王苔荔
摘要 家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的取得限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員內(nèi)部,具有鮮明的身份性,這種身份性限制和土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是格格不入的,嚴(yán)重淡化了它的財產(chǎn)權(quán)屬性。本文認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入手,逐步放開該種土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性限制,以彌補(bǔ)以家庭承包為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的種種不足,順應(yīng)城市化發(fā)展和戶籍改革的需要,讓廣大農(nóng)民共享現(xiàn)代化的成果,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利。
關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 家庭承包制 去身份化 城鎮(zhèn)化 流轉(zhuǎn)
中圖分類號:D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI: 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.325
上個世紀(jì)七十年代末,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的農(nóng)村土地改革揭開了中國改革開放的大幕,農(nóng)村土地改革的標(biāo)志就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立,以家庭取代人民公社成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位。1986年6月25日通過的《土地管理法》確認(rèn)了該制度,隨后由2002年8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》專門加以規(guī)定。為了強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,2007年3月16日通過的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步規(guī)定為用益物權(quán)。
然而,農(nóng)村集體土地家庭承包的物權(quán)化和其身份限制應(yīng)是水火不容的,物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)是一種財產(chǎn)性權(quán)利,又怎能用“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的身份加以限制呢?查我國相關(guān)法律規(guī)定,端倪初現(xiàn):根據(jù)我國《土地承包法》第五條的規(guī)定,農(nóng)村集體土地家庭承包有身份限制,只允許本集體經(jīng)濟(jì)成員承包土地。第二十六條則直接以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為判斷標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定農(nóng)民成為市民之后,喪失承包經(jīng)營農(nóng)村土地的資格,是對第五條的細(xì)化和貫徹。在該法對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定里,更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)了身份性,如該法第三十七條規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”,第三十三條第五項(xiàng)規(guī)定“在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”等等。農(nóng)村集體土地承擔(dān)了太多的功能和負(fù)擔(dān),這是不爭的事實(shí),可我們有沒有思考,為什么農(nóng)村集體土地要承擔(dān)如此之多的負(fù)擔(dān)?以家庭為單位的農(nóng)地制度能否適應(yīng)當(dāng)下的國情世情?
從國家政策文件的指向中我們不難看出,其傾向多數(shù)是這樣規(guī)定的:我們賦予了農(nóng)戶對土地的使用和受益的權(quán)利,作為農(nóng)民重要收入來源的土地是允許進(jìn)行使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的,也就是意味著從現(xiàn)存的國家政策中我們不難發(fā)現(xiàn),不管是城鎮(zhèn)化的過程中還是在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增收致富的過程中,并不以自身退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為條件,也就是說在現(xiàn)有的條件之下,這樣的農(nóng)村土地是默許可以進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)的多種形式的流轉(zhuǎn)。也就是意味著農(nóng)民身份的重要性在不斷的淡化,甚至,幾乎可以忽略不計。
本文從土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制著手,分析現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)在用益物權(quán)下如何進(jìn)一步充實(shí)作為物權(quán)的權(quán)能,在我國推行新型城鎮(zhèn)化和戶籍改革的大背景下,討論如何突破土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制,討論如何在保障億萬農(nóng)民基本生存條件和擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間取得平衡,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公平和效率的最優(yōu)組合。
