□ 文| 蔣紀(jì)華

投資項(xiàng)目現(xiàn)行的管理模式

2004年，國(guó)務(wù)院深入投資體制改革，我國(guó)項(xiàng)目管理模式由審批制改為審批制、核準(zhǔn)制、備案制。政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制，政府部門審批項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和概算。企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制。

政府投資的定義和資金投向

政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等，主要投向社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。

政府投資項(xiàng)目存在的問題及原因

隨著管理制度的不斷完善，項(xiàng)目稽查和審計(jì)機(jī)關(guān)的跟進(jìn)，政府投資項(xiàng)目越來(lái)越規(guī)范，但也存在以下問題。

1.不按期開工完工。有客觀因素的影響，也有建設(shè)單位和施工單位的原因。

一是建設(shè)單位的原因。主要是項(xiàng)目前期工作不成熟。如群眾工作未做通，征拆工作未完成，導(dǎo)致項(xiàng)目達(dá)不到開工條件；項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)完成后，變更設(shè)計(jì)圖紙或增加建設(shè)內(nèi)容，如某建筑工程，原設(shè)計(jì)建設(shè)地下二層，地上四層，后變更為建設(shè)地下一層，地上五層，項(xiàng)目重新辦理審批手續(xù)，致項(xiàng)目不能按期開工和完工；資金落實(shí)不到位，不能按進(jìn)度撥付工程款，影響工程施工進(jìn)度。二是施工單位的原因。如施工企業(yè)管理不善工作窩工，住建部要求建筑工地做到“六個(gè)百分百”，環(huán)保部門為完成藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)，要求對(duì)達(dá)不到“六個(gè)百分百”的施工工地一律停工整治，由于施工企業(yè)計(jì)劃不周密，組織不力，建筑工地達(dá)不到住建部和環(huán)保部門的要求，導(dǎo)致延誤工期。三是不可抗力。受惡劣天氣、突發(fā)事件和其它客觀因素影響不能如期開工、正常施工，如臺(tái)風(fēng)、暴雨、疫情和施工過程中物料缺乏。四是其他原因。如招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)招標(biāo)失敗或招標(biāo)階段發(fā)生質(zhì)疑投訴影響開工。

2.資金落實(shí)不到位。在項(xiàng)目決策階段，沒有充分論證財(cái)政承受能力、政府投資能力和建設(shè)需求，“拍腦門”上項(xiàng)目。有的上級(jí)政府資金支持的項(xiàng)目，雖然申報(bào)項(xiàng)目時(shí)地方政府承諾配套，但建設(shè)過程中由于地方財(cái)政資金緊張，配套資金超過了地方的財(cái)政承受能力，財(cái)政承諾不能兌現(xiàn)，地方政府配套資金不能到位或不能足額到位，甚至有些項(xiàng)目，只按上級(jí)資金數(shù)量安排工程量。

3.招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范。有的政府投資的公益類項(xiàng)目，授權(quán)政府融資平臺(tái)或有相應(yīng)施工資質(zhì)的國(guó)有企業(yè)建設(shè)，實(shí)質(zhì)為代建，卻包裝成企業(yè)投資項(xiàng)目，然后套用招標(biāo)投標(biāo)法可以不招標(biāo)的情形規(guī)避招標(biāo)；有的項(xiàng)目不具備招標(biāo)條件便開始招標(biāo)；有的項(xiàng)目招標(biāo)文件中資格條件設(shè)置不合理?xiàng)l件，排斥潛在投標(biāo)人。

4.超工程概算?？裳袌?bào)告深度不夠，概算不合理，概算不完整，導(dǎo)致超概算；項(xiàng)目建設(shè)過程中領(lǐng)導(dǎo)隨意增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)計(jì)圖紙不能滿足施工要求，導(dǎo)致施工變更，如某雨水管網(wǎng)，設(shè)計(jì)人員未實(shí)地踏勘，設(shè)計(jì)的管網(wǎng)鋪設(shè)在輔道，但因輔道較窄，機(jī)械進(jìn)場(chǎng)后無(wú)法施工，又重新變更設(shè)計(jì)，概算增加。

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的對(duì)策建議

1.超前謀劃，科學(xué)決策。項(xiàng)目單位要做好項(xiàng)目前期謀劃和決策。要時(shí)刻盯緊國(guó)家政策導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，超前謀劃項(xiàng)目。項(xiàng)目決策應(yīng)遵循科學(xué)、民主的原則，也要考慮如何使效益或效果達(dá)到最大化，同時(shí)要遵循風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展的原則。決策的方法要科學(xué)，依據(jù)要充分，數(shù)據(jù)要可靠。決策過程中，可聘請(qǐng)專家論證或委托信譽(yù)好、能力強(qiáng)的咨詢機(jī)構(gòu)專門研究，可邀請(qǐng)公眾參與，廣泛征求各方面的意見和建議。

2.嚴(yán)格把關(guān)，依法決策。項(xiàng)目審批部門要做好決策階段的審批管理，把握以下幾個(gè)審查重點(diǎn)。項(xiàng)目建議書階段，重點(diǎn)審查項(xiàng)目建設(shè)的必要性；可研報(bào)告階段，重點(diǎn)審查技術(shù)經(jīng)濟(jì)的可行性，審查預(yù)期社會(huì)效益以及項(xiàng)目資金等的落實(shí)情況。初步設(shè)計(jì)階段，要嚴(yán)格核定概算，重點(diǎn)審查初設(shè)及其概算是否符合可研報(bào)告批復(fù)以及國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。審批部門對(duì)調(diào)整概算要加強(qiáng)限制。

3.規(guī)范程序，穩(wěn)步實(shí)施。項(xiàng)目具備開工條件后方可開工。必須完成審批手續(xù)，資金落實(shí)到位。完成用地、規(guī)劃、施工許可和工程質(zhì)量備案，招標(biāo)程序和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備采購(gòu)等合同的簽署，以及按照國(guó)家工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)等方面的規(guī)定，完成施工前的施工圖會(huì)審、技術(shù)交底等施工現(xiàn)場(chǎng)管理。要嚴(yán)格按照項(xiàng)目決策內(nèi)容建設(shè)實(shí)施，如需變更應(yīng)當(dāng)重新決策，按程序報(bào)原審批部門批準(zhǔn)。項(xiàng)目單位按照工程進(jìn)度向各參建單位支付工程款，嚴(yán)禁由建筑企業(yè)墊資施工。嚴(yán)格概算調(diào)整的審查和決策程序。

4.強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督。落實(shí)項(xiàng)目單位的主體責(zé)任，項(xiàng)目單位要做好項(xiàng)目的前期工作，不打無(wú)準(zhǔn)備之仗，不管本級(jí)政府投資項(xiàng)目還是爭(zhēng)取上級(jí)資金項(xiàng)目，都要做到超前謀劃，科學(xué)決策，保證前期工作的深入達(dá)到規(guī)定要求，并對(duì)報(bào)批提供材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)；要做好實(shí)施階段的管理，嚴(yán)格按批準(zhǔn)的規(guī)模、內(nèi)容、投資等實(shí)施。

建立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)各單位職責(zé)，明確監(jiān)管主體，做好分工，采取在線監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)核查等多種監(jiān)管方式監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。