郭哲　曹靜

摘要：以產(chǎn)權(quán)變革的角度而言，新中國成立70年來，中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了農(nóng)民私有型、計(jì)劃控制型、兩權(quán)分離型到三權(quán)分置型的變遷歷程。運(yùn)用歷史制度主義分析范式考察中國農(nóng)地制度，可以發(fā)現(xiàn)該制度創(chuàng)立、延續(xù)和變更背后穩(wěn)定存在的一些規(guī)律性、機(jī)制性的邏輯。具體說來，共時(shí)性的制度情境是促使農(nóng)地制度生成的結(jié)構(gòu)動力;歷時(shí)性的路徑依賴是維系農(nóng)地制度存續(xù)的歷史慣性;即時(shí)性的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和歷史否決點(diǎn)是影響農(nóng)地制度變遷的機(jī)會結(jié)構(gòu)。制度情境、路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和歷史否決點(diǎn)貫穿中國農(nóng)地制度變遷的整個(gè)過程，它們共同繪制和造就農(nóng)地制度特定的變遷圖景與變遷邏輯，型塑出農(nóng)地制度獨(dú)有的特征，并帶來一系列改革難題。未來需進(jìn)一步理順農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能，改革“雙軌制”的農(nóng)地制度安排，不斷優(yōu)化農(nóng)地治理結(jié)構(gòu)，推動中國農(nóng)地制度的良序變遷。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度;歷史制度主義;制度變遷;變遷邏輯

中圖分類號：F321? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2020）02-0116-13

在縱向的歷史發(fā)展脈絡(luò)中，從制度變遷的慣常性和廣泛性來看，一部新中國發(fā)展史，就是一部反復(fù)調(diào)試、突進(jìn)以釋放活力與能量的制度變遷史。建國70年來，主要的制度變遷幾乎都落定在政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。值得注意的是，有一項(xiàng)制度變遷貫穿政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，即中國農(nóng)地制度變遷①。作為黨內(nèi)最資深的農(nóng)村問題專家之一，杜潤生先生始終認(rèn)為，“中國最大的問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民最大的問題是土地問題”[1]。土地問題的解決與土地制度的安排息息相關(guān)，作為一個(gè)集“政治意義、經(jīng)濟(jì)意義和社會意義”于一體的制度安排，中國農(nóng)地制度走過了70年的變遷史，對中國發(fā)展產(chǎn)生了極其重要的影響。無論在革命、建設(shè)還是改革年代，中國農(nóng)地制度變遷都成為撬動各領(lǐng)域改革的有力杠桿。文章把建國后中國農(nóng)地制度的變遷歷程分為農(nóng)民私有型-計(jì)劃控制型-兩權(quán)分離型-三權(quán)分置型四個(gè)階段，將新制度主義政治學(xué)中的歷史制度主義引入中國農(nóng)地制度變遷分析之中，以期從一個(gè)宏闊的歷史視野檢視中國農(nóng)地制度的生成、存續(xù)與變遷的進(jìn)程，探究中國農(nóng)地制度變遷的基本邏輯。

一、歷史制度主義：理論內(nèi)涵、主要觀點(diǎn)與適用性分析

（一）歷史制度主義的理論內(nèi)涵

20世紀(jì)80年代以來，政治學(xué)領(lǐng)域掀起了一場以批判行為主義和理性選擇主義為標(biāo)志的“國家復(fù)歸”運(yùn)動，制度重新回到政治學(xué)研究的中心舞臺，促使新制度主義政治學(xué)的興起。政治學(xué)中的新制度主義主要包括社會學(xué)制度主義、理性選擇制度主義和歷史制度主義三個(gè)流派，而“最早成為方法論意義上的新制度主義并產(chǎn)生重大影響的就是歷史制度主義（Historical Institutionalism）”[2]。歷史制度主義的概念首次出現(xiàn)在特倫（Thelen）和史泰默（Steinmon）1992年出版的《建構(gòu)政治學(xué)：比較分析中的歷史制度主義》（Structure Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis）一書中，而“霍爾、泰勒于1996年發(fā)表的《政治科學(xué)與三個(gè)制度主義》一文標(biāo)志著歷史制度主義以公認(rèn)的理論身份出現(xiàn)了?！盵3]34

從理論淵源來說，歷史制度主義是在完善傳統(tǒng)制度研究、吸收集團(tuán)理論與結(jié)構(gòu)功能主義的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。一方面，歷史制度主義打破了傳統(tǒng)制度研究的靜態(tài)觀，以動態(tài)的歷史視角分析制度;另一方面，歷史制度主義接受集團(tuán)理論的觀點(diǎn)，將政治起源歸結(jié)于各個(gè)集團(tuán)競爭稀缺資源所產(chǎn)生的沖突，汲取結(jié)構(gòu)功能主義的結(jié)構(gòu)觀，“將某一政體的制度組織或政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看作構(gòu)造集體行為，并產(chǎn)生差異性結(jié)果的主要因素?！盵4]從理論張力來說，“在廣泛意義上，歷史制度主義代表了這樣一種企圖，即闡明政治斗爭是如何受到它所得以在其中展開的制度背景的調(diào)節(jié)和塑造的”[5]。就此而言，作為描述、解釋和預(yù)測政治現(xiàn)象的歷史制度主義，其最大特色是將歷史維度納入制度變遷分析，從歷史棱鏡中折射制度變遷，從制度變遷中探尋歷史規(guī)律，從而形成一種縱向的、動態(tài)的制度研究觀。從理論層次來說，歷史制度主義是一種架通宏大理論和具體經(jīng)驗(yàn)分析之間的中層理論分析范式，它將目光集中在影響微觀行為的基本制度的次一級制度——中層制度——之上。有學(xué)者認(rèn)為，“歷史制度在中觀層面，向下整合微觀的心理分析和行為分析，用于分析集團(tuán)運(yùn)動和政策網(wǎng)絡(luò)，向上整合宏觀的結(jié)構(gòu)分析和法律分析，用于分析制度變遷和變遷結(jié)構(gòu)。”[6]