去身份化,就是指在土地承包經(jīng)營權(quán)的運(yùn)行過程中,應(yīng)逐步取消對“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的身份性要求以及由此而來的各種身份性限制。本文對去身份化的研究從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入手。認(rèn)為,應(yīng)首先取消土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的身份限制,以此為切入口逐步放開身份性限制,但不能操之過急,應(yīng)考慮到農(nóng)村人口基數(shù)的巨大和情況的復(fù)雜性,使農(nóng)村集體土地的功能慢慢發(fā)生變化,最終變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性功能為主、政治性功能和保障性功能為輔的良好格局。
按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓這四種方式,前三種方式的流轉(zhuǎn)要向發(fā)包方備案,通過轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)要征得發(fā)包方的同意。在這四種方式下,集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有優(yōu)先受讓權(quán)。以轉(zhuǎn)讓為例,如果集體經(jīng)濟(jì)組織的成員想把土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給有技術(shù)、想種植的城市居民可不可以呢?轉(zhuǎn)讓給企業(yè)可不可以呢?在現(xiàn)行法律框架下,必須征得發(fā)包方的同意。而在人多地少的大背景下,發(fā)包方會同意集體的土地承包經(jīng)營給“外人”嗎?即使同意了,到了承包期限,發(fā)包方會以受讓人無承包土地的資格而收回土地,這對農(nóng)地的利用而言是不利的,它無法給人們提供穩(wěn)定的預(yù)期,無法吸引外來資本和技術(shù)深耕于農(nóng)村土地。
《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)需要辦理登記,登記過后的土地承包經(jīng)營權(quán)就有了又一層的法律保障,從某種意義上說,登記的過程也就是確權(quán)的過程。在全國范圍內(nèi)進(jìn)行不動產(chǎn)登記尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記后,就可以登記為平臺,構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺,輔之以宅基地使用權(quán)交易等配套制度的開展,助推城鎮(zhèn)化的深入開展和戶籍改革的有效推進(jìn)。
應(yīng)當(dāng)指出的是,在全民社會保障體系尚未建立,城鎮(zhèn)化發(fā)展尚不充分、農(nóng)村人地比例尚未明顯下降的情況下,不應(yīng)盲目追求去身份化的徹底性和絕對性,“由于中國人口眾多,全民社會保障體系的建設(shè)需要一個長期的過程;同時,城市化和二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸納更多的農(nóng)村剩余人口的過程也是艱巨和漫長的?!?h3>三、為什么要去農(nóng)村集體土地家庭承包之身份限制
(一)農(nóng)村集體土地家庭承包弊端越來越明顯
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和發(fā)展曾為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。“統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,從1978年到1984年,糧食產(chǎn)量增長了1億噸,由1978年的3.05億噸增長到1984年的4.07億噸,農(nóng)民的收入水平同期也增長了2.69倍(國家統(tǒng)計局,2006)。計量研究的結(jié)果也同樣表明,從上個世紀(jì)70年代末到80年代中期的這一時期里農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高速增長的最主要的原因是因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。”
但是,從上個世紀(jì)80年代中期開始,情況有所變化:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了停滯,最為矚目的是農(nóng)民收入的增長緩慢,甚至陷入了停滯的狀態(tài);城鄉(xiāng)收入的差距雖然在上個世紀(jì)80年代中期前已有縮小的趨勢,但隨即反其道而行之,越拉越大,已經(jīng)超過改革開放之前的水平了”家庭承包的弊端越來越突出,零散的小農(nóng)經(jīng)營不但實(shí)現(xiàn)不了廣大農(nóng)民的致富夢、中國夢,而且也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的底下,“同時,為了保證農(nóng)地的平均分配,要隨著每戶人口的增減而進(jìn)行調(diào)整,從而產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)的不確定性,因此,這對農(nóng)民長期投資的積極性必然產(chǎn)生一定的負(fù)面影響,”本來是為農(nóng)民著想的制度,就這樣演化成了束縛農(nóng)民實(shí)現(xiàn)財富增長的障礙。更嚴(yán)重的是,“隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,以家庭作為基本生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一農(nóng)地制度及經(jīng)營方式的弊端將越來越明顯,其小農(nóng)生產(chǎn)的特征越來越不能適應(yīng)市場競爭的需要,尤其在中國加入WTO之后,面臨國際市場更加激烈的競爭,尤其不能通過這一體制來完成提高農(nóng)民的收入水平、縮小城鄉(xiāng)的收入差距這一目標(biāo)?!?。
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村居民一般很難在經(jīng)營承包土地之外獲得持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會,手中的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利也無法發(fā)揮應(yīng)有的作用,因此城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入差距愈拉愈大。在國家缺乏財力建立國家統(tǒng)一的社會保障體系的大背景下,農(nóng)民僅靠手中零散的、數(shù)量稀少的土地耕作注定無法享受高質(zhì)量生活。而隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn),廣大農(nóng)民進(jìn)入城市打工,由此導(dǎo)致經(jīng)營土地得來的收入在農(nóng)民總收入的比重逐年降低?!霸谵r(nóng)民家庭的基本收入來源中,主要依靠農(nóng)牧業(yè)收入的家庭比例在下降,占不到四成,而依靠外出打工的比例在上升,已接近農(nóng)村家庭的一半?!?/p>
