◎張健

當(dāng)前集體建設(shè)用地價格普遍存在價格扭曲的問題，未能真實地反映集體建設(shè)用地應(yīng)有的完整價值。我國存在著嚴重的土地市場扭曲現(xiàn)象，政府成為壟斷土地交易市場的唯一主體，既壟斷了農(nóng)村集體土地的征收權(quán)，同時壟斷了城市建設(shè)用地的出讓權(quán)。這樣的土地制度安排及價格扭曲正逐漸成為城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，發(fā)展差距擴大的主要因素，同樣，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完全，且普遍存在價格扭曲的問題，即集體建設(shè)用地實際價格與其應(yīng)有價格嚴重背離，產(chǎn)生這種扭曲現(xiàn)象的原因主要有：

一、土地二元結(jié)構(gòu)下的權(quán)利不平等

我國《憲法》在土地方面的基本秩序是土地公有制，其中城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。根據(jù)《憲法》的精神，不論是國有土地亦或集體土地都應(yīng)該屬于土地公有制的組成部分，權(quán)利與地位平等。但后來《上地管理法》及相關(guān)制度法規(guī)又在諸多層面上造成了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的事實不平等。其中爭議最大的問題便是集體建設(shè)用地非特殊情形不允許自由上市流轉(zhuǎn)，因為這樣的權(quán)利限制，導(dǎo)致各要素大體相同的集體建設(shè)用地價格遠低于國有建設(shè)用地。如有學(xué)者以宅基地退出作為研究案例，提出宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的估值標(biāo)準(zhǔn)底線可以按照地方政府公布的基準(zhǔn)地價40%計算，部分地區(qū)可以根據(jù)實際情況提高估價比例。這是集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地價格差異的縮影，事實上，各地方均存在兩種不同屬性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)價格上的巨大差異。除此之外，集體所有產(chǎn)權(quán)存在殘缺、模糊的情形，而不清晰的產(chǎn)權(quán)也會導(dǎo)致土地價格的扭曲。有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，將任何交易都看作是產(chǎn)權(quán)的交易，并將我國地價體系的扭曲根源歸結(jié)于土地產(chǎn)權(quán)的殘缺。同樣有學(xué)者也通過實證研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的特征是影響集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格的主要因素。但當(dāng)前集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)仍不清晰，主體模糊，且很多地區(qū)未完成確權(quán)登記工作。盡管國家政策一直在呼吁集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”，但要想真正實現(xiàn)同等權(quán)利，真正認識到集體建設(shè)用地的潛在價值，仍需要較長的時間。因此，立足當(dāng)下的社會背景，在一定時期內(nèi)，在法律制度尚未解禁的情形下，集體建設(shè)用地自身的產(chǎn)權(quán)殘缺特征會一直影響其價格的高低，也是造成其實際價格扭曲的重要因素。

二、政府干預(yù)失靈

土地市場作為一種特殊的市場存在，往往由于政府壟斷而成為資源配置的主導(dǎo)力量。我國政府壟斷了土地出讓的一級市場，即所有的土地出讓行為必須由政府牽頭（具體由國土部門負責(zé)），并在整個出讓過程中發(fā)揮決定性作用。而在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場上，政府通過立法手段限制集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，并因此導(dǎo)致大量的集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)，并造成流轉(zhuǎn)價格的扭曲和流轉(zhuǎn)效率較低的局面。同時，通過政府定價來確定的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格，由于缺少市場機制的調(diào)控，則勢必會造成一定程度的價格扭曲。另外，政府干預(yù)失靈還表現(xiàn)在地方政府過度干預(yù)收益分配、過度限制收益用途及規(guī)制監(jiān)管缺失等方面。這樣政府過度干預(yù)下的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為容易造成弱勢一方的集體經(jīng)濟組織和村民合法利益受損，而政府卻因為壟斷行為并主導(dǎo)收益分配而成為超額利潤的最大受益者。這種追求利益最大化的結(jié)果既造成流轉(zhuǎn)價格嚴重偏離其實際價值，同時也造成參與各主體之間土地收益分配的不合理，容易引發(fā)更大的社會矛盾。

三、市場調(diào)節(jié)失靈

馬克思主義經(jīng)濟學(xué)認為，在市場經(jīng)濟體制下，市場是決定資源配置的基礎(chǔ)性力量。市場這只“無形的手”對于實現(xiàn)資源有效配置起著至關(guān)重要的作用。但集體建設(shè)用地市場是一個發(fā)育不完全的市場，整個流轉(zhuǎn)過程中市場機制并未發(fā)揮相應(yīng)的調(diào)節(jié)作用。因此在市場機制運行受阻的背景下所形成的流轉(zhuǎn)價格也必然是扭曲價格，難以反映集體建設(shè)用地真實的市場價值。此外，由于市場難以發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，也導(dǎo)致與市場經(jīng)濟相配套的市場咨詢、市場信息搜集、中介組織等相關(guān)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展緩慢，再加上政府監(jiān)管不力等諸多因素的影響，集體建設(shè)用地市場將難以成長發(fā)育為完全的競爭市場，也難以發(fā)揮市場機制的資源配置功能。

四、缺少估價技術(shù)層面的支持

集體建設(shè)用地價格的確定需要基準(zhǔn)地價估價規(guī)程等技術(shù)層面的支持，但遺憾的是，當(dāng)前國家并未出臺相應(yīng)的《集體建設(shè)用地的估價規(guī)程》及《分等定級規(guī)程》等估價規(guī)程。因此，盡管各地方開展了大量的流轉(zhuǎn)實踐，但由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)而使得土地估價師只能借鑒《城鎮(zhèn)建設(shè)用地估價規(guī)程》等技術(shù)規(guī)范，同時依靠自身估價經(jīng)驗來評估集體建設(shè)用地價格。這樣就會導(dǎo)致因為缺少統(tǒng)一的技術(shù)支持而使各地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格評估差異較大，無法讓評估工作滿足科學(xué)與高效的技術(shù)要求，評估出來的結(jié)果也難以顯示集體建設(shè)用地的真實價格。

綜上所述，我們認為當(dāng)前集體建設(shè)用地價格扭曲的主要原因在于權(quán)利的不平等及產(chǎn)權(quán)的缺位，同時由于市場失靈與政府管制失靈雙重作用疊加在一起，再加上缺少科學(xué)的評估機制，從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格與真實價格嚴重不符，而扭曲的價格對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作會產(chǎn)生諸多不利的影響。因此，要想改變集體建設(shè)用地價格扭曲的局面，應(yīng)當(dāng)首先在立法層面上賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)利，并完善集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)制度。其次，在政府管制與市場調(diào)控的問題上，要尊重市場作為配置資源的基礎(chǔ)性作用，以市場配置為卞，政府管制為輔。在技術(shù)層面上，盡快制定集體建設(shè)用地分等定級與估價規(guī)程及技術(shù)規(guī)范，從而指導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格的評估工作。只有完成以上步驟，才能從根本上擺脫目前集體建設(shè)用地價格扭曲的困境，為推進集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)提供價格基礎(chǔ)。