■石金樓 黃宏杰 周 琴

（1.南京醫(yī)科大學(xué)；2.揚(yáng)州大學(xué)）

黨的十九大報告明確指出，增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。高校權(quán)力的運行機(jī)制、運行過程中存在的問題和亟須改進(jìn)的環(huán)節(jié)是監(jiān)管體系的主要導(dǎo)向。通過解決權(quán)力運行存在的問題，提出應(yīng)對舉措，完善權(quán)力運行機(jī)制，從而完成對高校權(quán)力的運行機(jī)制的監(jiān)督和管理。

1 高校權(quán)力運行機(jī)制的現(xiàn)狀

《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》明確規(guī)定，我國的高校實行 “黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。目前我國高校內(nèi)部權(quán)力存在政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與其他利益群體權(quán)力等主要部分，政治權(quán)力是指在以學(xué)校黨委書記為首的黨委領(lǐng)導(dǎo)下，對全校的機(jī)關(guān)、學(xué)院、基層黨組織系統(tǒng)實行的逐層控制，是“黨委領(lǐng)導(dǎo)”制。行政權(quán)力是以校長為首的行政系統(tǒng)實施的自上而下的行政級別的控制和管理，是“校長負(fù)責(zé)”制。學(xué)術(shù)權(quán)力主要通過學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會和職稱評審機(jī)構(gòu)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自上而下的領(lǐng)導(dǎo)。其他利益群體權(quán)力則通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會等各種組織或活動行使自身權(quán)力。四種權(quán)力構(gòu)成高校內(nèi)部權(quán)力的分權(quán)結(jié)構(gòu)，權(quán)力之間相互制約協(xié)調(diào)。

2 高校權(quán)力運行機(jī)制存在的問題

2.1 權(quán)力邊界的模糊和混亂

《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》明確規(guī)定，我國的高校實行 “黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)是互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又是相互制約的權(quán)力運行機(jī)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重在高校政治方向和重大決策，校長負(fù)責(zé)側(cè)重行政決策的貫徹落實，政治權(quán)力和行政權(quán)力是分工協(xié)作。但是目前高校的這兩種權(quán)力之間仍存在很多問題?！陡叩葘W(xué)校章程制訂暫行辦法》是教育部頒布的指導(dǎo)我國各高校章程制訂的綱領(lǐng)性文件，明確了黨委權(quán)力和行政權(quán)力之間的關(guān)系，區(qū)分了兩種權(quán)力的職權(quán)范圍。但是我國高校內(nèi)部黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)等“雙肩挑”、“多肩挑”、“兩手抓”的現(xiàn)象仍屢見不鮮，這往往是滋生權(quán)力邊界模糊的一個重要風(fēng)險點，使權(quán)力的混亂、濫用成為可能。有的高校在日常的黨委領(lǐng)導(dǎo)民主決策過程中，黨委委員會去揣測黨委書記的個人意圖，體現(xiàn)或顧忌黨委書記的意志；有的高校仍存在封建主義的殘余工作作風(fēng)，搞“一言堂”，民主討論會變成“告知會”；有的高校不乏學(xué)者以自己的學(xué)術(shù)魅力違規(guī)干預(yù)高校決策和執(zhí)行，從而出現(xiàn)“學(xué)術(shù)霸權(quán)”的現(xiàn)象，使得權(quán)力的越界行使成為可能。

2.2 權(quán)力運行的矛盾和沖突

關(guān)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”問題 “黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”是有機(jī)統(tǒng)一的。在高校內(nèi)權(quán)力運行過程中，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制在一定的程度上體現(xiàn)了權(quán)力的相互制約和相互協(xié)調(diào)。我國高校的校長一般都擔(dān)任學(xué)校的黨委委員，政治權(quán)力和行政權(quán)力在自上而下的組織架構(gòu)設(shè)置中人員重疊的現(xiàn)象普遍存在，這一點也在學(xué)術(shù)權(quán)力和其他權(quán)力全體中體現(xiàn)。人員重疊就不可避免的存在權(quán)力的沖突和矛盾。在民主集中制的原則下，校長擔(dān)任委員的黨委組織和校長負(fù)責(zé)的行政權(quán)力意志，往往存在意見不一致的情況，引發(fā)高校權(quán)力運行的沖突。而校長往往是學(xué)校的對外法人和黨委大方向領(lǐng)導(dǎo)下的具體事項的法定負(fù)責(zé)人。因此負(fù)責(zé)人和決策者不是同一個人，這就導(dǎo)致了高校權(quán)力運行的失衡之處，任意一方權(quán)力的滋長和失衡將導(dǎo)致權(quán)力運行的矛盾和沖突。

