鄭赟

摘要：自2008年起，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作在大陸地區(qū)大力開展，但由于法律法規(guī)的尚不完善，行政復(fù)議委員會(huì)的推行情況在全國(guó)各地也有較大差異，不少省市的行政復(fù)議委員會(huì)的建設(shè)也陷入困境。本文在介紹大陸行政復(fù)議委員會(huì)推行情況及分析其存在問題時(shí)，通過借鑒臺(tái)灣地區(qū)成熟的訴愿審議委員會(huì)制度提出大陸地區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)制度的完善建議。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議委員會(huì);獨(dú)立性;權(quán)利救濟(jì)臺(tái)灣訴愿審議委員會(huì)

1 大陸地區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的制度建設(shè)

1.1 大陸地區(qū)推行行政復(fù)議委員會(huì)制度的背景

1989年大陸地區(qū)頒布了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，為了更好地完善行政救濟(jì)制度，后相繼頒布了行政復(fù)議相關(guān)的法律法規(guī)。1989年12月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《行政復(fù)議條例》，開始在大陸建立統(tǒng)一的行政復(fù)議制度;1999年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱行政復(fù)議法）;1999年5月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉的通知》，行政復(fù)議制度自此開始逐步建立。行政復(fù)議具有行政訴訟不具備的眾多優(yōu)點(diǎn)，例如行政相對(duì)人提起行政復(fù)議程序簡(jiǎn)單、成本低、復(fù)議時(shí)間短，但這些優(yōu)點(diǎn)在實(shí)施的過程中逐漸難以發(fā)揮作用，迫使公民轉(zhuǎn)向上訪。

2005年1月10日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《信訪條例》，行政復(fù)議、行政訴訟和信訪三者之間的局面發(fā)生了天翻地覆的變化，信訪案件數(shù)量劇增，信訪問題也愈演愈烈。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的局面得不到改善，對(duì)現(xiàn)存的行政復(fù)議制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2006年12月國(guó)務(wù)院召開全國(guó)行政復(fù)議工作座談會(huì)，對(duì)行政復(fù)議工作進(jìn)行全新計(jì)劃。2008年9月16日，國(guó)務(wù)院法制辦公室印發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》。2009年，《行政復(fù)議法》進(jìn)行第一次修正。2010年12月召開的全國(guó)行政復(fù)議年度工作會(huì)議上，宣布在13個(gè)省市開始行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。2013年《信訪條例》進(jìn)行修改禁止越級(jí)上訪，所剩無幾公民權(quán)益救濟(jì)不得不轉(zhuǎn)向行政復(fù)議和訴訟。在此背景下，北京、黑龍江、江蘇、河南、山東和海南等十幾個(gè)省份的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作正如火如荼地展開。

1.2 大陸行政復(fù)議委員會(huì)的初步建設(shè)現(xiàn)狀

大陸地區(qū)行政復(fù)議委員委員會(huì)的工作在省、市、縣三級(jí)都有展開，一般來說由市級(jí)集中統(tǒng)一行政復(fù)議權(quán)。市級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)主任由副市長(zhǎng)級(jí)別行政長(zhǎng)官擔(dān)任，案件審議委員會(huì)主任由市法制辦主任擔(dān)任。委員則由法學(xué)專家、資深法務(wù)工作者和市直各主要執(zhí)法部門的法制業(yè)務(wù)骨干組成，其中法律擅長(zhǎng)者人員組成比例在50%左右。行政復(fù)議委員會(huì)下還設(shè)有辦公室?guī)椭幚砣粘?zhǔn)備工作。

1.2.1 黑龍江省“一站式”集中模式

黑龍江省行政復(fù)議委員將省政府及省直單位行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)收到省行政復(fù)議委員會(huì)手中，進(jìn)行統(tǒng)一受理進(jìn)行審查然后做出決定。此外黑龍江省大量吸納社會(huì)中法律工作者，對(duì)于跨省的幾十件重大疑難復(fù)議案件，也能進(jìn)行有效解決。

黑龍江省推行“一站式”集中模式后，行政復(fù)議受理案件數(shù)量大大增加，辦案糾錯(cuò)率為47%，高于全國(guó)33.59%的平均水平，行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用得到了充分發(fā)揮。

1.2.2 山東濟(jì)寧的“兩委一辦”模式

該模式是行政復(fù)議委員會(huì)的主流模式，行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)案件審理委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)，案審會(huì)委員由27名學(xué)者教授、社會(huì)律師和部門領(lǐng)導(dǎo)干部組成，外部人員的比例近80%;而監(jiān)委會(huì)委員由14名黨代表、人大代表、政協(xié)委員和紀(jì)檢監(jiān)察干部組成，監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立主要是對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)起輔助作用。