（二）歷史制度主義的主要觀點(diǎn)

對于制度如何產(chǎn)生、發(fā)展和變化的問題，歷史制度主義學(xué)者進(jìn)行了深入探究，進(jìn)而促使歷史制度主義成為一個(gè)富有解釋力的制度變遷理論。就制度變遷而言，歷史制度主義的主要觀點(diǎn)集中于結(jié)構(gòu)觀和歷史觀之中。

就結(jié)構(gòu)觀而言，歷史制度主義著力分析制度變遷背后的結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系。任何制度都同與之相關(guān)的諸多要素處于結(jié)構(gòu)性關(guān)系之中，結(jié)構(gòu)反映的是制度與相關(guān)諸要素在互動過程中所形成的固定化、穩(wěn)定化的關(guān)系形態(tài)。制度與諸多相關(guān)因素的結(jié)構(gòu)性互動是引起制度選擇的重要原因，這樣的結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系包括：（1）宏觀制度背景與具體制度之間結(jié)構(gòu)性關(guān)系，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會等基本制度與具體制度安排之間的關(guān)系;（2）影響政治結(jié)果的政治變量與具體制度之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)、利益、意識形態(tài)與觀念等因素與具體制度安排之間的關(guān)系。

就歷史觀而言，歷史制度主義著力分析維系制度長期運(yùn)轉(zhuǎn)和推動制度變革的歷史性因果關(guān)系，探究制度如何一步一步走過來的原因，在此基礎(chǔ)上嘗試回答以下三個(gè)問題：（1）制度為什么能夠在一段時(shí)期內(nèi)保持相對穩(wěn)定？（2）什么因素阻礙了制度變革？（3）制度在什么時(shí)候能夠?qū)崿F(xiàn)變革？這三個(gè)問題分別對應(yīng)歷史制度主義的路徑依賴、歷史否決點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)思想。具體而言，歷史制度主義認(rèn)為，前一階段的制度安排在運(yùn)行中會產(chǎn)生自我強(qiáng)化機(jī)制，對后一階段制度選擇產(chǎn)生某種制約，這表明制度變遷過程中存在路徑依賴;制度變革難以發(fā)生是因?yàn)槭艿健皻v史否決點(diǎn)”的牽制，“制度變遷存在著歷史否決點(diǎn)，即一套制度的脆弱之處。在歷史否決點(diǎn)上，反對力量的動員可以阻撓政策的革新”[7];制度變革往往在關(guān)鍵歷史時(shí)刻由特定事件觸發(fā)，關(guān)鍵時(shí)刻的制度選擇很大程度上會框定了制度之后的變遷路徑，這意味著制度變遷中存在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

（三）歷史制度主義在分析中國農(nóng)地制度變遷中的適用性

歷史制度主義分析范式在解釋中國農(nóng)地制度變遷中的適用性，體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，歷史制度主義關(guān)注政治領(lǐng)域中的制度變遷現(xiàn)象，將政治制度的構(gòu)建與完善置于分析的核心地位。中國農(nóng)地制度本質(zhì)上是一項(xiàng)關(guān)涉領(lǐng)域極廣的政治制度，其制度變遷無疑是重大的政治現(xiàn)象，將歷史制度主義引入中國農(nóng)地制度變遷的分析具有合理性。其次，作為一種中層理論，歷史制度主義著重對中層制度進(jìn)行分析，“其主要議題在于國家內(nèi)部的制度安排與公共政策之間的關(guān)系，在于中層制度安排的績效。”[8]作為國家基本制度框架內(nèi)的一項(xiàng)具體政治制度，中國農(nóng)地制度深刻影響中央政府、農(nóng)民、地方政府等多元主體的行為與利益。因此，中國農(nóng)地制度是一種介于宏觀制度與微觀行為之間的中層制度，處于歷史制度主義的研究范疇之內(nèi)。再次，歷史制度主義中的制度背景、政治變量、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)等理論內(nèi)容所表述的制度變遷觀點(diǎn)，與中國農(nóng)地制度的變遷實(shí)際具有內(nèi)在契合性，比如，中國農(nóng)地制度產(chǎn)生于一定的環(huán)境，變遷過程中受制于既有的制度安排，受到特定因素的阻礙，并且階段性的出現(xiàn)變革的關(guān)鍵時(shí)機(jī)。

一般來說，制度變遷過程包含三個(gè)循環(huán)往復(fù)的環(huán)節(jié)：制度生成、制度延續(xù)和制度變遷。那么，什么是制度變遷邏輯？文章認(rèn)為，制度變遷邏輯就是制度變遷過程中穩(wěn)定存在的機(jī)制和規(guī)律，它們塑造出相應(yīng)的行為方式，探究制度變遷邏輯實(shí)際是回答制度如何一步一步走過來的問題。在制度生成、制度延續(xù)和制度變遷的每個(gè)環(huán)節(jié)背后，都有一些穩(wěn)定存在的機(jī)制性、規(guī)律性的邏輯因素，它們是解釋制度變遷邏輯的關(guān)鍵。從歷史制度主義結(jié)構(gòu)觀與歷史觀的理論內(nèi)容中，可以抽取和提煉出制度變遷過程背后一些穩(wěn)定存在的邏輯因素，探究中國農(nóng)地制度的變遷邏輯，這些因素是：（1）制度情境，即農(nóng)地制度面臨的階段性情境，包括宏觀制度背景、經(jīng)濟(jì)、利益和觀念等因素，制度情境是促使農(nóng)地制度生成的結(jié)構(gòu)動力;（2）路徑依賴，它是維系農(nóng)地制度存續(xù)的歷史慣性;（3）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和歷史否決點(diǎn)，它們形成了影響農(nóng)地制度變遷的機(jī)會機(jī)構(gòu)。綜上，可以將制度情境、路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與否決點(diǎn)作為切入點(diǎn)，探究中國農(nóng)地制度變遷的邏輯，如下圖1所示。

