汪忠瑞，高志宏

（南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106）

一、問(wèn)題的提出：一場(chǎng)由民法典編纂所引發(fā)的爭(zhēng)議

建設(shè)用地使用權(quán)是基于國(guó)家所有的土地而產(chǎn)生的占有、使用、收益的權(quán)利，本質(zhì)上屬于他物權(quán)，具體而言即為用益物權(quán)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)則是指在此項(xiàng)下，由公民對(duì)住宅建設(shè)用地所享有的相關(guān)權(quán)利。對(duì)于公民而言，住宅是安居樂(lè)業(yè)的前提所在，我國(guó)憲法明確將住宅權(quán)賦予作為憲法法律關(guān)系主體的公民①《中華人民共和國(guó)憲法》第三十九條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。，雖然所保護(hù)的是公民享有的住宅不受侵犯的權(quán)利，但合理享有對(duì)住宅的所有權(quán)對(duì)于公民而言亦是最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)憲法規(guī)定，土地公有制是我國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的土地基本制度，具體形式為全民所有制或集體所有制。住宅建設(shè)用地使用權(quán)大都設(shè)立于全民所有制土地之上，因而公民對(duì)住宅建設(shè)用地僅享有用益物權(quán)而非所有權(quán)。由此產(chǎn)生的問(wèn)題在于，對(duì)土地所享有的用益物權(quán)與對(duì)其上住宅所享有的所有權(quán)之間存在期限不一致的情形。在現(xiàn)有續(xù)期規(guī)定下，續(xù)期是否繳費(fèi)事關(guān)公民切身利益，需要審慎處理。

此前，民法典物權(quán)編草案一審稿與二審稿第一百五十二條皆對(duì)住宅建設(shè)用地續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題進(jìn)行了闡述，由此引起學(xué)界關(guān)注并展開(kāi)了論戰(zhàn)。在此之前，《土地管理法》雖然將國(guó)有土地有償使用這一要求落實(shí)到具體制度安排中，但未對(duì)續(xù)期及收費(fèi)問(wèn)題作出安排。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條則規(guī)定使用年限屆滿需要依申請(qǐng)續(xù)期，但附帶有合同出讓流程，《城市國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十一條同樣作此規(guī)定，《物權(quán)法》第一百四十九條則首次規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿可自動(dòng)續(xù)期，但未明確自動(dòng)續(xù)期是否繳費(fèi)的問(wèn)題。

自深圳、溫州、青島等地出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的問(wèn)題以及2007年《物權(quán)法》問(wèn)世以來(lái)，學(xué)界便對(duì)是否應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期、續(xù)期的上限以及續(xù)期有償與否等問(wèn)題展開(kāi)大討論。在是否應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題上，學(xué)界意見(jiàn)基本一致，認(rèn)為出于保障公民穩(wěn)定享有房屋產(chǎn)權(quán)考慮，自動(dòng)續(xù)期是較好的選擇[1]。而在續(xù)期的上限與續(xù)期有償與否的問(wèn)題上，學(xué)界則是眾說(shuō)紛紜。值得注意的是，對(duì)前一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)通常會(huì)影響到后一問(wèn)題的解決。就自動(dòng)續(xù)期上限而言，“即便房屋滅失，只要土地沒(méi)有滅失，則當(dāng)事人可以在原住宅建設(shè)用地上翻建房屋”的觀點(diǎn)頗受支持[2]，即除非有特殊情形發(fā)生，土地使用權(quán)可自動(dòng)續(xù)期，沒(méi)有固定上限。另有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以建筑物存續(xù)期間作為自動(dòng)續(xù)期的期限[3]，即以建筑物使用壽命作為續(xù)期上限的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[4]。在自動(dòng)續(xù)期有償與否的問(wèn)題上，有償說(shuō)與無(wú)償說(shuō)的觀點(diǎn)基本固定。有償說(shuō)認(rèn)為，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期會(huì)威脅到土地公有制的存在[5]，有違平等保護(hù)之原則[6]，致使土地利用效率低下。無(wú)償說(shuō)則認(rèn)為，住房問(wèn)題涉及社會(huì)福利，應(yīng)當(dāng)保障公民住房權(quán)，因而不能在收取出讓金的基礎(chǔ)上再反復(fù)收取續(xù)期費(fèi)用，而是應(yīng)當(dāng)依靠房地產(chǎn)稅的征收來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償[7]。同時(shí)，“土地公有制的建立本身就是為了實(shí)現(xiàn)全民對(duì)土地利益的共享而非政府從民眾身上取得租金收入。”[8]

