貿(mào)易法的運(yùn)行基礎(chǔ)。

（二）對(duì)經(jīng)濟(jì)安全等非傳統(tǒng)安全事項(xiàng)進(jìn)行差異性保護(hù)

盡管國家安全理論上源于國家主權(quán)，基于國家主權(quán)平等且神圣不受侵犯原則，一國可以出于保護(hù)其國家安全的目的采取任何行動(dòng)，但在實(shí)踐中國家安全已從以國防和軍事安全為核心的傳統(tǒng)安全擴(kuò)展到涵蓋經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全的非傳統(tǒng)安全，而且隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，國家安全的范疇還可能進(jìn)一步得到擴(kuò)展。對(duì)一個(gè)內(nèi)涵不夠明確、外延還在不斷擴(kuò)展的概念適用不受任何限制的自由裁量權(quán)，顯然不符合當(dāng)初安全例外條款設(shè)計(jì)時(shí)所考慮的貿(mào)易自由與國家安全之間的平衡。

經(jīng)典現(xiàn)實(shí)主義政治學(xué)者漢斯·摩根索曾提出國家利益應(yīng)當(dāng)包括領(lǐng)土完整、國家主權(quán)和文化完整。他認(rèn)為，在這三者中，最本質(zhì)的問題是國家的生存問題，其余方面都是次要的問題?！?7〕See Hans Morgenthau,The National Interest of the United States,The American Political Science Review,Vol.66,No.4,1952,p.96-98.有學(xué)者建議，根據(jù)所涉及的客體不同，將國家安全劃為首要國家安全（primary national security）和次級(jí)國家安全（secondary national security），〔78〕首要國家安全主要涉及國土安全（state security）、公共安全（public security）、個(gè)人安全（personal security），而次級(jí)國家安全則主要包括經(jīng)濟(jì)安全（economic security）、環(huán)境安全（environmental security）、信息安全（information security）和運(yùn)輸安全（transport security）。See Denis v.Iroshnikov,A Systematic Approach to the Understanding of National Security in the Legal Dimension,Journal of Politics and Law,Vol.11,No.4,2018,p.13-14.這種兩分法雖然未必正確，但是可以為將國家安全進(jìn)行類型化設(shè)計(jì)和安排提供一種思維進(jìn)路。客觀地講，“DS512案”是因俄烏克里米亞危機(jī)引致制裁而引發(fā)的，直接關(guān)涉“國際關(guān)系中的緊急情況”，基本屬于傳統(tǒng)國家安全的范疇；而WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在審的十?dāng)?shù)個(gè)涉安全例外的案件中，有相當(dāng)比例的案件更多源于經(jīng)濟(jì)安全或產(chǎn)業(yè)安全，與傳統(tǒng)國家安全范疇有較大的差距，更容易在爭(zhēng)端各方之間產(chǎn)生爭(zhēng)議。以國防安全和軍事安全為核心的傳統(tǒng)國家安全事項(xiàng)直接關(guān)涉國家存亡和主權(quán)完整，顯然不能進(jìn)行絲毫讓渡或減損，經(jīng)濟(jì)安全是傳統(tǒng)安全的延伸和當(dāng)代化，與國家的生存發(fā)展密切相關(guān)，自然也應(yīng)該在國家戰(zhàn)略中得到貫徹落實(shí)，但是我們應(yīng)該對(duì)在國際貿(mào)易領(lǐng)域援引經(jīng)濟(jì)安全的事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分和加以考慮。

近年來，各國以國家安全為由實(shí)施貿(mào)易限制措施無外乎這幾類：一是為了保護(hù)本國弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，泛化產(chǎn)業(yè)安全概念，如“美國對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品措施案”；二是出于國家安全的擔(dān)憂，在部分產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)排除使用來自特定國家或特定企業(yè)的產(chǎn)品，譬如美國在2019年《國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act）中禁止采購華為、?？低暤绕髽I(yè)的產(chǎn)品；三是控制未知安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)部分涉及國家安全如軍民兩用產(chǎn)品或服務(wù)貿(mào)易采取特殊措施。嚴(yán)格意義上說，第一類和第二類措施背后通常隱含著一種原因——進(jìn)口國產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后，而且這種產(chǎn)業(yè)落后往往并非是幼稚產(chǎn)業(yè)或新建產(chǎn)業(yè)的落后，而是夕陽產(chǎn)業(yè)中的落后，如美國涉訴的對(duì)鋼產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品的相關(guān)措施。在此種情況下，援引方有權(quán)自判斷以經(jīng)濟(jì)安全為由尤其是產(chǎn)業(yè)安全為由援引安全例外條款，必須承擔(dān)更高的舉證責(zé)任，證明采取涉訴措施的動(dòng)機(jī)與其保護(hù)安全利益之間要相稱、沒有其他對(duì)自由貿(mào)易限制更少的措施，以及在安全危機(jī)解除或緩解后，及時(shí)取消或調(diào)整措施，從而在援引方與可能受到影響的其他成員方之間進(jìn)行利益和權(quán)力再平衡。