二、中國農(nóng)地制度的歷史演變（1949-2019年）

從歷史的長時(shí)段來看，新中國建立以來，中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了復(fù)雜而曲折的演變。對于中國農(nóng)地制度的變遷歷程，學(xué)界多以時(shí)間軸和重大歷史事件為準(zhǔn)對其進(jìn)行階段性劃分①。文章在吸收已有劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)變革為切入點(diǎn)，以重大歷史事件或關(guān)鍵性政策文件為依據(jù)，將建國70年來中國農(nóng)地制度的演變歷程分為四個(gè)產(chǎn)權(quán)發(fā)展時(shí)期。

（一）農(nóng)民私有型：農(nóng)民土地所有制（1949-1955年）

1949年10月中華人民共和國成立后，為恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，鞏固新生的人民政權(quán)，在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（1949年9月）基本精神的指導(dǎo)下，國家于1950年6月頒布《中華人民共和國土地改革法》，發(fā)起了大規(guī)模的“土改”運(yùn)動，廣大農(nóng)民分到了土地，“至1952年底，國家通過制度供給和強(qiáng)制力量使3億無地、少地農(nóng)民獲得了7億多畝土地。”[9]地主土地所有制被廢除，農(nóng)民土地所有制得以建立，實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民“耕者有其田”的樸素愿望。不久之后，在農(nóng)地仍屬于農(nóng)民私有的前提下，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，國家大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組和初級社。1954年的憲法，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)地屬于農(nóng)民私有的產(chǎn)權(quán)合法地位。農(nóng)民土地所有制的建立不僅產(chǎn)生了巨大的政治績效，增強(qiáng)了民眾對新生政權(quán)的認(rèn)同和支持，更釋放出顯著的經(jīng)濟(jì)績效，“在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，1952年與1949年相比，農(nóng)村收入增加了48%，糧食生產(chǎn)增加了36%，其他生產(chǎn)也都有所發(fā)展?！盵10]這一時(shí)期，黨和國家相繼出臺一系列政策性文件，對農(nóng)民私有型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度確認(rèn)、鞏固與完善。

（二）計(jì)劃控制型：國家控制下的土地集體所有制（1956-1981年）

隨著國家工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)民土地所有制逐漸產(chǎn)生種種弊端：（1）小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散經(jīng)營限制了農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)，在農(nóng)田水利設(shè)施不完備的情況下難以抵御自然災(zāi)害，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高;（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率難以提高、農(nóng)產(chǎn)品私人收購以及農(nóng)民的惜糧情節(jié)與滿足城市和工業(yè)化巨大糧食需求之間矛盾突出，有學(xué)者認(rèn)為，“在本質(zhì)上，這是一個(gè)地租被農(nóng)民平分完畢的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與雄心勃勃的工業(yè)化目標(biāo)之間的矛盾沖突”[11];（3）農(nóng)村出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，在1955年《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告中，毛澤東指出，農(nóng)村出現(xiàn)“新富農(nóng)”，資本主義勢力抬頭，兩極分化日益嚴(yán)重。為消除這些弊端與隱患，經(jīng)過互助組-初級社-高級社的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，到1956年國家基本完成了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制。1958年人民公社化運(yùn)動將土地集體所有的產(chǎn)權(quán)形態(tài)發(fā)揮到極致，經(jīng)過三年嚴(yán)重困難后，1962年土地制度退回“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制，并由“人民公社六十條”予以確立[12]157。集體土地所有制下的農(nóng)地受到國家嚴(yán)格控制與干預(yù)，在“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度和“人民公社”體制的配合之下，國家利用農(nóng)地制度為國家工業(yè)化提供了大量農(nóng)業(yè)剩余，使得這一時(shí)期的農(nóng)地制度呈現(xiàn)計(jì)劃控制型的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。

（三）兩權(quán)分離型：土地集體所有、家庭承包經(jīng)營制（1982-2015年）

集體土地所有制雖在短期內(nèi)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，推動了國家工業(yè)化，但長期來看，這項(xiàng)制度缺乏有效的生產(chǎn)激勵(lì)，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，反而造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率長期低下，給農(nóng)民帶來嚴(yán)重的生存危機(jī)，進(jìn)而牽制了國家各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。嚴(yán)峻的形勢迫使底層農(nóng)民尋求變革之法，安徽小崗村農(nóng)民發(fā)起的“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”沖破了既有農(nóng)地制度的鉗制，產(chǎn)生了巨大的效果。之后經(jīng)過地方的大膽試驗(yàn)與極力爭取，中央對“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的態(tài)度由堅(jiān)決反對、妥協(xié)讓步轉(zhuǎn)向默許承認(rèn)。1978年十一屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》明確規(guī)定，“不許分田單干”和“不許包產(chǎn)到戶”。1979年《農(nóng)村工作座談會議紀(jì)要》指出，包產(chǎn)到戶是歷史倒退，要堅(jiān)決糾正。1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》將“不許分田單干”和“不許包產(chǎn)到戶”改為“不許分田單干”和“不要包產(chǎn)到戶”，對“包產(chǎn)到戶”態(tài)度發(fā)生微妙變化。1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》規(guī)定包產(chǎn)到戶只能在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后山區(qū)實(shí)行。1982年到1986年連續(xù)五年發(fā)布的五個(gè)“中央一號文件”確立了包產(chǎn)到戶的合法地位，推動了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形成、穩(wěn)定和完善。作為取代集體土地所有制的新型農(nóng)地制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將農(nóng)地所有權(quán)賦予集體，使用權(quán)交給農(nóng)戶，以農(nóng)戶家庭為單位進(jìn)行承包經(jīng)營，使得農(nóng)地制度呈現(xiàn)“兩權(quán)分離”型的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。此后，為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，在“兩權(quán)分離”的前提下，國家在承包期限、流轉(zhuǎn)、征地與耕地保護(hù)等方面對農(nóng)地制度做出了一系列調(diào)整。