當(dāng)前，民法典已經(jīng)正式頒布，但其第三百五十九條依然只對(duì)上述問(wèn)題作出基礎(chǔ)性規(guī)定?；诖?，本文將圍繞“如何在堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)合理的住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期費(fèi)用繳免制度”這一邏輯主線，從經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)視角出發(fā)，依托產(chǎn)權(quán)理論與馬克思主義地租理論，對(duì)住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期相關(guān)問(wèn)題的內(nèi)在本質(zhì)進(jìn)行探析，再結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范及地方的應(yīng)對(duì)措施，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察，結(jié)合現(xiàn)有研究構(gòu)建住宅建設(shè)用地費(fèi)用繳免制度闡述本文對(duì)此問(wèn)題的觀點(diǎn)，以期推動(dòng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)理論的進(jìn)步與發(fā)展。

二、理論皈依：續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題的公有制憲法根基

《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第一款明確規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”。自1982年憲法頒布以來(lái)，土地公有制的特征已經(jīng)深入到我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的方方面面。對(duì)費(fèi)用問(wèn)題的研究，必須明晰土地制度相關(guān)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)憲法特征，著眼于本國(guó)語(yǔ)境下對(duì)土地制度相關(guān)規(guī)定以及實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行展開(kāi)。在此前提下，引入經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論進(jìn)行探究，以產(chǎn)權(quán)理論解釋土地公有制的深層內(nèi)涵，分析土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)分離特征，在此基礎(chǔ)之上，依托馬克思主義地租理論闡述住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期費(fèi)用繳免制度設(shè)計(jì)的正確導(dǎo)向。

（一）土地公有制與產(chǎn)權(quán)理論

根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)階段施行的是土地公有制，包括國(guó)家所有與集體所有兩種形式。在諸多學(xué)者的論述中，如何闡釋土地公有制，往往影響著土地制度所涉及的諸多問(wèn)題。對(duì)土地公有制進(jìn)行不同的解讀，會(huì)促使相應(yīng)問(wèn)題的研究產(chǎn)生有差異性的結(jié)果。土地公有制的存在是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)特征，亦是土地立法與國(guó)內(nèi)土地制度研究的根本遵循?！肮兄频慕?jīng)濟(jì)關(guān)系是由生產(chǎn)資料所有制所決定的，而生產(chǎn)資料的所有制的核心是產(chǎn)權(quán)。[9]”產(chǎn)權(quán)既是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，也是所有制經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。與所有權(quán)強(qiáng)調(diào)對(duì)客體的歸屬關(guān)系有所差異的是，產(chǎn)權(quán)所強(qiáng)調(diào)的是歸屬意義上所產(chǎn)生的多方面權(quán)利。對(duì)土地公有制的認(rèn)知需要建立在相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)理論上，同時(shí)需要考量土地制度以外的各項(xiàng)外部制度的內(nèi)在統(tǒng)一性。

