劉迎春

（中交鐵道設(shè)計(jì)研究總院有限公司 高級(jí)工程師，北京 100088）

0 引言

城市軌道交通PPP項(xiàng)目初始投資額大、后期運(yùn)營(yíng)成本高，單純依靠使用者付費(fèi)（票務(wù)收入和非客運(yùn)服務(wù)收益）難以覆蓋社會(huì)資本的投入及其合理利潤(rùn)。根據(jù)我國(guó)的多年實(shí)踐，可行性缺口補(bǔ)助是政府付費(fèi)模式與使用者付費(fèi)的結(jié)合，是我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目付費(fèi)的最佳模式[1]。

對(duì)于軌道交通PPP項(xiàng)目，以列車運(yùn)營(yíng)里程為基礎(chǔ)指標(biāo)的車公里付費(fèi)模式是目前政府可行性缺口補(bǔ)助常用的計(jì)算方法。車公里付費(fèi)模式以政府向PPP項(xiàng)目公司購(gòu)買軌道交通公共服務(wù)為核心理念，使軌道交通PPP項(xiàng)目機(jī)制建立在更為穩(wěn)定可靠的計(jì)量基礎(chǔ)之上。目前，成都軌道交通17號(hào)線一期工程、18號(hào)線PPP項(xiàng)目，重慶軌道交通4號(hào)線二期、5A線PPP項(xiàng)目，長(zhǎng)沙市軌道交通6號(hào)線B部分PPP項(xiàng)目，以及天津地鐵7號(hào)線一期、11號(hào)線一期PPP項(xiàng)目均采用車公里付費(fèi)模式。本文結(jié)合天津地鐵11號(hào)線一期工程PPP項(xiàng)目具體采購(gòu)內(nèi)容，對(duì)車公里付費(fèi)模式下政府可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算進(jìn)行研究。

1 項(xiàng)目概況

1.1 線路概況

天津地鐵11號(hào)線一期工程線路全長(zhǎng)約22.6 km，全部為地下線，共設(shè)21個(gè)車站，均為地下站[2]。該線路為天津市中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)東西向骨干線之一，沿線串聯(lián)了南開大學(xué)、兒童醫(yī)院、文化中心、陳塘科技園區(qū)、東麗開發(fā)區(qū)等客流集散點(diǎn)[3]。

1.2 工程投資及工期

該工程初步設(shè)計(jì)投資概算總額為256.02億元，技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為11.33億元。建設(shè)總工期為4年。

2 招標(biāo)具體邊界條件

2.1 運(yùn)作方式

該項(xiàng)目采用 “建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”（BOT）的PPP運(yùn)作方式。通過公開招標(biāo)選擇社會(huì)資本[4]。具體流程見圖1。

圖1 投資模式示意圖

2.2 特許經(jīng)營(yíng)范圍

項(xiàng)目公司在合作期（其中建設(shè)期4年，運(yùn)營(yíng)期22年）內(nèi)負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)優(yōu)化、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、更新改造、追加投資及授權(quán)范圍內(nèi)的地鐵客運(yùn)服務(wù)和非客運(yùn)業(yè)務(wù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)。

2.3 項(xiàng)目融資

項(xiàng)目總投資中40%作為資本金，由天津軌道集團(tuán)和社會(huì)資本分別按49%：51%的比例予以出資。其余60%為債務(wù)資金，按26年期貸款（4年寬限期、22年還款期）。

2.4 投資回報(bào)

項(xiàng)目公司通過獲得客運(yùn)收入、非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)收益以及天津市政府支付的可行性缺口補(bǔ)助，以實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)合理回報(bào)。

2.5 政府可行性缺口補(bǔ)助模式

采用車公里服務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼公式及其調(diào)價(jià)公式計(jì)算。

2.6 維持運(yùn)營(yíng)投資

項(xiàng)目公司按計(jì)劃自行籌措更新改造和追加投資資金，并及時(shí)進(jìn)行更新改造。追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修費(fèi)用不計(jì)入車公里服務(wù)費(fèi)，單獨(dú)納入可行性缺口補(bǔ)助。

2.7 資產(chǎn)移交

合作期滿后，項(xiàng)目公司依據(jù)合同約定無償移交本項(xiàng)目所有設(shè)施至政府或其指定機(jī)構(gòu)。

2.8 競(jìng)價(jià)條件

初始車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格、概算工程費(fèi)用下浮率為主要競(jìng)價(jià)條件。其中，初始車公里服務(wù)費(fèi)限價(jià)不高于人民幣116.81元/車·km，項(xiàng)目概算工程費(fèi)用下浮率不低于5.00%。