（三）善意解讀

誠如“DS512案”專家組在報(bào)告第7.131段中所言，對(duì)國家判斷其基本安全利益給予了比較寬松的要求，認(rèn)為成員方都有責(zé)任確定認(rèn)為是其基本安全利益的東西，但是這并不意味成員方可以任意將任何關(guān)切都提升到“基本安全利益”，而應(yīng)遵循《維也納條約法公約》第31條第1款（條約應(yīng)該善意解釋）和第26條（條約……必須執(zhí)行當(dāng)事人善意）的要求而進(jìn)行善意解釋。〔79〕See Panel Report,para.7.132.善意義務(wù)要求成員方不能將安全例外作為背離其在GATT/WTO中義務(wù)的借口，成員方堅(jiān)持“對(duì)等和互惠的安排”（reciprocal and mutually advantages arrangements）是現(xiàn)行多邊貿(mào)易機(jī)制的基石，不能武斷地、過度利己地將那些已讓渡給多邊貿(mào)易機(jī)制調(diào)整的貿(mào)易利益重新定義為“基本安全利益”，從而將其排除在整個(gè)多邊貿(mào)易體系之外?！?0〕See Panel Report,para.7.133.成員方必須善意地解讀其基本安全利益并采取相關(guān)措施，所采取的措施應(yīng)該是保護(hù)這些基本安全利益的最低要求而絕非似是而非的要求，更不能以保護(hù)國家安全為名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。

國際社會(huì)曾經(jīng)試圖對(duì)善意的概念予以澄清，所取得的最大成果就是將善意界定為“與形式主義相反、對(duì)荒謬的拒絕以及對(duì)善意的神圣化”（the opposite of formalism,the rejection of the absurd,and the consecration of good sense）?！?1〕See Carlos Fernández de Casadevante y Romani,Sovereignty and Interpretation of International Norms,Springer,2007,p.16.這種高度抽象化的概括在具體適用中仍然可能遭遇困境，更何況主權(quán)在解釋方面還可能發(fā)揮特定的主導(dǎo)義務(wù)?！?2〕Ibid,p.16-17.筆者認(rèn)為，善意的確定不能囿于概念本身，更應(yīng)將其放入成員方的一系列行為中加以考慮，具體包括：措施宗旨和目的、所保護(hù)基本安全利益與貿(mào)易自由限制的相稱性、所采取的措施是否是對(duì)貿(mào)易自由限制程度最低的、一旦緊急情況威脅解除或緩解相關(guān)措施是否及時(shí)撤銷或調(diào)整。

（四）完善援引安全例外條款啟動(dòng)程序要求

安全例外根植于國家主權(quán)，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和適用要求具有相當(dāng)?shù)撵`活性，加上在現(xiàn)行國際貿(mào)易規(guī)則之中對(duì)其限制最少，極易被援引方作為以國家安全為名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)的“武器”，因此有必要以較為嚴(yán)密的程序加以約束，以程序正義作為防范成員方政府肆意妄為的外部性約束機(jī)制，在保護(hù)援引方政府的正當(dāng)管理權(quán)和保護(hù)其他成員方正當(dāng)貿(mào)易利益之間進(jìn)行平衡，同時(shí)也為將其作為援引方政府行為失當(dāng)和其他成員方或相關(guān)經(jīng)營者尋求救濟(jì)的法律依據(jù)?！?3〕參見陶立峰：《外國投資國家安全審查的可問責(zé)性分析》，載《法學(xué)》2016年第1期，第69頁。美國行政法中允許當(dāng)事人享有以下權(quán)利：（1）由獨(dú)立、無偏見的官員作為主持人；（2）得到通知的權(quán)利，通知中必須適當(dāng)?shù)卣f明聽證所涉及的主要事項(xiàng)和問題；（3）提出證據(jù)和進(jìn)行抗辯的權(quán)利；（4）通過互相質(zhì)問及其他正當(dāng)手段排除不利證據(jù)；（5）請(qǐng)律師陪同出席的權(quán)利；（6）只能根據(jù)聽證案卷中所記載的證據(jù)作出裁決的權(quán)利；（7）取得全部案卷副本的權(quán)利。轉(zhuǎn)引自王名揚(yáng)：《美國行政法》（上），中國法制出版社2005年版，第380-381頁。構(gòu)建GATT協(xié)定時(shí)對(duì)安全例外條款的高度抽象和標(biāo)準(zhǔn)模糊，既體現(xiàn)了談判各方在該問題上存在不可調(diào)和的分歧，也展現(xiàn)了談判各方為盡快達(dá)成共識(shí)，以模棱兩可的措辭文本尋求談判各方的“最大公約數(shù)”的外交技巧。但是，這種“建設(shè)性模糊”必須與相對(duì)嚴(yán)密的程序進(jìn)行配合，方能在實(shí)質(zhì)正義和程序正義上尋求平衡。

