王苔荔

摘要 家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的取得限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員內(nèi)部，具有鮮明的身份性，這種身份性限制和土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是格格不入的，嚴(yán)重淡化了它的財產(chǎn)權(quán)屬性。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入手，逐步放開該種土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性限制，以彌補(bǔ)以家庭承包為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的種種不足，順應(yīng)城市化發(fā)展和戶籍改革的需要，讓廣大農(nóng)民共享現(xiàn)代化的成果，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 家庭承包制 去身份化 城鎮(zhèn)化 流轉(zhuǎn)

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.325

一、提出問題——農(nóng)村集體土地家庭承包身份性限制之困惑

上個世紀(jì)七十年代末，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)村土地改革揭開了中國改革開放的大幕，農(nóng)村土地改革的標(biāo)志就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，以家庭取代人民公社成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位。1986年6月25日通過的《土地管理法》確認(rèn)了該制度，隨后由2002年8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》專門加以規(guī)定。為了強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，2007年3月16日通過的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步規(guī)定為用益物權(quán)。

然而，農(nóng)村集體土地家庭承包的物權(quán)化和其身份限制應(yīng)是水火不容的，物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)是一種財產(chǎn)性權(quán)利，又怎能用“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的身份加以限制呢？查我國相關(guān)法律規(guī)定，端倪初現(xiàn)：根據(jù)我國《土地承包法》第五條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地家庭承包有身份限制，只允許本集體經(jīng)濟(jì)成員承包土地。第二十六條則直接以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為判斷標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定農(nóng)民成為市民之后，喪失承包經(jīng)營農(nóng)村土地的資格，是對第五條的細(xì)化和貫徹。在該法對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定里，更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)了身份性，如該法第三十七條規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”，第三十三條第五項(xiàng)規(guī)定“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”等等。農(nóng)村集體土地承擔(dān)了太多的功能和負(fù)擔(dān)，這是不爭的事實(shí)，可我們有沒有思考，為什么農(nóng)村集體土地要承擔(dān)如此之多的負(fù)擔(dān)？以家庭為單位的農(nóng)地制度能否適應(yīng)當(dāng)下的國情世情？

從國家政策文件的指向中我們不難看出，其傾向多數(shù)是這樣規(guī)定的：我們賦予了農(nóng)戶對土地的使用和受益的權(quán)利，作為農(nóng)民重要收入來源的土地是允許進(jìn)行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的，也就是意味著從現(xiàn)存的國家政策中我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是城鎮(zhèn)化的過程中還是在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增收致富的過程中，并不以自身退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為條件，也就是說在現(xiàn)有的條件之下，這樣的農(nóng)村土地是默許可以進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)的多種形式的流轉(zhuǎn)。也就是意味著農(nóng)民身份的重要性在不斷的淡化，甚至，幾乎可以忽略不計。

本文從土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制著手，分析現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)在用益物權(quán)下如何進(jìn)一步充實(shí)作為物權(quán)的權(quán)能，在我國推行新型城鎮(zhèn)化和戶籍改革的大背景下，討論如何突破土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制，討論如何在保障億萬農(nóng)民基本生存條件和擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間取得平衡，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公平和效率的最優(yōu)組合。

二、去身份化概念界定

去身份化，就是指在土地承包經(jīng)營權(quán)的運(yùn)行過程中，應(yīng)逐步取消對“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的身份性要求以及由此而來的各種身份性限制。本文對去身份化的研究從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入手。認(rèn)為，應(yīng)首先取消土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的身份限制，以此為切入口逐步放開身份性限制，但不能操之過急，應(yīng)考慮到農(nóng)村人口基數(shù)的巨大和情況的復(fù)雜性，使農(nóng)村集體土地的功能慢慢發(fā)生變化，最終變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性功能為主、政治性功能和保障性功能為輔的良好格局。