1.3 目前大陸行政復(fù)議委員會(huì)制度建立中出現(xiàn)的問題

1.3.1 行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性未能得到保障

行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的重點(diǎn)在于改變“官官相護(hù)”情況，保證行政復(fù)議工作的相對(duì)獨(dú)立性。但目前來看，部分試點(diǎn)區(qū)的行政復(fù)議委員會(huì)的審議工作仍然受到行政機(jī)關(guān)的較大干涉。行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)辦公室，以便協(xié)助行政復(fù)議委員會(huì)處理繁瑣工作。實(shí)踐中各省市也紛紛設(shè)立了復(fù)議委員會(huì)辦公室、領(lǐng)導(dǎo)小組等等，然而內(nèi)部機(jī)構(gòu)的紛紛設(shè)立卻造成了行政復(fù)議委員會(huì)逐漸變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的情形。這樣的行政復(fù)議委員會(huì)不僅領(lǐng)導(dǎo)人員與行政部門出現(xiàn)重合，財(cái)政、人員編制也基本完全由行政部門決定。

1.3.2 行政復(fù)議委員會(huì)的作用不明確

在我國(guó)設(shè)計(jì)行政復(fù)議制度之初，就將行政復(fù)議的作用放在實(shí)現(xiàn)行政部門之間的層級(jí)監(jiān)督，而非保障公民的合法權(quán)益。行政復(fù)議案件大多是行政部門和公民之間的利益糾紛，行政復(fù)議委員會(huì)的作用僅在內(nèi)部監(jiān)督與維護(hù)行政部門利益中進(jìn)行衡量，忽視了需要保護(hù)的公民權(quán)利，其實(shí)施效果大打折扣。

1.3.3 行政復(fù)議委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善

大部分省市往往都會(huì)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)辦公室協(xié)助處理案件的前期準(zhǔn)備工作和文書工作，以提高工作效率。但在很多試點(diǎn)區(qū)，行政復(fù)議委員會(huì)卻淪為了辦公室的下屬機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議案件往往未到委員會(huì)審議就已完結(jié)。

1.3.4 行政復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)性有待加強(qiáng)

不少省市公開的行政復(fù)議委員會(huì)委員名單中，具有專業(yè)法律背景（例如法學(xué)教授、律師等）所占比例往往不足1/2。專業(yè)背景委員比例不足以保證委員會(huì)專業(yè)性的情況導(dǎo)致復(fù)議結(jié)果仍被大部分的行政人員牽著鼻子走，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。與此同時(shí)，如何選拔委員，省市之間對(duì)委員門檻所要求的標(biāo)準(zhǔn)不一或存在暗箱操作問題，也在很大程度上影響行政復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)性。

2 臺(tái)灣地區(qū)訴愿審議委員會(huì)制度的介紹及借鑒意義

2.1 臺(tái)灣訴愿委員會(huì)制度的立法背景

1979年11月27日臺(tái)灣地區(qū)修訂了《訴愿法》第26條，第一次提出了訴愿審議委員會(huì)制度?！傲⒎ㄔ骸苯?jīng)過幾次討論，決定建立訴愿審議委員會(huì)制度并給出以下立法目的：于受理訴愿案件繁多之機(jī)關(guān)，置專人辦理訴愿業(yè)務(wù)，易收專精之效。經(jīng)檢討結(jié)果，認(rèn)為平均每月受理訴愿案件15件或再訴愿案8件以上者，置專任人員辦理，確有必要，所需員額，則于所屬機(jī)關(guān)總員額內(nèi)撥用。至其置用標(biāo)準(zhǔn)，則于組織規(guī)程內(nèi)訂之。之后《訴愿法》幾經(jīng)修改，第52、53、54和55條對(duì)訴愿委員會(huì)的組成、決議、會(huì)議記錄及言詞辯論筆錄和委員回避原則作出了詳細(xì)規(guī)定，奠定了訴愿委員會(huì)制度的基礎(chǔ)。

臺(tái)灣地區(qū)在建立訴愿審議委員會(huì)制度之前也面臨著行政復(fù)議案件眾多，審議案件人員不專業(yè)，管轄機(jī)關(guān)任務(wù)沉重的問題，因此設(shè)計(jì)專業(yè)強(qiáng)且效率高的訴愿審議委員來集中處理復(fù)議案件。在訴愿審議委員會(huì)成立十幾年后，為了強(qiáng)化訴愿審議之功能，增益救濟(jì)程序效用，加強(qiáng)訴愿審議制度中訴愿人的參與，臺(tái)灣地區(qū)增設(shè)了情況決定制度。與此同時(shí)臺(tái)灣地區(qū)《行政院及各級(jí)機(jī)關(guān)訴愿審議委員會(huì)審議規(guī)則》也增補(bǔ)了訴愿審議會(huì)議決議方式、筆錄記載規(guī)定和委員利害關(guān)系回避原則等條文。