從此思路出發(fā)，可以考慮構(gòu)建援引安全例外條款正當(dāng)性的審查機(jī)制，具體包括：第一，援引安全例外條款前，援引方政府應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)查，分析援引安全例外措施的必要性和相稱性；第二，可能受安全例外措施影響的相關(guān)方應(yīng)有權(quán)得到通知、參與聽證了解調(diào)查中涉及的主要事項(xiàng)和問題，并有權(quán)聘請(qǐng)律師；第三，可能受影響的相關(guān)方有權(quán)在聽證會(huì)上提出異議、提出證據(jù)和進(jìn)行抗辯，排除不利證據(jù)；第四，可能受影響的相關(guān)方有權(quán)與援引方商討可能存在的替代措施并力爭(zhēng)達(dá)成和解協(xié)議?？陀^上，完善援引安全例外條款的啟動(dòng)程序要求雖然無法從根本上解決援引方對(duì)安全例外的濫用，但是至少增加了援引方援引安全例外的時(shí)間和法律成本，對(duì)援引方絕對(duì)的自由裁量權(quán)進(jìn)行了一定鉗制，有助于援引方更理性地選擇對(duì)自由貿(mào)易限制更少的替代性措施，從而回歸到安全例外條款設(shè)立的真正價(jià)值之上。

六、結(jié)語

在受到國家主權(quán)回歸的影響、國家安全在國際貿(mào)易法領(lǐng)域中強(qiáng)化并引致涉安全例外條款的貿(mào)易爭(zhēng)端“井噴”的背景下，“DS512案”專家組認(rèn)定其對(duì)案件有管轄權(quán)，并對(duì)俄羅斯所采取的相關(guān)措施進(jìn)行了審查，雖最終認(rèn)為俄羅斯采取相關(guān)措施具有正當(dāng)性，但同時(shí)也確認(rèn)了WTO對(duì)涉GATT第21條的案件有管轄權(quán)且有權(quán)對(duì)成員方采取的相關(guān)措施進(jìn)行審查，這在當(dāng)下一方面是對(duì)國家安全泛化甚至個(gè)別國家濫用安全例外權(quán)的一種有力回?fù)?，可能獲得相當(dāng)部分WTO成員方對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的認(rèn)同和支持，可能使面臨危機(jī)的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制獲得轉(zhuǎn)機(jī)；另一方面也可能因其挑戰(zhàn)了成員方對(duì)安全例外的自判斷權(quán)而成為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的“催命符”，加速部分成員方找尋脫離WTO體系而尋求其他多邊或雙邊貿(mào)易機(jī)制的保護(hù)。

2019年12月11日開始，WTO上訴機(jī)構(gòu)僅剩中國籍成員趙宏，雖然最近離任的2名成員均簽署了文件授權(quán)其處理在審案件，但2020年上訴機(jī)構(gòu)僅20萬瑞士法郎的預(yù)算額度，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以審理在審案件。與此同時(shí)，盡管大部分WTO成員方正在探討尋求DSU第25條項(xiàng)下仲裁以解決爭(zhēng)端的替代手段，但未來尚不可期。當(dāng)然按照DSU的設(shè)計(jì)理念，即便上訴機(jī)構(gòu)真正停止運(yùn)行，只要爭(zhēng)端各方善意履行專家組報(bào)告，不尋求上訴，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)中的專家組程序仍可繼續(xù)正常運(yùn)行。但是，缺乏了上訴機(jī)構(gòu)的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制是否還能繼續(xù)作為“皇冠上的明珠”前途未卜。為了國際貿(mào)易關(guān)系的正常推進(jìn)以及現(xiàn)行國際貿(mào)易法體系的相對(duì)穩(wěn)定和平衡，國際社會(huì)和各成員方很可能轉(zhuǎn)而尋求雙邊規(guī)則和區(qū)域規(guī)則的保護(hù)，因此在國家主權(quán)回歸的背景下重新審視安全例外，對(duì)國家安全的再平衡可能及要點(diǎn)作出安排，有助于國際貿(mào)易法的整體有序和可持續(xù)發(fā)展。