（四）三權(quán)分置型：土地確權(quán)賦能基礎(chǔ)上的三權(quán)分置（2016-2019年）

農(nóng)地“三權(quán)分置”被視為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。所謂三權(quán)分置是指農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別設(shè)置并行，在落實(shí)集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置的前提是對農(nóng)地確權(quán)賦能，只有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬明確之后，才能保證所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)各自主體權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)，釋放完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的最大功效。2016年之前，農(nóng)地確權(quán)賦能工作已經(jīng)陸續(xù)展開。2008-2016年“中央一號文件”相繼對農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作的展開、完善、落實(shí)做出了要求和部署。農(nóng)地確權(quán)工作為明確產(chǎn)權(quán)權(quán)屬提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推動了農(nóng)地三權(quán)分置的出現(xiàn)。2016年印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》標(biāo)志農(nóng)地三權(quán)分置的正式形成。此后，就農(nóng)地制度的推行和完善，國家做出了一系列決策部署：2017-2018年的“中央一號文件”要求完善和落實(shí)三權(quán)分置方案;2018年修改的土地承包法進(jìn)一步將農(nóng)地三權(quán)分置制度化;2019年“中央一號文件”要求完善“三權(quán)分置”的法律法規(guī)和政策體系。

三、歷史制度主義視角下中國農(nóng)地制度變遷邏輯的分析

建國70年來，中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了農(nóng)民私有型、計(jì)劃控制型、兩權(quán)分離型與三權(quán)分置型的變遷歷程。那么，農(nóng)地制度如何一步一步走過來的？即農(nóng)地制度變遷的邏輯是什么？為探究這一問題，文章從歷史制度主義理論內(nèi)容中抽取和提煉出決定或影響農(nóng)地制度生成、延續(xù)和變遷的邏輯因素——制度情境、路徑依賴和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)，對中國農(nóng)地制度變遷的邏輯進(jìn)行解釋。

（一）制度情境：農(nóng)地制度生成的結(jié)構(gòu)動力

任何制度都處在它與相關(guān)因素構(gòu)成的結(jié)構(gòu)性關(guān)系之中，受相關(guān)因素的影響和制約。這些因素是制度在發(fā)展變化過程中面臨的具體情境，它們與制度的結(jié)構(gòu)性互動促使了制度的生成。作為貫通政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的農(nóng)地制度，必然與諸多因素發(fā)生結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)，其變遷受到這些因素所構(gòu)成的制度情境的影響與制約。廣義上講，制度情境比制度環(huán)境的外延更廣，制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則，而制度情境不僅包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會等基本制度，還涉及意識形態(tài)、觀念等因素。就中國農(nóng)地制度來說，它在歷史變遷的不同時(shí)期受到宏觀制度背景、經(jīng)濟(jì)、利益、意識形態(tài)與觀念等制度情境的影響，共時(shí)性的制度情境在與農(nóng)地制度的結(jié)構(gòu)性互動中推動農(nóng)地制度產(chǎn)生，成為中國農(nóng)地制度生成的結(jié)構(gòu)動力。

建國初期，農(nóng)民私有型的農(nóng)地制度作為一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的制度選擇，主要取決于以下制度情境。（1）新民主主義政治經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求。1919年新民主主義革命開啟后，解決農(nóng)民的土地問題一直是新民主主義不變的制度基調(diào)和實(shí)踐內(nèi)容。1949年新民主主義革命勝利后，繼續(xù)完成“廢除地主土地所有制，建立農(nóng)民土地所有制”的目標(biāo)是新民主主義歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯的必然要求。（2）經(jīng)濟(jì)壓力。1949年新中國成立后，新生政權(quán)面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢：國內(nèi)經(jīng)濟(jì)凋零，百廢待興;國外經(jīng)濟(jì)封鎖，敵對打壓。為鞏固新生人民政權(quán)，恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)成為迫切任務(wù)，而“地主階級對土地的壟斷嚴(yán)重影響農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，制約著其他行業(yè)的發(fā)展?！盵13]因此，將土地分給農(nóng)民，建立農(nóng)民土地所有制成為恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的突破口。（3）意識形態(tài)和觀念訴求。1940年《新民主主義論》將“沒收地主的土地，分配給無地或少地的農(nóng)民，實(shí)行孫中山先生“耕者有其田”的口號，掃除農(nóng)村中的封建關(guān)系，把土地變?yōu)檗r(nóng)民的私產(chǎn)”作為建立新民主主義經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容。從1919年到1949年新民主主義革命的三十年，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的目標(biāo)是中國共產(chǎn)黨一以貫之的革命型意識形態(tài)，這樣的意識形態(tài)與廣大農(nóng)民“平均地權(quán)”的思想觀念相契合?？梢哉f，廢除地主私有、建立農(nóng)民土地所有制是新民主主義革命革命型意識形態(tài)的邏輯延續(xù)和廣大農(nóng)民思想觀念的必然訴求。