2.3 重要權(quán)力的缺位和弱化

高校的學(xué)術(shù)權(quán)力、其他權(quán)力的運行主要是監(jiān)督、建議行政權(quán)力、政治權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)采取的治理方式更多是投票和協(xié)商，而非行政權(quán)力和政治權(quán)力的行政命令的方式。這就一定程度上決定了其權(quán)力地位的實質(zhì)影響。教代會等權(quán)力機(jī)構(gòu)會議產(chǎn)生的決議都停留在意見和建議層面，難以產(chǎn)生一定的行政效力，無法被嚴(yán)格執(zhí)行，也沒有對應(yīng)的不執(zhí)行不采納的后果，對高校的教學(xué)、科研等方面無法產(chǎn)生實質(zhì)的影響。同理，學(xué)生代表權(quán)力機(jī)構(gòu)，受尊師重道等傳統(tǒng)文化的影響和局限，學(xué)生在介入高校的治理等領(lǐng)域，因為身份和教學(xué)地位的差異，無法真正做到真實傳遞權(quán)力機(jī)構(gòu)的心聲，其權(quán)力的運行也是僅僅停留在建議層面。除了政治權(quán)利、行政權(quán)力以外的其他權(quán)力一直以來都是微弱的存在，甚至只是按規(guī)定要求設(shè)置的擺設(shè)。

3 高校權(quán)力運行監(jiān)督體系的現(xiàn)狀

近年來，我國教育領(lǐng)域的權(quán)力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不斷的健全，同時也也建立了各項權(quán)力運行的規(guī)章制度，比如教代會、黨委會、校務(wù)會、黨政聯(lián)席會等相關(guān)機(jī)制制度。但仍出現(xiàn)高校違規(guī)案例頻發(fā)的情況，高校權(quán)力運行監(jiān)督仍存在很多問題。

3.1 監(jiān)督制度不健全

高校權(quán)力運行監(jiān)管是對高校政治權(quán)力、行政權(quán)力等的制約和監(jiān)督。教育領(lǐng)域高校領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，一定程度上反映出高校權(quán)力運行監(jiān)管失效，高校權(quán)力運行監(jiān)管機(jī)制的力量薄弱。從高校腐敗犯罪諸多案件來看，同時擔(dān)任校長和黨委組織的重要職務(wù)的屢見不鮮，更有學(xué)者通過實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)學(xué)校，黨委會、校長辦公會的成員基本上是一致的。在政治權(quán)力和行政權(quán)力組織中“雙肩挑”的現(xiàn)象在高校普遍存在，難以形成行政權(quán)力、政治權(quán)力的權(quán)限分離。從頻發(fā)的高校案件可以看出，高校權(quán)力監(jiān)督體系針對政治權(quán)力、行政權(quán)力的重要崗位、風(fēng)險點的重點監(jiān)督仍存在較低的敏感度，并沒有普遍推及的針對權(quán)力重疊、邊界模糊等權(quán)力運行中存在的類似問題的監(jiān)督制度規(guī)范，造成權(quán)力監(jiān)督體系存在缺口，因此造成監(jiān)督失效，釀成重大違規(guī)違紀(jì)問題。

3.2 監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立性不足

高校監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往都是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員人事關(guān)系仍依附于校內(nèi)人事部門，而人事部門屬于行政權(quán)力的范疇，因此監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運行和工作開展確實容易受到政治權(quán)力和行政權(quán)力等影響，甚至是受其主導(dǎo)。其次，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定，高校紀(jì)律檢查委員會在同級黨委和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往也在高校的黨委組織擔(dān)任要職。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展紀(jì)委監(jiān)督等各項工作，這對高校權(quán)力的運行具有促進(jìn)和監(jiān)督作用。但與此同時，權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下設(shè)置上的交叉和重疊，這使監(jiān)督工作的開展面臨一定的困境，難以對政治權(quán)力形成有效的監(jiān)督。

3.3 監(jiān)管意識薄弱

一方面，高校對于領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大職工缺乏對權(quán)力運行監(jiān)督的宣傳意識，沒有營造處處監(jiān)督、事事監(jiān)督的氛圍。權(quán)力運行監(jiān)督的主體是高校的黨委部門、行政部門、職能部門和廣大師生全體，特別是廣大師生群體，對于涉及自身的教學(xué)、科研方面的學(xué)術(shù)權(quán)力等會有意識去監(jiān)督，但往往對于學(xué)校的財務(wù)工作、人事工作、資產(chǎn)管理、基建工作等重要權(quán)力運行缺乏監(jiān)督的意識，沒有將監(jiān)督作為自身應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力和義務(wù)去履行。同時，高校權(quán)力主體在日常的工作學(xué)習(xí)過程中，缺少受監(jiān)督的意識。高校行使行政權(quán)力、政治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，提及“監(jiān)督”、“檢查”存在排斥心理，覺得監(jiān)督和檢查都有在其工作有問題、有錯誤的前提下才開展的，抵觸之心常有，甚至產(chǎn)生對抗等不配合的違反規(guī)定的現(xiàn)象發(fā)生。這也是一定程度上導(dǎo)致高校重大違法違紀(jì)案件屢見不鮮的重要因素之一。