3 政府可行性缺口補(bǔ)助

3.1 計(jì)算公式

年度可行性缺口補(bǔ)助＝約定車公里數(shù)×約定車公里服務(wù)費(fèi)-年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入-超額客運(yùn)收入政府分成 （如有）-年度基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)服務(wù)收益-超額非客運(yùn)業(yè)務(wù)服務(wù)收益政府分成（如有）+政府客運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)金額（如有）+可變成本部分調(diào)價(jià)（如有）+項(xiàng)目投資差額調(diào)整（如有）+基準(zhǔn)利率變化調(diào)整（如有）+追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修（如有）+重要法律變更或政府行為影響的調(diào)整（如有）[5]

3.2 約定車公里服務(wù)費(fèi)

初始車公里服務(wù)價(jià)格一般根據(jù)社會(huì)資本方投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率要求，以及投標(biāo)策略等因素綜合分析確定，本次計(jì)算暫定初始車公里服務(wù)價(jià)格為限價(jià)116.81元/車·km。運(yùn)營(yíng)期約定車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格在初始價(jià)格基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。

3.3 約定車公里

運(yùn)營(yíng)期各年約定車公里見表1。

表1 項(xiàng)目約定車公里 萬車·km

3.4 年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入及超額客運(yùn)收入政府分成

3.4.1 年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入

年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入=預(yù)測(cè)客流量×實(shí)際人均票價(jià)

運(yùn)營(yíng)期各年度預(yù)測(cè)客流量見表2。

表2 預(yù)測(cè)客流表 萬人次/年

天津地鐵統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)票價(jià)由物價(jià)主管部門制定并適時(shí)調(diào)整。測(cè)算時(shí)實(shí)際人均票價(jià)按初期（運(yùn)營(yíng)期1—3年）2.23元/人、近期（運(yùn)營(yíng)期 4—10年）1.97元/人、遠(yuǎn)期（運(yùn)營(yíng)期11—22年）1.94元/人計(jì)算。

經(jīng)計(jì)算，運(yùn)營(yíng)期年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入總計(jì)為633 278萬元，見表3。

表3 運(yùn)營(yíng)期年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入預(yù)測(cè)表 萬元

3.4.2 實(shí)際客運(yùn)收入及超額分成

實(shí)際客運(yùn)收入指運(yùn)營(yíng)期各年ACC統(tǒng)計(jì)的歸11號(hào)線一期工程應(yīng)得的票款收入。

從本線吸引區(qū)域現(xiàn)狀發(fā)展情況及功能定位分析，實(shí)際客運(yùn)收入采用保底客運(yùn)收入，即：實(shí)際客運(yùn)收入=年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入×85%，不考慮超額分成。運(yùn)營(yíng)期實(shí)際客運(yùn)收入總計(jì)為538 286萬元。

3.5 年度基準(zhǔn)非客運(yùn)收益、超額非客運(yùn)收入政府分成

3.5.1 年度基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益

本項(xiàng)目年度基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益按照年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入的10%計(jì)算，總計(jì)63 328萬元。

3.5.2 實(shí)際非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益及超額分成

根據(jù)天津地鐵實(shí)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，可獲取的非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益十分有限，遠(yuǎn)達(dá)不到占客運(yùn)業(yè)務(wù)收入10%的要求。另外，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任，往往在項(xiàng)目空間范圍內(nèi)按指示發(fā)布涉及公共安全、公共利益等內(nèi)容的公益性廣告或信息，且不得收費(fèi)。

綜合分析，實(shí)際非客運(yùn)收益按照實(shí)際客運(yùn)收入的5%計(jì)算，不考慮超額分成，運(yùn)營(yíng)期實(shí)際非客運(yùn)收益總計(jì)26 914萬元。

3.6 政府客運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)金額

運(yùn)營(yíng)時(shí)若客流低于保底預(yù)測(cè)客流量85%，則政府需相應(yīng)支付該部分補(bǔ)貼。

3.7 調(diào)整機(jī)制

3.7.1 約定車公里服務(wù)價(jià)格調(diào)整

以初始車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià) （P1）為基數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

項(xiàng)目全線開始投入運(yùn)營(yíng)后的前3個(gè)日歷年為第1個(gè)價(jià)格周期（含開始運(yùn)營(yíng)的當(dāng)年）。在第1個(gè)價(jià)格周期中，車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格按P1執(zhí)行，之后每隔3年作為一個(gè)價(jià)格周期，對(duì)車公里服務(wù)費(fèi)價(jià)格進(jìn)行一次調(diào)整，依此類推，直至合作期結(jié)束。

3.7.1.1 車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)及調(diào)整系數(shù)計(jì)算公式

第i個(gè)（i≥2）價(jià)格周期的車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)Pi按下式計(jì)算：