由農(nóng)民私有型的農(nóng)地制度轉(zhuǎn)向計(jì)劃控制型的農(nóng)地制度是基于以下制度情境。（1）社會主義制度的本質(zhì)要求。為建立社會主義制度，1953年黨中央提出過渡時(shí)期的總路線，“一化三改”正式啟動，將農(nóng)民土地所有制變?yōu)榧w土地所有制成為國家對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造的基本要求。（2）實(shí)現(xiàn)國家利益的需要。通過工業(yè)化將中國從貧窮落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)閺?qiáng)大的工業(yè)國符合整個(gè)國家利益，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性、農(nóng)產(chǎn)品私人收購以及農(nóng)民的惜糧情節(jié)與國家工業(yè)化對糧食的巨大需求產(chǎn)生矛盾。為此，將農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)為集體土地所有制便于國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的控制，推動國家工業(yè)化的發(fā)展。（3）意識形態(tài)和觀念的影響?！敖ㄔO(shè)社會主義”是當(dāng)時(shí)主流的意識形態(tài)，為順利實(shí)現(xiàn)“一化三改”，黨和國家做了大量的政策宣傳工作。同時(shí)，廣大分地農(nóng)民對新生政權(quán)心存感激，“一體化”和“革命化”的思想觀念較為強(qiáng)烈。在上層意識形態(tài)和底層農(nóng)民思想觀念的互動下，1956年國家將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制。

改革開放之后，中國農(nóng)地制度由計(jì)劃控制型走向兩權(quán)分離型，其制度選擇取決于以下制度情境。（1）農(nóng)民的利益訴求。填飽肚子，維持基本生存是農(nóng)民底線利益，但是隨著集體土地所有制的深化，農(nóng)民的底線利益受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。計(jì)劃控制型農(nóng)地制度由于存在監(jiān)督和計(jì)量困難、缺乏激勵(lì)機(jī)制等難以克服的問題，造成“大呼隆”“大鍋飯”等“多干少干都一樣”的現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致糧食大幅度減產(chǎn)，直接威脅到農(nóng)民的基本生存。在保證集體所有權(quán)不變的前提下，以“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”為標(biāo)志的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將農(nóng)地使用權(quán)交給農(nóng)民，極大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，成為解決農(nóng)民溫飽問題，維護(hù)農(nóng)民底線利益的現(xiàn)實(shí)選擇。（2）經(jīng)濟(jì)危機(jī)與合法性危機(jī)。有學(xué)者認(rèn)為，改革開放之前的農(nóng)業(yè)發(fā)展并沒有向非農(nóng)業(yè)部門提供足夠的勞動力、向消費(fèi)者提供充足的糧食、向工業(yè)提供豐富的原材料和提高人們的收入。計(jì)劃控制型農(nóng)地制度造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的大幅度下降，不僅削弱了各個(gè)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，引發(fā)全局性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而且威脅到農(nóng)民的基本生存，導(dǎo)致農(nóng)民的長期貧困，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的政權(quán)合法性危機(jī)。為化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)與合法性危機(jī)，能夠激勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)行為、釋放農(nóng)地能量的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸被國家認(rèn)可和制度化。（3）意識形態(tài)與觀念的影響。改革開放之后，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”取代“以階級斗爭為綱”而成為黨和國家的建設(shè)型意識形態(tài)。此時(shí)，“解放思想，實(shí)事求是”“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”成為改變?nèi)藗兘┗枷胗^念的有力武器。意識形態(tài)與思想觀念的更新為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造了有利的條件，在此背景之下，兩權(quán)分離型農(nóng)地制度得以沖破障礙，走上制度前臺。

經(jīng)過20世紀(jì)八九十年代和21世紀(jì)初的發(fā)展，中國農(nóng)地制度開始由兩權(quán)分離型走向三權(quán)分置型，具體的制度情境如下。（1）社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。1992年中國提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，這一經(jīng)濟(jì)體制要求要素的自由流動和市場化配置，以釋放最大的經(jīng)濟(jì)效能。然而，在兩權(quán)分離型農(nóng)地制度下，農(nóng)地“細(xì)碎化”和“分散化”問題突出，承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺，限制了土地要素的有效流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。在農(nóng)地確權(quán)賦能基礎(chǔ)上的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”有利于土地要素的流動與市場潛能的發(fā)揮，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本精神。（2）農(nóng)民和國家的利益訴求。兩權(quán)分離型農(nóng)地制度造成承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺（例如沒有抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)和繼承權(quán)），限制了土地的市場化流動，是引發(fā)城鄉(xiāng)收入差距、征地矛盾等問題的重要原因。在確權(quán)賦能基礎(chǔ)上，以落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的三權(quán)分置，有利于農(nóng)地的市場化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地的集約化和規(guī)?；?jīng)營，確保國家糧食安全，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（3）意識形態(tài)和觀念影響。進(jìn)入21世紀(jì)，“和諧社會”“科學(xué)發(fā)展觀”“以人民為中心發(fā)展觀”等成為黨和國家發(fā)展型意識形態(tài)，“全面深化改革”“讓市場在資源優(yōu)化配置中起決定性作用”等成為人們普遍的思想觀念，深化農(nóng)地制度改革的思想困擾逐漸消除，三權(quán)分置型農(nóng)地制度得以試點(diǎn)和推行。