2.2 臺(tái)灣訴愿審議委員會(huì)制度的借鑒經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 臺(tái)灣地區(qū)訴愿委員會(huì)的救濟(jì)與監(jiān)督作用并存

臺(tái)灣地區(qū)訴愿委員會(huì)制度建設(shè)目的和《訴愿法》的立法目中都有表明，訴愿審議委員會(huì)的出現(xiàn)是為了更好地保障公民權(quán)利的救濟(jì)。訴愿審議委員會(huì)從成立之初就將其作用定位在救濟(jì)公民權(quán)利這一點(diǎn)上，同時(shí)兼顧內(nèi)部行政行為審查作用。

2.2.2 訴愿委員會(huì)委員的選拔

臺(tái)灣地區(qū)《訴愿法》第52條第二項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)委員會(huì)之組成人員具備法制專長(zhǎng)之專業(yè)性，在實(shí)踐操作中依據(jù)“行政院”人事行政局85局力字第16346號(hào)函所示，更細(xì)化到如下要求：（1）法律系所畢業(yè)（2）法制類科考試及格（3）曾修習(xí)主要法律學(xué)科二十個(gè)學(xué)分。在委員的實(shí)際任命中，所選法制專長(zhǎng)者均是社會(huì)上所認(rèn)可的資深教授和律師，法制專長(zhǎng)委員所占比例也遠(yuǎn)超過1/2。

2.2.3 言詞辯論的加入

根據(jù)《訴愿法》第64條，訴愿審議委員會(huì)主任委員得指定委員聽取訴愿人、參加人或利害關(guān)系人到場(chǎng)陳訴。臺(tái)灣訴愿委員審議案件不只限于形式審查和書面審查，聽取訴愿人或其他參與人陳訴是審議訴愿案件的必經(jīng)程序?！对V愿法》第65條更進(jìn)一步規(guī)定了審議訴愿案件時(shí)可依申請(qǐng)或職權(quán)引入言詞辯論。

2.2.4 不同意見書處理方式

《訴愿法》第54條第一項(xiàng)規(guī)定：訴愿審議委員會(huì)審議訴愿事件，應(yīng)制作審議記錄附卷。委員于審議中所持與決議不同之意見，經(jīng)其請(qǐng)求者，應(yīng)列入記錄。雖然法無明文規(guī)定，個(gè)別之委員應(yīng)得提出協(xié)同意見書或不同意見書。在這種情況下，即便復(fù)議失敗，訴愿人在進(jìn)行行政訴訟時(shí)也能將不同意見書當(dāng)其對(duì)抗行政部門的有力抗辯依據(jù)。

3 大陸地區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的完善措施

3.1 確保行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性

行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性問題是行政復(fù)議委員會(huì)體制建設(shè)的重中之重，只有保障了委員會(huì)的獨(dú)立性才能對(duì)決議的公平與正義有所期待，在此之前我們必須明確行政復(fù)議委員會(huì)的法律地位。2017年最新修正的《行政復(fù)議法》也未見行政復(fù)議委員會(huì)制度的涉及，更未對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)地位進(jìn)行規(guī)范，很多學(xué)者提出了“行政法院說”、“行政機(jī)關(guān)司法化說”以及“獨(dú)立機(jī)關(guān)說”等等。但就大陸地區(qū)的實(shí)際情況來看，無論是將委員會(huì)往法院形式靠攏還是單設(shè)成為獨(dú)立機(jī)關(guān)都是不可行的。

筆者認(rèn)為行政復(fù)議委員會(huì)的級(jí)別應(yīng)當(dāng)僅次于其所在地方的政府級(jí)別。行政復(fù)議委員會(huì)做出的決議，所轄區(qū)域內(nèi)所有的行政機(jī)關(guān)都應(yīng)該執(zhí)行。以省為例，省級(jí)政府的行政復(fù)議委員會(huì)級(jí)別就應(yīng)當(dāng)僅次于省級(jí)政府，如果省級(jí)政府不同意省級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的決議，應(yīng)由兩者將該份決議提交至上級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)處理，不得擅自更改或撤銷決議。但為了保障行政權(quán)的獨(dú)立性和統(tǒng)一性，國(guó)務(wù)院行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)服從于國(guó)務(wù)院。