式中：Pi為第i個(gè)價(jià)格周期的車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)；

P1為車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)初始價(jià)格；

Ki為車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)調(diào)整系數(shù)。

從第2個(gè)價(jià)格調(diào)整周期開始，各周期車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)調(diào)整系數(shù)計(jì)算公式為：

3.7.1.2 A1～A4計(jì)算公式

Ai=項(xiàng)目公司i項(xiàng)成本增長(zhǎng)率環(huán)比累計(jì)值-1

i（1～4）分別對(duì)應(yīng)電費(fèi)成本、人工成本、其他成本和更新改造價(jià)格。

增長(zhǎng)率環(huán)比累計(jì)值=（1+價(jià)格基準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)之后第1年因素增長(zhǎng)率）（1+第2年因素增長(zhǎng)率）×…×（1+第i個(gè)票價(jià)執(zhí)行周期起始年前一年度的因素增長(zhǎng)率）

當(dāng)年增長(zhǎng)率=（當(dāng)年度指標(biāo)值/上年度指標(biāo)值-1）×100%

3.7.1.3 B1～B4計(jì)算公式

Bi=運(yùn)營(yíng)期i項(xiàng)成本總額/運(yùn)營(yíng)期相關(guān)支出總額

i（1～4）分別對(duì)應(yīng)電費(fèi)成本、人工成本、其他經(jīng)營(yíng)成本和更新改造成本，B1、B2、B3、B4確定后不作調(diào)整。

運(yùn)營(yíng)期相關(guān)支出總額=運(yùn)營(yíng)期（電費(fèi)成本總額+人工成本總額+其他經(jīng)營(yíng)成本總額+更新改造成本總額）

3.7.1.4 C值計(jì)算方式

C值為0.292 2，在合作期內(nèi)不再調(diào)整。

3.7.1.5 測(cè)算取值

本次測(cè)算時(shí)由于無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)各類指數(shù)的增長(zhǎng)情況，故各年均按投標(biāo)報(bào)價(jià)初始價(jià)格P1進(jìn)行測(cè)算。

3.7.2 可變成本部分調(diào)價(jià)

3.7.2.1 調(diào)價(jià)原則

可變成本調(diào)價(jià)=車公里可變成本單價(jià)×（年有效車公里數(shù)-年約定車公里數(shù)）

運(yùn)營(yíng)期間未發(fā)生政府要求或批準(zhǔn)同意的行車組織變化，當(dāng)年實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)小于等于約定車公里數(shù)，則當(dāng)年有效車公里數(shù)按實(shí)際車公里數(shù)計(jì)算；若當(dāng)年實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)大于約定車公里數(shù)，則當(dāng)年有效車公里數(shù)按約定車公里數(shù)計(jì)算。

若運(yùn)營(yíng)期間發(fā)生政府要求或批準(zhǔn)同意的行車組織變化，當(dāng)年實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)小于等于計(jì)劃車公里數(shù)，則當(dāng)年有效車公里數(shù)按實(shí)際車公里數(shù)計(jì)算；若當(dāng)年實(shí)際統(tǒng)計(jì)車公里數(shù)大于計(jì)劃車公里數(shù)，則當(dāng)年有效車公里數(shù)按計(jì)劃車公里數(shù)計(jì)算。

3.7.2.2 車公里可變成本單價(jià)

各年度車公里可變成本單價(jià)按下式計(jì)算：

車公里可變成本單價(jià)=初始車公里可變成本×可變成本物價(jià)調(diào)整系數(shù)W

可變成本物價(jià)調(diào)整系數(shù)W=40.66%×A1+59.34%×A3+1.0

上式中：初始車公里可變成本單價(jià)為3.55元/車·km，該值在合作期間不再調(diào)整。

3.7.2.3 測(cè)算取值

本次測(cè)算按年有效車公里數(shù)與約定車公里數(shù)一致考慮，不計(jì)列可變成本調(diào)價(jià)部分補(bǔ)貼。

3.7.3 項(xiàng)目投資差額/基準(zhǔn)利率變化調(diào)整

本次測(cè)算不考慮項(xiàng)目投資差額/基準(zhǔn)利率變化調(diào)整。

3.7.4 追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修費(fèi)用

追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修費(fèi)用由項(xiàng)目公司自行籌措，政府將從追加投資或?qū)?yīng)部分的大修、架修費(fèi)用確定后的下一個(gè)運(yùn)營(yíng)年度開始直至運(yùn)營(yíng)期最后一個(gè)年度，按等額本息（不超過當(dāng)期金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款基準(zhǔn)利率（五年以上））方式計(jì)入可行性缺口補(bǔ)助。