一方面,零散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)民的致富夢想,無助于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的美好設(shè)想,也束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高,無法適應(yīng)來自全球的市場競爭。另一方面,農(nóng)民外出務(wù)工的工資性收入已經(jīng)超過其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入,農(nóng)民的生計已經(jīng)不再孤立依靠家里的“一畝三分地”,靠種地能解決吃喝住,但解決不了醫(yī)療、子女教育等重大問題。家庭承包已經(jīng)不能滿足一個農(nóng)村家庭對正常生活的期許。如何增加農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利、讓農(nóng)民在現(xiàn)代化的過程中享受與市民一樣的待遇,成為了事關(guān)廣大農(nóng)村社會穩(wěn)定、事關(guān)社會公平正義的重大問題。
不過,家庭承包的巨大優(yōu)勢也是不能忽視的。陳小君教授就認(rèn)為:“我國農(nóng)業(yè)持續(xù)多年增收,以超過90%的糧食自給率,在不足世界耕地面積7%的土地上,為占世界1/5的人口提供農(nóng)產(chǎn)品保障。在我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口無法在短時間大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下,家庭承包經(jīng)營制極大緩解了我國農(nóng)地資源稀缺與人口眾多之間的矛盾。集體農(nóng)用地制度采取家庭承包經(jīng)營的形式,亦符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的規(guī)律,其對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于自然條件限制更依賴于勞動者主動性的特點(diǎn),以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因季節(jié)性所生之彈性特征具有更強(qiáng)的適應(yīng)性。家庭承包經(jīng)營制對于剩余產(chǎn)品分配的安排,也極大提高了億萬農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。集體農(nóng)用地發(fā)包到農(nóng)戶后,農(nóng)民擁有了過去不曾擁有的經(jīng)營自主權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán),激勵農(nóng)戶充分利用家庭資源,合理配置勞動和資本,從而提高了勞動生產(chǎn)率??梢?,家庭承包經(jīng)營的制度變革提高了資源的配置效率,優(yōu)化了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?!睆?qiáng)調(diào)家庭承包的基礎(chǔ)地位,并不等于否定筆者的觀點(diǎn),雖然完全去身份化的條件并不成熟,但是從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的小入口切入,不失為一種謹(jǐn)慎、明智的做法,讓落戶城市的農(nóng)民不因失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而喪失對土地的相關(guān)權(quán)利,同時讓受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的外來人員、企業(yè)不因沒有集體成員身份而錯失在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大顯身手的機(jī)會。
(二)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的需要
從國家政策上層建筑層面,我們可以明顯看出,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。我們要做到的不僅是建立相應(yīng)的體制,與此同時,我們還需要健全相應(yīng)的機(jī)制,通過自身的不斷努力,逐漸形成,農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)城市發(fā)展,同時,作為主要創(chuàng)收的土地,能夠和農(nóng)民的身份能既做有機(jī)區(qū)分,同時又能惠及老百姓,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。在如何促進(jìn)農(nóng)民增加財產(chǎn)及破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上,政策可謂直面矛盾,迎難而上。然而,現(xiàn)行有效的法律規(guī)定可能成為改革的不小障礙。從法律規(guī)定的層面,我們可以追溯到現(xiàn)行有效的《土地承包法》,其中明確寫道,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?!痹摋l明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制,只允許本集體經(jīng)濟(jì)成員對自己的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用。該條則直接以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為判斷標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定農(nóng)民成為市民之后,喪失承包經(jīng)營農(nóng)村土地的資格,是對第五條的細(xì)化和貫徹?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第九條:“發(fā)包方根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定收回承包地前,承包方已經(jīng)以轉(zhuǎn)包、出租等形式將其土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人,且流轉(zhuǎn)期限尚未屆滿,因流轉(zhuǎn)價款收取產(chǎn)生的糾紛,按照下列情形,分別處理:(一)承包方已經(jīng)一次性收取了流轉(zhuǎn)價款,發(fā)包方請求承包方返還剩余流轉(zhuǎn)期限的流轉(zhuǎn)價款的,應(yīng)予支持;(二)流轉(zhuǎn)價款為分期支付,發(fā)包方請求第三人按照流轉(zhuǎn)合同的約定支付流轉(zhuǎn)價款的,應(yīng)予支持?!