西方產(chǎn)權(quán)理論的構(gòu)建植根于資本主義私有制的基本框架內(nèi)，因而諸多西方學(xué)者多強(qiáng)調(diào)私有制的優(yōu)勢(shì)而否定公有制。具體到企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，私有產(chǎn)權(quán)所有者更具創(chuàng)造力。置眼于企業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，“國(guó)有企業(yè)由于其經(jīng)營(yíng)者……基本不存在利潤(rùn)的激勵(lì)，因此私有企業(yè)會(huì)……有更高的績(jī)效表現(xiàn)。[10]”進(jìn)言之，其對(duì)私有制的辯護(hù)主要有以下幾種觀點(diǎn)。第一，在著名的科斯定理的支撐下①科斯定理的主要觀點(diǎn)為只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么無(wú)論在開(kāi)始時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。，若產(chǎn)權(quán)界定明確且相互間的交易費(fèi)用極低甚至近乎于零，那么私人成本與社會(huì)成本趨于一致[11]，無(wú)須國(guó)家插手即可解決外部性問(wèn)題②外部性是指一個(gè)人的行為直接影響他人的福祗，卻沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或獲得回報(bào)。。在土地制度上，若前述條件達(dá)成，將產(chǎn)權(quán)賦予私人或社會(huì)皆可。第二，共有產(chǎn)權(quán)條件下，個(gè)人價(jià)值受到限制，否則可能會(huì)影響到其他成員利益，而私有產(chǎn)權(quán)條件下，收益或負(fù)擔(dān)皆由個(gè)體來(lái)承擔(dān)，私有產(chǎn)權(quán)可產(chǎn)生更有效利用資源的激勵(lì)[12]。（3）奧爾森認(rèn)為，公有制度資源利用效率低，私利性促使成員想要分享公共財(cái)產(chǎn)利益而不愿付出成本。上述西方產(chǎn)權(quán)理論對(duì)私有制的維護(hù)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界產(chǎn)生了一定影響，“科斯定理”更是充斥于各類經(jīng)濟(jì)學(xué)教義與研究中。在土地公有制條件下，西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，個(gè)體充分利用土地的積極性受到限制，承擔(dān)土地維護(hù)成本的責(zé)任最終會(huì)回歸國(guó)家，不利于制度的長(zhǎng)久存續(xù)。

馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論則認(rèn)為，資源配置是以物的依賴為基礎(chǔ)的社會(huì)性的人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系良性發(fā)展的基礎(chǔ)，是公有制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的保障[13]。西方產(chǎn)權(quán)理論與馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論所依賴的理論基礎(chǔ)是對(duì)立的，制度背景也有差異，因而將二者進(jìn)行比較殊為不妥。產(chǎn)權(quán)理論對(duì)土地經(jīng)濟(jì)制度影響巨大，而馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論推動(dòng)了對(duì)我國(guó)土地制度的確立與發(fā)展，土地公有制內(nèi)在的根本發(fā)展動(dòng)力就是產(chǎn)權(quán)這個(gè)作為所有制核心的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段的動(dòng)力因素。

（二）土地使用權(quán)與產(chǎn)權(quán)分離

在土地公有制項(xiàng)下，如何處理土地所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系是馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論關(guān)注的重點(diǎn)。土地產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分解性、可流轉(zhuǎn)性、有價(jià)性以及時(shí)效性等特征[14]。排他性是土地產(chǎn)權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)屬性，有價(jià)性是土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值產(chǎn)生的首要前提，可流轉(zhuǎn)性則是土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)以及土地資源有效利用的內(nèi)生動(dòng)力，而可分解性以及時(shí)效性是本文研究所需厘清的關(guān)鍵點(diǎn)，亦是社會(huì)主義土地公有制存在及有效運(yùn)行的突破點(diǎn)。