追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修費(fèi)用詳見表4。

3.8 補(bǔ)貼數(shù)額

綜上所述，按本次研究確定的測(cè)算數(shù)值，則補(bǔ)貼公式化簡(jiǎn)為：

表4 對(duì)應(yīng)年份追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修費(fèi)用

年度可行性缺口補(bǔ)助＝約定車公里數(shù)×約定車公里服務(wù)費(fèi)-年度基準(zhǔn)客運(yùn)收入-年度基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)服務(wù)收益+追加投資及對(duì)應(yīng)部分的大修、架修

在報(bào)價(jià)為116.81元/車·km的限價(jià)時(shí)，運(yùn)營(yíng)期22年可行性缺口補(bǔ)助總計(jì)為389億元，詳見表5。

表5 運(yùn)營(yíng)期年政府可行性缺口補(bǔ)助預(yù)測(cè)表 萬元

4 總結(jié)

通過以上分析，筆者總結(jié)了以下幾點(diǎn)問題，并提出相應(yīng)對(duì)策如下：

1）第一個(gè)運(yùn)營(yíng)周期（2023—2025年）的車公里服務(wù)費(fèi)單價(jià)P1，即初始價(jià)格應(yīng)該依據(jù)2022年時(shí)價(jià)。但投標(biāo)時(shí)包括價(jià)格等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均為2017年或2018年官方公布或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，故報(bào)價(jià)時(shí)應(yīng)考慮2017—2022年價(jià)格及人工工資的增長(zhǎng)。考慮我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的穩(wěn)定性和持續(xù)性，建議參照天津市軌道交通行業(yè)近5年的價(jià)格及人工費(fèi)增長(zhǎng)情況，以此為基礎(chǔ)做出判斷。

2）對(duì)于約定車公里服務(wù)價(jià)格調(diào)整，調(diào)價(jià)系數(shù)中C值為0.292 2，說明政府只承擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本及價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)的將近30%，其余70%的風(fēng)險(xiǎn)仍然在項(xiàng)目公司。建議項(xiàng)目公司在在建設(shè)過程中充分、合理地考慮運(yùn)營(yíng)需求，組織運(yùn)營(yíng)人員參與設(shè)計(jì)聯(lián)絡(luò)、查線核圖、掌握設(shè)備和工程情況，以確保建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的無縫銜接和工程接管、聯(lián)調(diào)、試運(yùn)行的順利進(jìn)行，為后期節(jié)省運(yùn)營(yíng)成本提前打好基礎(chǔ)。同時(shí)在運(yùn)營(yíng)過程中，通過信息技術(shù)等多種手段，努力降低人工、維修及能耗成本。

3）車公里付費(fèi)模式下，分析可變成本部分調(diào)整規(guī)則不難發(fā)現(xiàn)，該規(guī)則要求在實(shí)際車公里與約定車公里之間，或是實(shí)際車公里與計(jì)劃車公里之間取最小值，既明確了政府的審批、監(jiān)督責(zé)任，又強(qiáng)化了項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)責(zé)任。建議項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行約定車公里，或是計(jì)劃車公里，這樣才能獲得超出約定車公里外的可變成本補(bǔ)助。

4）車公里付費(fèi)模式下，更新重置和追加投資的費(fèi)用不在車公里服務(wù)費(fèi)中計(jì)列，而是先由項(xiàng)目公司按計(jì)劃墊付，待政府方審計(jì)后，從下一年度開始，直至運(yùn)營(yíng)期最后一年按等額本息方式支付，這就需要項(xiàng)目公司提前安排資金用于更新重置和追加投資，建議項(xiàng)目公司提前安排短期貸款融資。

5）車公里付費(fèi)模式下，項(xiàng)目公司初始總投資中的車輛段設(shè)施及設(shè)備，均按近期客運(yùn)量規(guī)模配置。因此，追加投資僅限于近期之前，近期之后相應(yīng)車輛段設(shè)施及設(shè)備，以及增購(gòu)車輛的投資需要另行考慮。建議政府和項(xiàng)目公司另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議，否則近期之后無法達(dá)到約定車公里，必將引起雙方糾紛。

6）車公里付費(fèi)模式下，項(xiàng)目公司初始總投資中車輛購(gòu)置費(fèi)依據(jù)初期2023年客流及行車量計(jì)算。由于進(jìn)度滯后，原初步設(shè)計(jì)初期2023年實(shí)際為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)第一年，即按照客流需求，初始配屬車只能滿足運(yùn)營(yíng)第一年運(yùn)輸需求，運(yùn)營(yíng)第二年即需要追加投資，增購(gòu)車輛。建議類似項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)應(yīng)仔細(xì)對(duì)照設(shè)計(jì)文件中工程籌劃與實(shí)際工程進(jìn)度之間的差異，避免追加投資在時(shí)間上的滯后。