痹撍痉ń忉屆鞔_了這樣一點(diǎn),在承包方落戶城市變?yōu)榉寝r(nóng)戶口時,其如果已將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),在發(fā)包方收回土地時,有一個流轉(zhuǎn)期限的問題,這是《農(nóng)村土地承包法》第三十三條第三項(xiàng)的具體體現(xiàn)。同時,《土地管理法》第十五條第二款有如下規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的.必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?!边@無疑是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)身份限制的最嚴(yán)格的規(guī)定,《農(nóng)村土地承包法》在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這塊貫徹了該規(guī)定,該法第三十七條規(guī)定“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”,而且,第三十三條第五項(xiàng)規(guī)定“在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”,這些規(guī)定無疑是土地承包經(jīng)營權(quán)身份性的體現(xiàn)。問題是,體系化的法律規(guī)定層層強(qiáng)調(diào)了身份性,在農(nóng)民無法享受到全民社會保障和無法通過處分土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利的時候,如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化的深入開展?即使國家不再區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口,在農(nóng)民依舊被牢牢束縛于零碎化土地的現(xiàn)實(shí)面前,城鄉(xiāng)二元體系依舊不易打破,戶籍改革的積極意義將會在哪里呢?
農(nóng)民手中有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)益等等,卻因法律法規(guī)的層層限制,無法取得土地增值效益、無法行使物權(quán)權(quán)利,被死死地限制在土地上,這本身就是制度性歧視。中共十八屆三中全會《決定》指出,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。我認(rèn)為,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之所以陰魂不散,部分在于相關(guān)制度將農(nóng)民死死限制在零散的土地上,因其“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”身份而限制其相關(guān)權(quán)利的行使,過于注重農(nóng)村集體土地的政治功能和社會保障功能,對經(jīng)濟(jì)功能重視不夠。而解決問題的方法,就是逐步放開對身份的限制,從而盤活整個農(nóng)村局面。
“性質(zhì)上屬于財產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán),卻要受到主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的極大制約,這不僅模糊了土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性,也在很大程度上消解了其作為用益物權(quán)所應(yīng)具有的特性和功能。土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性與財產(chǎn)性之間的沖突,內(nèi)生于現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度之中,并會對權(quán)利的取得、行使等產(chǎn)生極為重要的影響?!痹诩w土地紛繁復(fù)雜的利益糾纏中,如何進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性,淡化直至祛除它的身份性限制呢?
(一)當(dāng)下農(nóng)地改革進(jìn)展
相關(guān)的改革雖然沒有直接涉及土地承包經(jīng)營權(quán),但是相關(guān)改革措施依然是重要參考依據(jù)。作為與土地承包經(jīng)營權(quán)是相同財產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán),在這次改革中成為重要內(nèi)容。國土資源部部長姜大明解讀說,“試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件,宅基地退出實(shí)行自愿有償,轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,防止城里人到農(nóng)村買地建房,導(dǎo)致逆城市化問題?!弊鳛檗r(nóng)地保障功能的重要體現(xiàn),宅基地使用權(quán)的取得更是取決于身份,作反面解釋,如果身份喪失了,宅基地使用權(quán)也將喪失。然而在這次的改革當(dāng)中,現(xiàn)階段試點(diǎn)地區(qū)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件,這是對身份性限制的反面解除,即農(nóng)民可以放心地進(jìn)城落戶,宅基地使用權(quán)不因你落戶到城市而喪失,這就在很大程度上解除了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。在反面解除宅基地使用權(quán)的身份限制的同時,改革措施又正面地強(qiáng)調(diào)了身份性限制,即轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,不允許城里人在農(nóng)村買地建房。我國的改革向來是摸著石頭過河的,因此在改革措施的字里行間,關(guān)于宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性和身份性,改革是不徹底的。當(dāng)然,這和宅基地使用權(quán)的重大保障功能是整體考慮的,誰也負(fù)擔(dān)不起全面放開后局面失控的災(zāi)難性后果。類似的,土地承包經(jīng)營權(quán)將何去何從呢?