在土地公有制的背景下，住宅的原始所有權(quán)一般歸屬于擁有土地使用權(quán)的房屋建設(shè)者，后續(xù)經(jīng)過(guò)交易，住宅一般為公民個(gè)人所有。但是，住宅所依附的住宅建設(shè)用地卻歸屬于國(guó)家所有，如何處理好土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及地上建筑物所有權(quán)的關(guān)系是一段時(shí)間內(nèi)學(xué)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。在現(xiàn)有土地所有制條件下，對(duì)續(xù)期費(fèi)用相關(guān)事項(xiàng)的研究必然需要厘清上述問(wèn)題。《土地管理法》第二條第一款強(qiáng)調(diào)了土地的公有制法律屬性，而第三款則對(duì)土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)定，表明我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)與使用權(quán)分離的基本立場(chǎng)。馬克思主義產(chǎn)權(quán)分離理論認(rèn)為，在國(guó)家或者集體在全國(guó)范圍內(nèi)集中地享有土地所有權(quán)時(shí)，“對(duì)土地的私人的和共同的占有權(quán)和使用權(quán)”是客觀存在的[15]。西方產(chǎn)權(quán)理論更是在土地使用權(quán)之下細(xì)分出“諸如開(kāi)發(fā)權(quán)、通過(guò)權(quán)、交換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)”等權(quán)利[16]，進(jìn)而促使在土地使用權(quán)處置過(guò)程中，各類主體間法律關(guān)系更為明確，以保護(hù)相關(guān)利益主體的合法權(quán)利。對(duì)于不同主體而言，其所享有的土地產(chǎn)權(quán)之內(nèi)容也是不完全一致的。需要明確的內(nèi)容在于：其一，產(chǎn)權(quán)與所有制是相互聯(lián)系的，但不可相互替代[17]，產(chǎn)權(quán)的分離并不影響既定所有制的存在；其二，產(chǎn)權(quán)分離并不僅限于所有權(quán)與使用權(quán)的分離，更可在使用權(quán)下根據(jù)法律實(shí)踐進(jìn)行更為細(xì)致地劃分；其三，無(wú)論是有償使用還是無(wú)償使用制，土地產(chǎn)權(quán)的分離都是存在的，并且隨之產(chǎn)生的是產(chǎn)權(quán)主體的分離[18]。這些內(nèi)容是土地產(chǎn)權(quán)分離理論的具體內(nèi)涵，同時(shí)也是土地使用權(quán)制度安排和構(gòu)造過(guò)程中所應(yīng)當(dāng)遵循的客觀事實(shí)。

（三）續(xù)期費(fèi)用收繳與地租理論

地租是指基于土地出租手段所獲的報(bào)酬。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)則進(jìn)一步將出租范圍擴(kuò)大至土地、其上房屋或任何財(cái)產(chǎn)[19]。但是，無(wú)論如何，地租是依靠土地所有權(quán)而實(shí)現(xiàn)的[20]，而且地租的產(chǎn)生必然以前述產(chǎn)權(quán)的分離為前提，若土地產(chǎn)權(quán)未作分離，地租的存在便無(wú)從談起。

馬克思主義地租理論認(rèn)為，“土地收益分配是土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和土地制度的核心?！盵21]在土地私有制情形下，土地所有者實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方式是收取租金或利潤(rùn)。而土地公有制情形下，國(guó)家所有的土地一般依靠收取轉(zhuǎn)讓費(fèi)或稅金的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在我國(guó)部分學(xué)者的論述中，國(guó)有土地的有償使用被稱為“土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償”，實(shí)際上亦是馬克思主義地租理論的具體體現(xiàn)與發(fā)展。