按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓這四種方式，前三種方式的流轉(zhuǎn)要向發(fā)包方備案，通過轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)要征得發(fā)包方的同意。在這四種方式下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有優(yōu)先受讓權(quán)。以轉(zhuǎn)讓為例，如果集體經(jīng)濟(jì)組織的成員想把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給有技術(shù)、想種植的城市居民可不可以呢？轉(zhuǎn)讓給企業(yè)可不可以呢？在現(xiàn)行法律框架下，必須征得發(fā)包方的同意。而在人多地少的大背景下，發(fā)包方會同意集體的土地承包經(jīng)營給“外人”嗎？即使同意了，到了承包期限，發(fā)包方會以受讓人無承包土地的資格而收回土地，這對農(nóng)地的利用而言是不利的，它無法給人們提供穩(wěn)定的預(yù)期，無法吸引外來資本和技術(shù)深耕于農(nóng)村土地。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)需要辦理登記，登記過后的土地承包經(jīng)營權(quán)就有了又一層的法律保障，從某種意義上說，登記的過程也就是確權(quán)的過程。在全國范圍內(nèi)進(jìn)行不動產(chǎn)登記尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記后，就可以登記為平臺，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺，輔之以宅基地使用權(quán)交易等配套制度的開展，助推城鎮(zhèn)化的深入開展和戶籍改革的有效推進(jìn)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，在全民社會保障體系尚未建立，城鎮(zhèn)化發(fā)展尚不充分、農(nóng)村人地比例尚未明顯下降的情況下，不應(yīng)盲目追求去身份化的徹底性和絕對性，“由于中國人口眾多，全民社會保障體系的建設(shè)需要一個長期的過程;同時，城市化和二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸納更多的農(nóng)村剩余人口的過程也是艱巨和漫長的?！?h3>三、為什么要去農(nóng)村集體土地家庭承包之身份限制

（一）農(nóng)村集體土地家庭承包弊端越來越明顯

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和發(fā)展曾為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。“統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1978年到1984年，糧食產(chǎn)量增長了1億噸，由1978年的3.05億噸增長到1984年的4.07億噸，農(nóng)民的收入水平同期也增長了2.69倍（國家統(tǒng)計局，2006）。計量研究的結(jié)果也同樣表明，從上個世紀(jì)70年代末到80年代中期的這一時期里農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高速增長的最主要的原因是因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。”

但是，從上個世紀(jì)80年代中期開始，情況有所變化：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了停滯，最為矚目的是農(nóng)民收入的增長緩慢，甚至陷入了停滯的狀態(tài);城鄉(xiāng)收入的差距雖然在上個世紀(jì)80年代中期前已有縮小的趨勢，但隨即反其道而行之，越拉越大，已經(jīng)超過改革開放之前的水平了”家庭承包的弊端越來越突出，零散的小農(nóng)經(jīng)營不但實(shí)現(xiàn)不了廣大農(nóng)民的致富夢、中國夢，而且也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的底下，“同時，為了保證農(nóng)地的平均分配，要隨著每戶人口的增減而進(jìn)行調(diào)整，從而產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)的不確定性，因此，這對農(nóng)民長期投資的積極性必然產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，”本來是為農(nóng)民著想的制度，就這樣演化成了束縛農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財富增長的障礙。更嚴(yán)重的是，“隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，以家庭作為基本生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一農(nóng)地制度及經(jīng)營方式的弊端將越來越明顯，其小農(nóng)生產(chǎn)的特征越來越不能適應(yīng)市場競爭的需要，尤其在中國加入WTO之后，面臨國際市場更加激烈的競爭，尤其不能通過這一體制來完成提高農(nóng)民的收入水平、縮小城鄉(xiāng)的收入差距這一目標(biāo)?！?。

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村居民一般很難在經(jīng)營承包土地之外獲得持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，手中的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利也無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入差距愈拉愈大。在國家缺乏財力建立國家統(tǒng)一的社會保障體系的大背景下，農(nóng)民僅靠手中零散的、數(shù)量稀少的土地耕作注定無法享受高質(zhì)量生活。而隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，廣大農(nóng)民進(jìn)入城市打工，由此導(dǎo)致經(jīng)營土地得來的收入在農(nóng)民總收入的比重逐年降低?！霸谵r(nóng)民家庭的基本收入來源中，主要依靠農(nóng)牧業(yè)收入的家庭比例在下降，占不到四成，而依靠外出打工的比例在上升，已接近農(nóng)村家庭的一半?！?/p>

一方面，零散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)民的致富夢想，無助于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的美好設(shè)想，也束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，無法適應(yīng)來自全球的市場競爭。另一方面，農(nóng)民外出務(wù)工的工資性收入已經(jīng)超過其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，農(nóng)民的生計已經(jīng)不再孤立依靠家里的“一畝三分地”，靠種地能解決吃喝住，但解決不了醫(yī)療、子女教育等重大問題。家庭承包已經(jīng)不能滿足一個農(nóng)村家庭對正常生活的期許。如何增加農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利、讓農(nóng)民在現(xiàn)代化的過程中享受與市民一樣的待遇，成為了事關(guān)廣大農(nóng)村社會穩(wěn)定、事關(guān)社會公平正義的重大問題。