（二）路徑依賴：農(nóng)地制度存續(xù)的歷史慣性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，“路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在?！盵14]借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑依賴思想，歷史制度主義聚焦制度低效或無效運(yùn)轉(zhuǎn)所形成的路徑依賴，關(guān)注歷史的無效性和偶然性。具體而言，制度在初始階段呈現(xiàn)報(bào)酬遞增狀態(tài)，從中獲利的人們會學(xué)習(xí)和適應(yīng)制度，其他相關(guān)制度也會同方向配合，進(jìn)而形成制度的自我強(qiáng)化機(jī)制。當(dāng)報(bào)酬遞減的出現(xiàn)時(shí)，自我強(qiáng)化機(jī)制仍會維系制度初始路徑的變遷方向，使得制度陷入低效或無效的“鎖定”狀態(tài)，阻礙了新制度的生成。歷史制度主義認(rèn)為，報(bào)酬遞增形成之后，學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)期預(yù)期和退出成本增大等因素是制度自我強(qiáng)化機(jī)制形成的重要原因，由此造成制度沿初始方向變遷的路徑依賴。從歷史維度審視中國農(nóng)地制度，可以發(fā)現(xiàn)，它經(jīng)歷了曲折的變遷歷程。之所以曲折，一個(gè)重要原因在于變遷過程中歷時(shí)性的路徑依賴造成某個(gè)階段農(nóng)地制度存續(xù)的歷史慣性，阻礙了農(nóng)地制度的進(jìn)一步變革。

唐宋之后，作為封建統(tǒng)治根基的地主土地所有制保持了長期的“超穩(wěn)定”運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然地主土地所有制造成勞動和分配極為不公、廣大農(nóng)民生活貧困與地位低下，引發(fā)無數(shù)次社會矛盾和農(nóng)民戰(zhàn)爭，但每一個(gè)新生政權(quán)卻無法撼動土地的產(chǎn)權(quán)格局，只能維持地主土地所有制。之所以如此，是因?yàn)榈刂魍恋厮兄圃趲浊甑陌l(fā)展中產(chǎn)生了自我強(qiáng)化機(jī)制，形成“惡性”的路徑依賴，新中國成立初期，這樣的惡性路徑依賴嚴(yán)重阻礙了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。我們可以從以下四個(gè)方面分析地主土地所有制路徑依賴形成的原因。（1）學(xué)習(xí)效應(yīng)。地主土地所有制在形成初始階段呈現(xiàn)報(bào)酬遞增狀態(tài)，從中獲利的地主和農(nóng)民主動學(xué)習(xí)它，積累生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)，由此維系了這項(xiàng)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。（2）協(xié)同效應(yīng)。由于存在報(bào)酬遞增，與地主土地所有制配套的制度安排（如賦稅制度和勞役制度）被創(chuàng)造出來，它們與既有農(nóng)地制度相互支撐，形成“制度矩陣”，保持地主土地所有制的存續(xù)。（3）適應(yīng)性預(yù)期。幾千年來，地主和農(nóng)民對地主土地所有制給他們帶來的有利和不利之處已有穩(wěn)定預(yù)期，形成獲取利益和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。農(nóng)地制度的根本性變革會使地主和農(nóng)民難以產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，所以他們寧愿維持既有農(nóng)地制度不變。（4）退出成本增大。與地主土地所有制共生共在的利益群體（如地主階級）極力維護(hù)既有農(nóng)地制度的穩(wěn)定，加大了農(nóng)地制度的變革成本，有學(xué)者認(rèn)為，“直到1949年，平均地權(quán)的主張非但沒能實(shí)現(xiàn)，土地問題反而比任何時(shí)期都嚴(yán)重?！盵12]156

建國初期的土地改革運(yùn)動打破了地主土地所有制的路徑依賴，建立了農(nóng)民土地所有制。農(nóng)地屬于農(nóng)民私有的制度安排在初始階段產(chǎn)生報(bào)酬遞增效應(yīng)，在短期內(nèi)釋放出巨大的制度紅利：糧食增產(chǎn)，農(nóng)民收入增加，國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，民眾對新生政權(quán)充滿信心。隨著農(nóng)民私有型農(nóng)地制度的進(jìn)一步發(fā)展，其弊端逐漸凸顯：小農(nóng)經(jīng)濟(jì)限制了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營;農(nóng)民對土地產(chǎn)出的自由支配無法滿足國家工業(yè)化的需求;農(nóng)村重新出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。從1950年到1956年，農(nóng)民土地所有制雖然存續(xù)時(shí)間不長，但依然產(chǎn)生了自我強(qiáng)化機(jī)制，造成不利的路徑依賴，原因在于兩個(gè)方面。（1）學(xué)習(xí)效應(yīng)。農(nóng)民從農(nóng)地私有的制度安排中積極學(xué)習(xí)，找到最有利于自己的方案，例如，將土地產(chǎn)出出售給市場比國家收購或以更大等。因而，他們維護(hù)這項(xiàng)土地制度。（2）適應(yīng)性預(yù)期。在農(nóng)民私有型農(nóng)地制度安排下，農(nóng)民能根據(jù)自我需求安排生產(chǎn)，形成穩(wěn)定的生產(chǎn)和收益預(yù)期，他們已經(jīng)適應(yīng)了這項(xiàng)制度。對農(nóng)民來說，維護(hù)農(nóng)民土地所有制就是維護(hù)自己利益。改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬必然受到農(nóng)民的一定阻礙，這從合作化時(shí)期“拉牛退社”風(fēng)潮和“互助組-初級社-高級社”的漸進(jìn)改革中可以看出。