一般而言，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償存在著一套較為完整的租金、稅、費(fèi)體系。稅與費(fèi)雖然未被納入傳統(tǒng)的租金范疇中，但在土地使用權(quán)的處置過(guò)程中，其內(nèi)涵與租金有著價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊恢绿卣?，本文所研究的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用亦是土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊环N表現(xiàn)形式。需要強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容在于：其一，無(wú)論是土地公有制或是土地私有制，土地作為生產(chǎn)資料存在時(shí)，對(duì)其使用應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)價(jià)款以補(bǔ)償土地使用權(quán)價(jià)值[22]；其二，對(duì)土地使用權(quán)所作出的價(jià)值補(bǔ)償并非只有一次性的，亦可依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況之變化作出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)二次補(bǔ)償，以保證價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，提高土地資源的利用效率；其三，在土地公有制下，住宅建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬于國(guó)家（即全民所有），此處全民所有并非指稱某一特定個(gè)體，向土地使用者收取的“地租”需要以其他方式分配至全體公民，保證土地收益由全民共享。以地租理論為例，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的收繳具有其合理性，是實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、保障土地公有制的一項(xiàng)重要舉措。但是，同時(shí)需要注意的問(wèn)題在于：從社會(huì)福利和穩(wěn)定的角度看，收繳續(xù)期費(fèi)用是否必要？在續(xù)期費(fèi)用收繳之前，土地使用權(quán)的價(jià)值是否已經(jīng)得到充分實(shí)現(xiàn)？如果確有必要收繳續(xù)期費(fèi)用，那么是否需要設(shè)計(jì)過(guò)渡性質(zhì)的規(guī)定，注意新舊制度的銜接？上述三個(gè)問(wèn)題并非僅僅從從理論上對(duì)續(xù)期費(fèi)用收繳與否進(jìn)行質(zhì)疑，而是就現(xiàn)實(shí)制度設(shè)計(jì)以及利益平衡角度對(duì)續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題進(jìn)行審視。

三、規(guī)范解析：自上而下的制度設(shè)計(jì)與應(yīng)對(duì)措施

現(xiàn)行土地所有制情形下，我國(guó)業(yè)已制定諸多法律規(guī)范對(duì)土地制度相關(guān)問(wèn)題予以確認(rèn)與解決。但是，《物權(quán)法》的修訂與本次《民法典》“物權(quán)”編的修訂卻幾度引起學(xué)界對(duì)現(xiàn)行土地制度的關(guān)注，由此可見(jiàn)現(xiàn)行規(guī)范依然存在不完善之處。面對(duì)法律關(guān)系情勢(shì)復(fù)雜的住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題，國(guó)家與地方土地管理部門雖然能夠及時(shí)采取相應(yīng)行政措施予以解決，但仍然未能確立統(tǒng)一的合乎法理要求的解決辦法和相應(yīng)制度。

（一）國(guó)家層面的制度構(gòu)建

由于缺乏制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，且實(shí)踐中尚未出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，前述費(fèi)用收繳問(wèn)題長(zhǎng)期未以法律形式予以明確。自1982年《憲法》頒布實(shí)施以來(lái)，城市土地收歸國(guó)有，實(shí)現(xiàn)了城市土地私有制向公有制的巨大轉(zhuǎn)變，“我國(guó)城鎮(zhèn)居民不再享有土地所有權(quán)，而只能享有使用權(quán)。[23]”此后，我國(guó)通過(guò)制定并實(shí)施《城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)范，進(jìn)一步完善土地制度。其中，1987年實(shí)施的《土地管理法》對(duì)土地所有制、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地征收與征用等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定或具體闡釋，是繼《憲法》之后，首次對(duì)土地制度相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行正面回應(yīng)。此后，我國(guó)于1990年出臺(tái)了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，雖然該條例的法律位階不高且至今仍處于“暫行”狀態(tài)，但我國(guó)土地制度中較為關(guān)鍵的所有權(quán)與使用權(quán)分離原則（即土地產(chǎn)權(quán)分離原則）以及土地使用權(quán)出讓最高年限皆等問(wèn)題，首次以法律規(guī)范的形式得以確認(rèn)。另外，值得關(guān)注的是，該條例亦對(duì)土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行了明確界定，實(shí)行土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押一體化。對(duì)于城市住宅所有者而言，該規(guī)定保障了居者有其屋、居者用其地的權(quán)利。此后，1995年《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)一步對(duì)城市房屋所有權(quán)與其下土地使用權(quán)的具體使用問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，該法律關(guān)注到了住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題，作出了“期限屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期”的規(guī)定，并規(guī)定續(xù)期應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)后重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，再次支付土地使用權(quán)出讓金。