影響委員會(huì)獨(dú)立的因素不外乎有兩點(diǎn)——財(cái)政和人員編制。針對(duì)財(cái)政問題，建議進(jìn)行越級(jí)供例如省級(jí)政府負(fù)責(zé)市級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的財(cái)政支出。針對(duì)人員選拔，行政復(fù)議委員會(huì)所在級(jí)政府應(yīng)將委員選拔辦法細(xì)則公開并將入選委員名單和委員背景履歷進(jìn)行公示，接受公民監(jiān)督。至于委員會(huì)人員編制的數(shù)量應(yīng)由上級(jí)政府酌情而定。

3.2 明確行政復(fù)議委員會(huì)的作用

大陸地區(qū)在制定《行政復(fù)議法》時(shí)，將行政復(fù)議制度等同于一般的行政監(jiān)督制度，而忽視了其解決行政糾紛、化解行政爭(zhēng)議的功能，導(dǎo)致這一制度向高度行政化發(fā)展。而臺(tái)灣地區(qū)推行訴愿審議委員會(huì)制度的最重要目的就是保障公民權(quán)利得到救濟(jì)。我們?cè)谛姓?fù)議制度改革中，必須要了解到行政復(fù)議委員會(huì)制度的建設(shè)最重要的是保障被侵害的公民權(quán)利。因此，我們?cè)谥贫ㄐ姓?fù)議委員會(huì)相關(guān)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議委員會(huì)的作用一為實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督，二為保障公民權(quán)利。

3.3 完善行政復(fù)議委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

完善行政復(fù)議委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，首先應(yīng)當(dāng)以立法的形式明確規(guī)定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，例如規(guī)定這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)日常案件準(zhǔn)備工作，形式審查復(fù)議案件的受理資格、調(diào)查復(fù)議案件所需證據(jù)和制作復(fù)議案件相關(guān)文書等等。其次，可限制內(nèi)部機(jī)構(gòu)的數(shù)量，只允許有必要存在的內(nèi)部機(jī)構(gòu)存在，防止內(nèi)部機(jī)構(gòu)的膨脹擴(kuò)大，降低內(nèi)部機(jī)構(gòu)的工作效率。最終將行政復(fù)議案件繁簡(jiǎn)分流，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議在公正和效率上統(tǒng)一。

3.4 確保行政復(fù)議委員會(huì)的專業(yè)性

我國(guó)行政復(fù)議工作效率低下、行政復(fù)議公信力低等負(fù)面情況在一定程度上都是由行政復(fù)議處理部門專業(yè)性過低導(dǎo)致。臺(tái)灣地區(qū)在其訴愿審議委員會(huì)制度對(duì)于委員的專業(yè)能力要求就及其嚴(yán)格。大陸地區(qū)應(yīng)當(dāng)從法律上明確規(guī)定委員會(huì)委員的資格要求和委員會(huì)專業(yè)人員的比例要求，提高復(fù)議委員會(huì)委員的選拔門檻，面向社會(huì)招聘，并且公布委員名單接受民眾監(jiān)督。至于具體選拔委員細(xì)節(jié)，可以不同層級(jí)政府在法律統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上自行出臺(tái)選拔人員的細(xì)則，但對(duì)于法律背景的委員應(yīng)當(dāng)限定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)（通過司法考試或是具有3年以上的法律工作經(jīng)驗(yàn)）。

3.5 加強(qiáng)行政復(fù)議委員會(huì)的程序設(shè)計(jì)

目前的《行政復(fù)議法》對(duì)于行政復(fù)議的程序設(shè)計(jì)有些過于簡(jiǎn)陋，在行政相對(duì)人提起行政復(fù)議方面只是規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查、書面審查。相關(guān)法規(guī)應(yīng)當(dāng)增加給予行政相對(duì)人陳訴意見和言詞辯論的權(quán)利這些權(quán)利。在審議案件的過程中，不少地區(qū)都在嘗試公開聽證的做法并取得較好效果。公開審議在更充分保障公民的權(quán)利同時(shí)也可以更好地利用公民監(jiān)督促進(jìn)行政部門的自我審察。

對(duì)于復(fù)議決議的作出程序，臺(tái)灣地區(qū)的訴愿審議委員會(huì)要求審議案件時(shí)要求半數(shù)以上委員出席，決議采用少數(shù)服從多數(shù)，出席委員過半數(shù)同意。而大陸地區(qū)尚未對(duì)決議的通過作出明確的委員出席或同意比例要求，筆者建議審議案件時(shí)應(yīng)要求半數(shù)以上的委員出席，事項(xiàng)的表決應(yīng)由出席委員達(dá)到2/3以上才予以通過，與此同時(shí)少數(shù)持反對(duì)意見的委員可以制作不同意見書交由委員會(huì)記入筆錄。

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