不過，家庭承包的巨大優(yōu)勢也是不能忽視的。陳小君教授就認(rèn)為：“我國農(nóng)業(yè)持續(xù)多年增收，以超過90%的糧食自給率，在不足世界耕地面積7%的土地上，為占世界1/5的人口提供農(nóng)產(chǎn)品保障。在我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口無法在短時間大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，家庭承包經(jīng)營制極大緩解了我國農(nóng)地資源稀缺與人口眾多之間的矛盾。集體農(nóng)用地制度采取家庭承包經(jīng)營的形式，亦符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的規(guī)律，其對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于自然條件限制更依賴于勞動者主動性的特點(diǎn)，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因季節(jié)性所生之彈性特征具有更強(qiáng)的適應(yīng)性。家庭承包經(jīng)營制對于剩余產(chǎn)品分配的安排，也極大提高了億萬農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。集體農(nóng)用地發(fā)包到農(nóng)戶后，農(nóng)民擁有了過去不曾擁有的經(jīng)營自主權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，激勵農(nóng)戶充分利用家庭資源，合理配置勞動和資本，從而提高了勞動生產(chǎn)率?？梢?，家庭承包經(jīng)營的制度變革提高了資源的配置效率，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！睆?qiáng)調(diào)家庭承包的基礎(chǔ)地位，并不等于否定筆者的觀點(diǎn)，雖然完全去身份化的條件并不成熟，但是從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的小入口切入，不失為一種謹(jǐn)慎、明智的做法，讓落戶城市的農(nóng)民不因失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而喪失對土地的相關(guān)權(quán)利，同時讓受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的外來人員、企業(yè)不因沒有集體成員身份而錯失在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大顯身手的機(jī)會。

（二）推進(jìn)城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的需要

從國家政策上層建筑層面，我們可以明顯看出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。我們要做到的不僅是建立相應(yīng)的體制，與此同時，我們還需要健全相應(yīng)的機(jī)制，通過自身的不斷努力，逐漸形成，農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)城市發(fā)展，同時，作為主要創(chuàng)收的土地，能夠和農(nóng)民的身份能既做有機(jī)區(qū)分，同時又能惠及老百姓，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。在如何促進(jìn)農(nóng)民增加財產(chǎn)及破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上，政策可謂直面矛盾，迎難而上。然而，現(xiàn)行有效的法律規(guī)定可能成為改革的不小障礙。從法律規(guī)定的層面，我們可以追溯到現(xiàn)行有效的《土地承包法》，其中明確寫道，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！痹摋l明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制，只允許本集體經(jīng)濟(jì)成員對自己的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用。該條則直接以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為判斷標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定農(nóng)民成為市民之后，喪失承包經(jīng)營農(nóng)村土地的資格，是對第五條的細(xì)化和貫徹?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第九條：“發(fā)包方根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定收回承包地前，承包方已經(jīng)以轉(zhuǎn)包、出租等形式將其土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，且流轉(zhuǎn)期限尚未屆滿，因流轉(zhuǎn)價款收取產(chǎn)生的糾紛，按照下列情形，分別處理：（一）承包方已經(jīng)一次性收取了流轉(zhuǎn)價款，發(fā)包方請求承包方返還剩余流轉(zhuǎn)期限的流轉(zhuǎn)價款的，應(yīng)予支持;（二）流轉(zhuǎn)價款為分期支付，發(fā)包方請求第三人按照流轉(zhuǎn)合同的約定支付流轉(zhuǎn)價款的，應(yīng)予支持?！痹撍痉ń忉屆鞔_了這樣一點(diǎn)，在承包方落戶城市變?yōu)榉寝r(nóng)戶口時，其如果已將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在發(fā)包方收回土地時，有一個流轉(zhuǎn)期限的問題，這是《農(nóng)村土地承包法》第三十三條第三項(xiàng)的具體體現(xiàn)。同時，《土地管理法》第十五條第二款有如下規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的.必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！边@無疑是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)身份限制的最嚴(yán)格的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這塊貫徹了該規(guī)定，該法第三十七條規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”，而且，第三十三條第五項(xiàng)規(guī)定“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”，這些規(guī)定無疑是土地承包經(jīng)營權(quán)身份性的體現(xiàn)。問題是，體系化的法律規(guī)定層層強(qiáng)調(diào)了身份性，在農(nóng)民無法享受到全民社會保障和無法通過處分土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利的時候，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化的深入開展？即使國家不再區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口，在農(nóng)民依舊被牢牢束縛于零碎化土地的現(xiàn)實(shí)面前，城鄉(xiāng)二元體系依舊不易打破，戶籍改革的積極意義將會在哪里呢？