2007年《物權(quán)法》的實(shí)施代表著國(guó)家對(duì)法律實(shí)踐中業(yè)已出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題的回應(yīng)，更可看作是我國(guó)土地制度步入新階段的標(biāo)志性事件?！段餀?quán)法》第十二章整章對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定，在明確了建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立范圍及其用益物權(quán)屬性之外，其第一百四十九條第一款中首次提出“住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后自動(dòng)續(xù)期”，充分保障了城鎮(zhèn)居民住宅的安定性，更是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的保護(hù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”，使之成為社會(huì)穩(wěn)定之基[24]。但是，《物權(quán)法》未對(duì)自動(dòng)續(xù)期作出具體安排，各地依然存在續(xù)期費(fèi)用收繳與否的問(wèn)題。此前，學(xué)界對(duì)《民法典》“物權(quán)”編草案第一百五十二條的爭(zhēng)議多以此為焦點(diǎn)。

（二）現(xiàn)實(shí)困境與地方措施

由于國(guó)家層面的立法存在未能明確之處，各地在處理續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)不同的做法。而且，近些年來(lái)一些出讓年限較短的住宅陸續(xù)期滿，明確續(xù)期費(fèi)用的性質(zhì)并規(guī)定其收繳的形式已是迫在眉睫。司法實(shí)踐中，基于住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期而產(chǎn)生的法律糾紛呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上共搜索出相關(guān)文書(shū)492件①為防止遺漏，筆者以“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。，其中2016年至2018年三年間就有416件，占了已統(tǒng)計(jì)總數(shù)的絕大多數(shù)。由此可見(jiàn)，此類問(wèn)題需要盡快以法律的形式予以明確。

法律最為突出的作用就在于定紛止?fàn)嶽25]。在續(xù)期費(fèi)用相關(guān)制度設(shè)計(jì)及執(zhí)行過(guò)程中，尋找相關(guān)法律援助、結(jié)合當(dāng)事人利益，作出合乎當(dāng)事人心理預(yù)期的行為才最能夠保障公民居住權(quán)利、維護(hù)社會(huì)和諧。2004年，深圳出現(xiàn)20年期限的建設(shè)用地使用權(quán)到期的情況，深圳市政府當(dāng)年發(fā)布《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，該規(guī)定共8條，確立了土地使用權(quán)有償續(xù)期的基本原則，并規(guī)定到期房地產(chǎn)在不改變用途的情況下，按照補(bǔ)交地價(jià)、簽訂土地出讓合同或支付土地租金、簽訂土地租賃合同兩種方式進(jìn)行續(xù)期費(fèi)用的繳納。2009年，青島亦出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)《物權(quán)法》業(yè)已出臺(tái)，青島市的土地管理部門提出業(yè)主按照基準(zhǔn)地價(jià)補(bǔ)交土地使用出讓金，從而達(dá)到續(xù)期目的，但未能獲得相關(guān)利益主體的認(rèn)同。影響較廣的是2016年溫州市民購(gòu)買二手房時(shí)出現(xiàn)的土地證過(guò)期問(wèn)題，由于直接涉及到住宅所有權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，民眾對(duì)此關(guān)注程度較高，該案最終的解決方案為自動(dòng)續(xù)期、不收費(fèi)、正常辦理交易和登記手續(xù)。