4 健全高校權(quán)力運行監(jiān)管體系的對策

4.1 加強(qiáng)反腐倡廉教育工作

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出構(gòu)建有效的權(quán)力運行監(jiān)督體系的重要性，提出必須加強(qiáng)權(quán)力運行監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。對于高校而言，加強(qiáng)權(quán)力的運行監(jiān)管工作防大于治，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等文件精神內(nèi)涵，將黨風(fēng)廉政建設(shè)工作常態(tài)化、日?；逊锤ぷ鞯年嚨厍把鼗?、防治結(jié)合。引導(dǎo)全校領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的廉政觀，樹立經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識，規(guī)范自身的行政行為和經(jīng)濟(jì)行為，為高校權(quán)力運行監(jiān)管體系營造綠色的政治生態(tài)和行政生態(tài)。

4.2 以內(nèi)控為依托，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

高校內(nèi)部控制制度深入高校的經(jīng)濟(jì)、人事、資產(chǎn)、教學(xué)等各個環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制制度的建立有利于高校各項工作開展的權(quán)責(zé)明確、分工協(xié)調(diào)，提高工作效率，保證經(jīng)濟(jì)活動開展的安全、有序。內(nèi)部控制制度的核心是控制、監(jiān)督和互相牽制。不相容崗位的設(shè)置和防線防控是內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵，通過建立內(nèi)部控制制度，將內(nèi)部控制制度嵌入權(quán)力運行的監(jiān)管體系當(dāng)中，以內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五要素為抓手，從而進(jìn)行權(quán)力運行監(jiān)督體系的全方位管理。建立重要崗位、重要領(lǐng)域、重大決策等重要監(jiān)管點，建立 “三重一大”的 重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金決策程序的風(fēng)險防控點，通過點點結(jié)合，多點防范，全面掌控、排查高校權(quán)力運作的監(jiān)督的核心關(guān)鍵。制定對應(yīng)的風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，一旦超出安全警戒線，做出相應(yīng)的風(fēng)險響應(yīng)機(jī)制，有效提高權(quán)力運行監(jiān)督的高效、及時。

4.3 厘清權(quán)力界限、理順權(quán)力關(guān)系

在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)的前提下，進(jìn)一步明確和細(xì)化政治權(quán)力、行政權(quán)力的具體職責(zé)和范圍，尤其對于邊界模糊、權(quán)力重疊的風(fēng)險點，進(jìn)行重點規(guī)范。進(jìn)一步樹立權(quán)限內(nèi)容，將權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的“重要事項”、“重大事項”具體量化、事項化，明晰各自權(quán)力范圍，在明確區(qū)分的權(quán)責(zé)前提下，形成互相制約監(jiān)督并且互相促進(jìn)發(fā)展的積極權(quán)力關(guān)系。同時對于學(xué)術(shù)權(quán)力和其他權(quán)力群體，同樣重視其對高校權(quán)力生態(tài)健康發(fā)展的積極作用，增強(qiáng)其權(quán)力群體對于所轄事務(wù)的權(quán)力，給他們留出權(quán)力空間。理順權(quán)力之間的關(guān)系，形成多元權(quán)力在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)明確盡職，發(fā)揮權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。

4.4 營造學(xué)術(shù)氛圍

高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承等多項社會職能。其中首要任務(wù)是人才培養(yǎng)，同時高校是學(xué)術(shù)和道德建設(shè)的主要陣地。營造濃厚的學(xué)術(shù)文化氛圍是高校教育發(fā)展的題中之義，也是保障高校權(quán)力運行健康有序的重要手段。在宣傳反腐倡廉的工作同時，也應(yīng)該結(jié)合高校自身的教育特點，宣傳學(xué)術(shù)文化、追求學(xué)術(shù)真理能在一定程度上促進(jìn)提升學(xué)術(shù)權(quán)力在高校中的地位。學(xué)術(shù)文化是全校師生共同的價值認(rèn)同和價值追求，是高校的社會職能得以履行的重要體現(xiàn)。在濃郁的學(xué)術(shù)氛圍引導(dǎo)下，高校政治權(quán)力、行政權(quán)力的運行能夠以人才培養(yǎng)和科學(xué)研究為最大宗旨，政治權(quán)力和行政權(quán)力能夠受到約束和監(jiān)督，才不會偏離高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究這個主旋律。只有大力營造學(xué)術(shù)文化氛圍，才能夠在高校這一方凈土中做到純粹化，全校師生不是為“權(quán)力”馬首是瞻，而是為學(xué)術(shù)、真理投入更多的熱情和精力，把教育事業(yè)的發(fā)展作為高校師生孜孜以求動力，引導(dǎo)高校政治權(quán)力、行政權(quán)力把創(chuàng)新更多一流學(xué)科、一流專業(yè)作為其開展工作的方向和目標(biāo)。因此從長遠(yuǎn)來看，無論是對于高校權(quán)力運行監(jiān)督體系來看，還是高校的教學(xué)、教育、科研工作的發(fā)展建設(shè)來看，營造學(xué)術(shù)氛圍、提升高校學(xué)術(shù)水平都具有重大而又深遠(yuǎn)地影響。