通過農(nóng)業(yè)的社會主義改造，國家克服了農(nóng)民土地所有制的路徑依賴，將農(nóng)地制度由農(nóng)民私有型轉(zhuǎn)為計(jì)劃控制型。計(jì)劃控制型農(nóng)地制度在初始階段促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，推動了國家工業(yè)化。長期來看，這項(xiàng)制度導(dǎo)致農(nóng)業(yè)大幅減產(chǎn)，農(nóng)民基本生存受到威脅，農(nóng)民常年貧困，國民經(jīng)濟(jì)增長乏力。雖然存在以上嚴(yán)重問題，但計(jì)劃控制型農(nóng)地制度卻產(chǎn)生了自我強(qiáng)化和自我捍衛(wèi)機(jī)制，造成惡性的路徑依賴，使得農(nóng)地制度從1956年到1978年延續(xù)了20多年的低效運(yùn)轉(zhuǎn)，其原因可以從以下四個(gè)方面分析。（1）學(xué)習(xí)效應(yīng)。計(jì)劃控制型農(nóng)地制度便于國家為推動工業(yè)化和滿足城市糧食需求而提取農(nóng)業(yè)剩余，由于存在巨大的獲利機(jī)會，國家通過學(xué)習(xí)，不斷強(qiáng)化這項(xiàng)制度，使其沿著初始路徑不斷運(yùn)轉(zhuǎn);（2）協(xié)同效應(yīng)。由于初始階段存在報(bào)酬遞增效應(yīng)，國家又推出統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度和人民公社體制等制度安排與計(jì)劃控制型農(nóng)地制度同方向匹配，相互拱衛(wèi)，形成牢固的制度矩陣，極大的維系了計(jì)劃控制型農(nóng)地制度的穩(wěn)定。（3）適應(yīng)性預(yù)期。對國家來說，計(jì)劃控制型農(nóng)地制度能產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益（如滿足工業(yè)化需求）。對農(nóng)民來說，常年在計(jì)劃控制型農(nóng)地制度下生產(chǎn)生活，已形成了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)形勢的能力，在成本和收益不明確的情況下，他們不愿冒險(xiǎn)變革農(nóng)地制度。（4）退出成本增大。隨著計(jì)劃控制型農(nóng)地制度在意識形態(tài)和思想觀念層面合法性的形成，變革這一制度涉及路線問題，政治風(fēng)險(xiǎn)巨大。另外，變革這一制度會觸動既有的利益格局，牽一發(fā)動全身，成本巨大。

改革開放之后，上下互動的制度變遷方式?jīng)_破了集體土地所有制，中國農(nóng)地制度由計(jì)劃控制型走向兩權(quán)分離型。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的兩權(quán)分離型農(nóng)地制度在一段時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)報(bào)酬遞增狀態(tài)，釋放出驚人的制度紅利：極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，化解了農(nóng)民的生存危機(jī)、國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)與合法性危機(jī)。隨著這項(xiàng)制度的深入發(fā)展，一些問題逐漸浮現(xiàn)：人口增長、分地以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的矛盾;承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺阻礙農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民利益。兩權(quán)分離型農(nóng)地制度在發(fā)展過程中受到學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的影響，產(chǎn)生自我強(qiáng)化機(jī)制，導(dǎo)致不利的路徑依賴，給農(nóng)地制度的進(jìn)一步革新造成障礙。（1）學(xué)習(xí)效應(yīng)。國家和農(nóng)民從農(nóng)地家庭承包制中學(xué)到了促進(jìn)發(fā)展和化解危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，革新現(xiàn)有制度與既有經(jīng)驗(yàn)有所出入。（2）協(xié)同效應(yīng)。為鞏固、擴(kuò)大農(nóng)地家庭承包制的制度紅利，一系列配套制度安排應(yīng)運(yùn)而生：憲法對農(nóng)地家庭承包制的確認(rèn);土地管理法對農(nóng)地家庭承包制的保護(hù);土地承包法對土地家庭承包制的制度化;征地制度形成等，它們強(qiáng)化了既有農(nóng)地制度的穩(wěn)定。（3）適應(yīng)性預(yù)期。無論國家還是農(nóng)民均能從農(nóng)地家庭承包制中獲利，形成穩(wěn)定的生產(chǎn)生活預(yù)期，革新兩權(quán)分離型農(nóng)地制度會暫時(shí)擾亂人們的預(yù)期，因而會受到一些思想和行為的牽絆。

（三）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)：制度變遷的機(jī)會結(jié)構(gòu)

一項(xiàng)制度生成之后，往往會經(jīng)歷制度存續(xù)的正常時(shí)期和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”時(shí)期，前者對應(yīng)制度的路徑依賴，后者對應(yīng)制度的變遷。有學(xué)者認(rèn)為，“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指在歷史發(fā)展過程中某個(gè)特殊的時(shí)間點(diǎn)，在這個(gè)點(diǎn)上發(fā)生了重大的政治事件，對后面的歷史發(fā)展產(chǎn)生了重大影響”[15]。在“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”時(shí)期，制度運(yùn)行存在多種可能的更新、修改或改變的方向，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的選擇有可能將相關(guān)的制度安排置于一種隨后不大容易改變的路徑或軌跡之中[3]52。當(dāng)即時(shí)性的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)制度創(chuàng)新，除了取決于路徑依賴的強(qiáng)弱，更取決于“歷史否決點(diǎn)”的大小。所謂歷史否決點(diǎn)，“是一套制度之中的脆弱之處，在政策運(yùn)動的這一否決點(diǎn)上，反對力量的動員可以阻撓政策的創(chuàng)新。”[7]簡言之，歷史否決點(diǎn)就是阻撓制度革新的因素或力量。制度能否變遷很大程度上取決于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變革力量與歷史否決點(diǎn)的博弈結(jié)果，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和歷史否決點(diǎn)的互動構(gòu)成了制度變遷的機(jī)會機(jī)構(gòu)。從力學(xué)原理分析，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變革動力大于歷史否決點(diǎn)的阻力時(shí)，就會推動制度革新;關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變革動力小于歷史否決點(diǎn)的阻力時(shí)，就會阻礙制度革新。建國70年來，在即時(shí)性關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)構(gòu)成的機(jī)會結(jié)構(gòu)下，中國農(nóng)地制度發(fā)生了四次顯著的變遷。