孫憲忠教授認(rèn)為，從保障公民居住安定的角度考量，在肯定房屋所有權(quán)具有永久性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)保證民眾土地使用權(quán)亦具有永久性，即無(wú)條件續(xù)期[26]。然而，從現(xiàn)有理論與法律規(guī)范看，無(wú)條件續(xù)期存在以下缺陷：第一，無(wú)法體現(xiàn)住宅建設(shè)用地全民所有的所有制特征，若土地使用權(quán)價(jià)值未能得到充分補(bǔ)償，則不符合社會(huì)主義公有制的理念；第二，無(wú)條件續(xù)期可能會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的個(gè)體囤積土地，從而產(chǎn)生變相的土地“私有化”，導(dǎo)致社會(huì)階層進(jìn)一步分化，貧富差距擴(kuò)大；第三，有學(xué)者認(rèn)為，“土地公有制的建立……是為了實(shí)現(xiàn)全民對(duì)土地利益的共享而非政府從民眾身上取得租金收入?！盵27]因此，其主張的“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”存在忽略一次分配與再分配的相關(guān)制度的可能。

四、現(xiàn)實(shí)路徑：堅(jiān)持土地公有制基礎(chǔ)上的制度新建

如前所述，在馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論指導(dǎo)下，我國(guó)實(shí)施了土地公有制?；诖?，立法者進(jìn)一步完善土地制度并制定出一系列法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他各類行政規(guī)范性文件，構(gòu)建出獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)主義土地法律規(guī)范體系。在這一背景下，對(duì)前述續(xù)期費(fèi)用問(wèn)題的探究必須以土地公有制為基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，無(wú)償續(xù)期存在不合理性，續(xù)期費(fèi)用繳納具有充分的理論基礎(chǔ)，但續(xù)期費(fèi)用相關(guān)制度的構(gòu)建需要充分考量到各利益主體的利益，合理確定規(guī)則的適用，真正推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”的良好預(yù)期[28]。

（一）土地房屋產(chǎn)權(quán)明晰化

對(duì)于住宅建設(shè)用地及其上房屋的產(chǎn)權(quán)人而言，土地公有制的存在是不可撼動(dòng)的。但是，土地與房屋具有天然的商品屬性，那么作為商品的它們必然會(huì)在市場(chǎng)上自然流轉(zhuǎn)。在此，產(chǎn)權(quán)分離理論的提出解決了我國(guó)土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓需求之間的矛盾，保證產(chǎn)權(quán)人能夠合法使用土地。由于現(xiàn)階段的土地與房屋皆屬于不動(dòng)產(chǎn)，房屋對(duì)土地的依附性客觀存在，那么產(chǎn)權(quán)人在合法使用土地時(shí)可合法占有其上房屋，此時(shí)房地一體化趨勢(shì)便顯現(xiàn)出來(lái)，也是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易的必然狀態(tài)。

需要注意的是，在合法擁有房屋的同時(shí)合法使用了房屋所依附的土地，并不代表可以長(zhǎng)久占有甚至世代傳承該土地，即在構(gòu)建住宅建設(shè)用地續(xù)期過(guò)程中，必須堅(jiān)定地樹(shù)立土地公有制的立場(chǎng)。諸多學(xué)者認(rèn)為，由于房屋產(chǎn)權(quán)的所有者在初次取得土地使用權(quán)時(shí)業(yè)已支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，因而應(yīng)當(dāng)無(wú)償續(xù)期。本文認(rèn)為，住宅建設(shè)用地屬于國(guó)家代表全體公民所有，若將國(guó)家看作市場(chǎng)主體，那么對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓及其費(fèi)用期限的確定即類似于國(guó)家將其所有的土地租賃給特定個(gè)體。一旦以社會(huì)福利為理由便將這種租賃無(wú)償續(xù)期，那么就是對(duì)國(guó)家所享有的土地產(chǎn)權(quán)的侵犯，與土地私有制下買賣土地所有權(quán)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。另有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)一旦開(kāi)征房產(chǎn)稅，土地使用權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償完全可以由房產(chǎn)稅承擔(dān)，不需另收其他土地續(xù)期使用的費(fèi)用。本文認(rèn)為，雖然房屋與土地具有天然的一體依附性，但對(duì)房屋所征收的房產(chǎn)稅是基于房屋所有權(quán)人對(duì)房屋的占有而征收的，其與基于土地使用權(quán)而收繳的續(xù)期費(fèi)用在性質(zhì)上具有本質(zhì)差異，不可一概而論。