農(nóng)民手中有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)益等等，卻因法律法規(guī)的層層限制，無法取得土地增值效益、無法行使物權(quán)權(quán)利，被死死地限制在土地上，這本身就是制度性歧視。中共十八屆三中全會《決定》指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。我認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之所以陰魂不散，部分在于相關(guān)制度將農(nóng)民死死限制在零散的土地上，因其“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”身份而限制其相關(guān)權(quán)利的行使，過于注重農(nóng)村集體土地的政治功能和社會保障功能，對經(jīng)濟(jì)功能重視不夠。而解決問題的方法，就是逐步放開對身份的限制，從而盤活整個農(nóng)村局面。

四、如何去農(nóng)村集體土地家庭承包之身份限制

“性質(zhì)上屬于財產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，卻要受到主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的極大制約，這不僅模糊了土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，也在很大程度上消解了其作為用益物權(quán)所應(yīng)具有的特性和功能。土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性與財產(chǎn)性之間的沖突，內(nèi)生于現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度之中，并會對權(quán)利的取得、行使等產(chǎn)生極為重要的影響?！痹诩w土地紛繁復(fù)雜的利益糾纏中，如何進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，淡化直至祛除它的身份性限制呢？

（一）當(dāng)下農(nóng)地改革進(jìn)展

相關(guān)的改革雖然沒有直接涉及土地承包經(jīng)營權(quán)，但是相關(guān)改革措施依然是重要參考依據(jù)。作為與土地承包經(jīng)營權(quán)是相同財產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)，在這次改革中成為重要內(nèi)容。國土資源部部長姜大明解讀說，“試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致逆城市化問題?！弊鳛檗r(nóng)地保障功能的重要體現(xiàn)，宅基地使用權(quán)的取得更是取決于身份，作反面解釋，如果身份喪失了，宅基地使用權(quán)也將喪失。然而在這次的改革當(dāng)中，現(xiàn)階段試點(diǎn)地區(qū)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，這是對身份性限制的反面解除，即農(nóng)民可以放心地進(jìn)城落戶，宅基地使用權(quán)不因你落戶到城市而喪失，這就在很大程度上解除了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。在反面解除宅基地使用權(quán)的身份限制的同時，改革措施又正面地強(qiáng)調(diào)了身份性限制，即轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不允許城里人在農(nóng)村買地建房。我國的改革向來是摸著石頭過河的，因此在改革措施的字里行間，關(guān)于宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性和身份性，改革是不徹底的。當(dāng)然，這和宅基地使用權(quán)的重大保障功能是整體考慮的，誰也負(fù)擔(dān)不起全面放開后局面失控的災(zāi)難性后果。類似的，土地承包經(jīng)營權(quán)將何去何從呢？

十八屆三中全會吹響了農(nóng)地改革的最強(qiáng)音，《決定》提出的很多觀點(diǎn)都很有改革色彩?！翱偟膩砜矗稕Q定》對我國農(nóng)村土地改革遵循著‘賦予權(quán)利和回歸權(quán)利的邏輯主線，其主旨在于進(jìn)一步恢復(fù)農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利的應(yīng)然屬性，以此為基礎(chǔ)發(fā)展多種形式農(nóng)地規(guī)范化經(jīng)營模式;激活集體土地權(quán)利的市場價值，壯大集體經(jīng)濟(jì)，以此作為持續(xù)增加集體成員收入的新動力。”但是，改革的一些措施很是讓人費(fèi)解：“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文稱：按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，但在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物依然不許抵押?！标愋【淌谡J(rèn)為，《決定>將物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)解釋為獨(dú)立的經(jīng)營債權(quán)和承包物權(quán)，而允許設(shè)定抵押擔(dān)保的僅為經(jīng)營權(quán)，以及通過賦予農(nóng)民房屋所有權(quán)處分權(quán)能而保留宅基地使用權(quán)的房地分離的制度創(chuàng)新，有待辨析。