從地主土地所有制到農(nóng)民土地所有制的轉(zhuǎn)變階段，農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是新中國的成立。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變革力量有：（1）中國共產(chǎn)黨完成新民主主義“耕者有其田”目標(biāo)的決心;（2）農(nóng)民對“平均土地”的強(qiáng)烈愿望;（3）恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的需要。與此相對，地主土地所有制既得利益者的反對是農(nóng)地制度變革的歷史否決點(diǎn)。新中國成立后，國家通過強(qiáng)力的土地改革打破歷史否決點(diǎn)，建立農(nóng)民土地所有制，由此農(nóng)地制度變遷進(jìn)入農(nóng)民私有型的路徑之中。

從農(nóng)民土地所有制到集體土地所有制轉(zhuǎn)變階段，農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是過渡時(shí)期總路線提出的“一化三改”。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變革力量有：（1）國家為工業(yè)化發(fā)展提取農(nóng)業(yè)剩余;（2）消除農(nóng)村兩極分化的需要;（3）提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。由于農(nóng)民在農(nóng)地私有的情況下能夠自主決定土地的利用方式，獲取利益更加便捷，因而許多人不愿意將土地交給集體，形成農(nóng)地變革歷史否決點(diǎn)。通過強(qiáng)力推行和說服教育相結(jié)合的農(nóng)業(yè)改造運(yùn)動，國家克服了歷史否決點(diǎn)的阻礙，將土地產(chǎn)權(quán)收歸集體所有，由此農(nóng)地制度變遷進(jìn)入20多年難以改變的計(jì)劃控制型路徑。

從集體土地所有制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的轉(zhuǎn)變階段，農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1978年十一屆三中全會的召開。這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的變革力量有：（1）《實(shí)踐檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》所引發(fā)的真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論與“解放思想，實(shí)事求是”宣言所開啟的思想解放運(yùn)動，撼動了僵化的意識形態(tài)和思想觀念;（2）生存危機(jī)迫使農(nóng)民冒險(xiǎn)改革農(nóng)地制度;（3）地方政府默許和支持農(nóng)地制度變革;（4）經(jīng)濟(jì)危機(jī)與合法性危機(jī)倒逼上層對底層農(nóng)地制度創(chuàng)新合法化。與此同時(shí)，阻礙農(nóng)地制度變革的歷史否決點(diǎn)有：（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制僵化的意識形態(tài)和思想觀念束縛;（2）上層政府、地方政府與底層農(nóng)民規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn);（3）集體土地所有制獲益群體的反對。在誘致性和強(qiáng)制性制度變遷力量的交互影響下，底層農(nóng)民發(fā)起的“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的農(nóng)地制度創(chuàng)新沖破層層障礙，經(jīng)過了最初的私下偷偷進(jìn)行，上層明令禁止到小范圍允許再到普遍的制度化過程，由此，農(nóng)地制度變遷走向了兩權(quán)分離型路徑。

從兩權(quán)分離型到三權(quán)分置型轉(zhuǎn)變階段，農(nóng)地制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”和“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”戰(zhàn)略的提出與推行。在這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，農(nóng)地制度變遷有三個(gè)選擇：保持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制原封不動;完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，推動農(nóng)地有序市場化;農(nóng)地私有化。在集體所有權(quán)不變前提下，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能以推動農(nóng)地有序市場化成為現(xiàn)實(shí)選擇，其變革力量有：（1）推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，確保國家糧食安全;（2）釋放農(nóng)地活力，縮小城鄉(xiāng)貧富差距;（3）維護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益，減少社會矛盾。與此同時(shí)，阻礙農(nóng)地制度革新的歷史否決點(diǎn)有：（1）農(nóng)民因擔(dān)心無法收回農(nóng)地承包權(quán)而不愿流轉(zhuǎn)土地;（2）一些地方政府和企業(yè)的“共謀”導(dǎo)致農(nóng)民喪失農(nóng)地，引起中央在農(nóng)地制度變革上的謹(jǐn)慎;（3）農(nóng)民集體成員權(quán)觀念的強(qiáng)化引起頻繁的調(diào)地，妨礙產(chǎn)權(quán)排他性功能的行使[12]76。地方農(nóng)地制度的改革實(shí)踐釋放出顯著的改革紅利：農(nóng)民收入增加，糧食產(chǎn)量增加等，由此堅(jiān)定了中央調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)地制度的決心，改革動力逐漸大于阻力。經(jīng)過農(nóng)地確權(quán)賦能工作的扎實(shí)推進(jìn)，2016年中央頒布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，正式提出和試行三權(quán)分置型農(nóng)地制度。

四、結(jié)論與討論

借助歷史制度主義分析范式，從縱向的、長時(shí)段的歷史維度檢視中國農(nóng)地制度變遷，可以發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)地制度的變遷歷程包含制度生成、制度存續(xù)和制度變遷三個(gè)緊密相連的邏輯環(huán)節(jié)，呈現(xiàn)出特定的變遷邏輯：在每一個(gè)歷史時(shí)段，由宏觀制度背景、經(jīng)濟(jì)、利益、意識形態(tài)與觀念等因素構(gòu)成的制度情境是決定農(nóng)地制度生成的結(jié)構(gòu)動力;每一個(gè)時(shí)段的農(nóng)地制度生成之后，在學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本增大的影響下產(chǎn)生維系農(nóng)地制度存續(xù)的歷史慣性，即路徑依賴，進(jìn)而牽制了農(nóng)地制度的變革;在某一時(shí)期，即時(shí)性的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與歷史否決點(diǎn)構(gòu)成了農(nóng)地制度變遷的機(jī)會結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上變革力量與歷史否決點(diǎn)的博弈推動了農(nóng)地制度的變遷。