因此，在相關(guān)制度構(gòu)建過(guò)程中，必須堅(jiān)持土地公有制這一基本原則，明確土地與房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，允許不同具有價(jià)值補(bǔ)償功能財(cái)稅工具的存在，充分考量不同產(chǎn)權(quán)人之間的利益平衡問(wèn)題。

（二）費(fèi)用繳納制度體系化

當(dāng)前，我國(guó)尚未確認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)問(wèn)題，不僅是在收繳與否的問(wèn)題上，而且在如何收繳費(fèi)用的問(wèn)題上同樣未能達(dá)成共識(shí)。本文認(rèn)為，我國(guó)費(fèi)用繳納制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費(fèi)制度相協(xié)調(diào)，形成有序、穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系，在滿足公民生產(chǎn)生活的同時(shí)，對(duì)土地投入進(jìn)行有效的補(bǔ)償與回報(bào)。在現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅費(fèi)體系中，土地出讓金是住宅建設(shè)用地使用者獲取土地使用權(quán)所需要支付的第一筆對(duì)價(jià)，其所獲得的是有期限的土地使用權(quán)。一般而言，此類主體為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。因此，建議依據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，分城市規(guī)模按照土地面積土地使用權(quán)人需要每年繳納土地使用稅。另外，可向房地產(chǎn)企業(yè)收取房地產(chǎn)增值稅、房地產(chǎn)所得稅等稅種。對(duì)于住宅所有權(quán)人而言，房產(chǎn)稅的征收也值得關(guān)注。

稅收作為國(guó)家宏觀調(diào)控的手段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著獨(dú)特作用。本文認(rèn)為，在保持現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費(fèi)制度的基礎(chǔ)上，可以選擇以下兩種方案收取住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費(fèi)用。第一，調(diào)整原有城鎮(zhèn)土地使用稅，將土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用的收繳納入到土地使用稅中。一方面，不設(shè)立新的費(fèi)用符合人民群眾的心理預(yù)期，不會(huì)過(guò)分影響公民安定的居住權(quán)利。另一方面，土地使用稅的適當(dāng)調(diào)整亦符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，且能夠?qū)崿F(xiàn)土地使用權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償。第二，新設(shè)住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)續(xù)期費(fèi)用，但該費(fèi)用的收取應(yīng)當(dāng)有別于初次取得土地出讓金時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，給予產(chǎn)權(quán)人充分的選擇權(quán)。在公民以居住為目的長(zhǎng)久使用該房屋或者因繼承、贈(zèng)與發(fā)生房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)人變更時(shí)，可緩征該費(fèi)用。當(dāng)公民以收取相應(yīng)對(duì)價(jià)為目的轉(zhuǎn)讓該房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)時(shí)，可與其他稅種一并收取。此做法的優(yōu)勢(shì)在于，能夠在充分體現(xiàn)土地公有制的基礎(chǔ)上，保障城鎮(zhèn)居民居而樂(lè)其業(yè)，且更具操作性。

綜上，土地所有制的差異決定了土地產(chǎn)權(quán)總體框架設(shè)計(jì)并呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，同時(shí)亦通過(guò)法律的制定約束著土地所有者與土地使用者等主體所作出的與土地相關(guān)的行為。在住宅建設(shè)用地的使用過(guò)程中，住宅與土地的不動(dòng)產(chǎn)屬性影響著土地產(chǎn)權(quán)的具體落實(shí)。在產(chǎn)權(quán)理論的實(shí)踐過(guò)程中，西方產(chǎn)權(quán)理論中的某些研究成果也是可作借鑒的，但決不可借改革之名煽動(dòng)私有化，這是我國(guó)現(xiàn)有土地制度研究與土地立法過(guò)程中所需要關(guān)注與警惕的。