4.5 健全完善監(jiān)督制度

健全完善高校權(quán)力運行的監(jiān)督制度，包括領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度、績效考評制度、責(zé)任追究制度等。制度是高校權(quán)力運行監(jiān)管體系的政策依據(jù)，也是落實高校黨風(fēng)廉政工作、反腐敗工作的行動指南。高校領(lǐng)導(dǎo)干部以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度為工作指南，從任前、任中、任后全程清晰了解權(quán)力范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)，明確任期工作職責(zé)，為工作開展提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，做到預(yù)先防范各項經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)開展的風(fēng)險和違法行為。進(jìn)行年度績效考評，以獎懲措施促進(jìn)政治權(quán)力、行政權(quán)力運行的規(guī)范和效率，同時將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度、績效考評制度、責(zé)任追究制度的結(jié)果公示，進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究，將結(jié)果運用反饋到今后的日常工作中去，確保權(quán)利運行監(jiān)管取得實效，對于高校開展反腐倡廉工作具有重要意義。

4.6 創(chuàng)新監(jiān)管合力

首先，加強(qiáng)監(jiān)督部門的獨立性，創(chuàng)新監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人的提名條件、提名考察、任免程序，在黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，保障監(jiān)督部門的獨立性，加強(qiáng)上級主管部門對高校監(jiān)管部門的工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)交流，提升監(jiān)管部門工作的地位和影響力，真正不受行政權(quán)力、政治權(quán)力的干擾和影響，發(fā)揮監(jiān)管的作用。其次，加強(qiáng)群眾監(jiān)管的力量。高校加大監(jiān)督宣傳力度，積極引導(dǎo)廣大師生發(fā)揮其廣泛基礎(chǔ)的監(jiān)督力量，一定程度上能夠發(fā)揮監(jiān)管合力，促進(jìn)學(xué)校各級的權(quán)力運行更公開化、透明化。最后，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息技術(shù)手段，創(chuàng)新監(jiān)督的方法。依托微信群、微信公眾號、微博等網(wǎng)絡(luò)平臺，拓寬權(quán)力監(jiān)督的渠道，通過更便捷、高效、及時的方式關(guān)注權(quán)力運行監(jiān)督的氛圍，推進(jìn)社會群體對高校權(quán)力運行監(jiān)管的科學(xué)性和創(chuàng)新性。

4.7 推進(jìn)校務(wù)公開

讓校務(wù)公開在陽光下運行，校務(wù)公開工作通過教代會、學(xué)代會、公示欄、網(wǎng)絡(luò)平臺等多種形式，向教職工公開，向社會公開。通過校務(wù)公開，讓高校各項教學(xué)、科研、經(jīng)濟(jì)活動等信息公開透明，學(xué)校行政要定期向教代會報告工作，公開校務(wù)，自覺接受民主監(jiān)督和民主評議。自主接受全校師生和廣大社會群眾的監(jiān)督，提升學(xué)術(shù)委員會、教代會、學(xué)代會等權(quán)力主體的地位和影響力，對于重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金決策事項，應(yīng)該廣泛征集意見，充分聽取意見后進(jìn)行分析后再進(jìn)行決策。

綜上所述，高校權(quán)力運行的監(jiān)管體系，要理順政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等各個權(quán)力之間的界限和各自職責(zé)，讓多元權(quán)力互相促進(jìn)、監(jiān)督制約；建立監(jiān)督制度讓各項監(jiān)督活動的開展有法可依有據(jù)可循；鼓勵學(xué)術(shù)權(quán)力和其他群體權(quán)力的監(jiān)督力量；同時還應(yīng)該考慮引入校外監(jiān)督力量，形成自上而下、由內(nèi)到外全方位權(quán)力運行的監(jiān)督體系。