新一輪的試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國30個縣市區(qū)展開，對于試點(diǎn)將取得哪些經(jīng)驗(yàn)、遇到哪些挑戰(zhàn)，筆者會隨時關(guān)注。從現(xiàn)有掌握的資料來看，試點(diǎn)要持續(xù)到2017年，要突破相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。筆者相信，現(xiàn)在理論上的各種爭論，在實(shí)踐的過程中，終將接受考驗(yàn)，從而發(fā)現(xiàn)一個可行的方案和設(shè)計。

（二）去身份化的可能途徑探討

從目前的改革進(jìn)展來看，對土地承包經(jīng)營權(quán)身份性限制的正面解除困難重重，改革試點(diǎn)連宅基地使用權(quán)都不允許轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位和個人，更別說承載著更多權(quán)益的土地承包經(jīng)營權(quán)了。因此，從反面著手，放開對農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制，應(yīng)是立法修改的可能方向。然而，放開反面的限制之后該怎么做呢？這都是需要面對的問題。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，如果農(nóng)民進(jìn)城落戶，可以繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。雖然政策明令各級政府不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度尚未普遍建立的情況下，如果農(nóng)民遠(yuǎn)離承包地、宅基地，遠(yuǎn)離集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民的這些“政策性”兜底保障如何落實(shí)？如果沒有正面身份性限制的解除，反面放開又有何保障？

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入手，放開身份性限制。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定以家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)依法可以流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式，而且流轉(zhuǎn)要滿足以下五個條件：一是平等協(xié)商、自愿、有償;二是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;三是流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;四是受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;五是在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。如果要轉(zhuǎn)讓，還要征得發(fā)包方同意。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民擁有的獨(dú)立的用益物權(quán)，農(nóng)民對其的行使得依照其意思自治展開，只要不超出農(nóng)業(yè)用途即可，至于該項(xiàng)用益物權(quán)最后落于誰手，法律理應(yīng)在所不問，而這也是市場經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義。公法可以在不違背農(nóng)業(yè)用地、不違反相關(guān)規(guī)劃為由進(jìn)行控制，這是保證我國耕地數(shù)量、保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的必然之舉，過度的干預(yù)只會適得其反。我們希望農(nóng)民能通過對他們手中本來就不多的財產(chǎn)性權(quán)利充分利用，而以轉(zhuǎn)讓為代表的流轉(zhuǎn)方式是可行方法之一。在流轉(zhuǎn)過程中，只要雙方達(dá)成一致合意，并且合同不違反農(nóng)業(yè)用地的根本目的，就應(yīng)該允許。相信農(nóng)民有他們自己的選擇，如果這樣會讓他們生活無任何保障，他們會輕易轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)嗎？國家需要做的，一是切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)基本公共服務(wù)財力保障;二是以公權(quán)力監(jiān)督整個流程的農(nóng)業(yè)用途和平等自愿。當(dāng)然，這和宅基地使用權(quán)等整個農(nóng)地權(quán)利體系密不可分，需要統(tǒng)籌全局，具有全局眼光，因此配套制度的建立和完善就顯得尤為重要。在突破了身份限制以后，如何在承包期限屆滿以后仍讓愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人安下心呢？這個時候考慮的就應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等問題，而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是存在的，而從事農(nóng)業(yè)的人員也相應(yīng)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這種成員權(quán)的取得不是憑借身份，而是以你有沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為判斷標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取租金的形式行使自己的集體土地所有權(quán)，抑或發(fā)展成為合作社法人，不論如何，此時都和身份不再掛鉤了。

五、結(jié)論

本文從去身份化的概念著手，分析了家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)為什么要去身份化的兩點(diǎn)原因，探討了去身份化所采取的可能途徑，得出了自己的結(jié)論。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)特別是轉(zhuǎn)讓入手，放開身份性限制，讓有條件落戶城市的農(nóng)民解除后顧之憂，擁有多重選擇;讓對農(nóng)業(yè)有想法有抱負(fù)的企業(yè)和個人進(jìn)得來;讓農(nóng)民這一稱謂僅僅變成一種職業(yè)，而不是一種歧視和邊緣化角色，以身份性限制的適度放開減輕家庭土地承包制度的弊端，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和城市化的深入推進(jìn)，以多元的財產(chǎn)結(jié)構(gòu)讓廣大農(nóng)民共享現(xiàn)代化的成果。