十八屆三中全會吹響了農(nóng)地改革的最強(qiáng)音,《決定》提出的很多觀點(diǎn)都很有改革色彩?!翱偟膩砜矗稕Q定》對我國農(nóng)村土地改革遵循著‘賦予權(quán)利和回歸權(quán)利的邏輯主線,其主旨在于進(jìn)一步恢復(fù)農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利的應(yīng)然屬性,以此為基礎(chǔ)發(fā)展多種形式農(nóng)地規(guī)范化經(jīng)營模式;激活集體土地權(quán)利的市場價值,壯大集體經(jīng)濟(jì),以此作為持續(xù)增加集體成員收入的新動力。”但是,改革的一些措施很是讓人費(fèi)解:“中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文稱:按照現(xiàn)行法律,農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利,并沒有處分權(quán),所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的,但在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),又需要資金,所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來,允許抵押擔(dān)保,但承包權(quán)作為物依然不許抵押?!标愋【淌谡J(rèn)為,《決定>將物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)解釋為獨(dú)立的經(jīng)營債權(quán)和承包物權(quán),而允許設(shè)定抵押擔(dān)保的僅為經(jīng)營權(quán),以及通過賦予農(nóng)民房屋所有權(quán)處分權(quán)能而保留宅基地使用權(quán)的房地分離的制度創(chuàng)新,有待辨析。
新一輪的試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國30個縣市區(qū)展開,對于試點(diǎn)將取得哪些經(jīng)驗(yàn)、遇到哪些挑戰(zhàn),筆者會隨時關(guān)注。從現(xiàn)有掌握的資料來看,試點(diǎn)要持續(xù)到2017年,要突破相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。筆者相信,現(xiàn)在理論上的各種爭論,在實(shí)踐的過程中,終將接受考驗(yàn),從而發(fā)現(xiàn)一個可行的方案和設(shè)計。
(二)去身份化的可能途徑探討
從目前的改革進(jìn)展來看,對土地承包經(jīng)營權(quán)身份性限制的正面解除困難重重,改革試點(diǎn)連宅基地使用權(quán)都不允許轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位和個人,更別說承載著更多權(quán)益的土地承包經(jīng)營權(quán)了。因此,從反面著手,放開對農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的身份限制,應(yīng)是立法修改的可能方向。然而,放開反面的限制之后該怎么做呢?這都是需要面對的問題。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,如果農(nóng)民進(jìn)城落戶,可以繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。雖然政策明令各級政府不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件,但是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度尚未普遍建立的情況下,如果農(nóng)民遠(yuǎn)離承包地、宅基地,遠(yuǎn)離集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民的這些“政策性”兜底保障如何落實(shí)?如果沒有正面身份性限制的解除,反面放開又有何保障?
筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)入手,放開身份性限制。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定以家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)依法可以流轉(zhuǎn),包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式,而且流轉(zhuǎn)要滿足以下五個條件:一是平等協(xié)商、自愿、有償;二是不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;三是流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;四是受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;五是在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。如果要轉(zhuǎn)讓,還要征得發(fā)包方同意。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民擁有的獨(dú)立的用益物權(quán),農(nóng)民對其的行使得依照其意思自治展開,只要不超出農(nóng)業(yè)用途即可,至于該項(xiàng)用益物權(quán)最后落于誰手,法律理應(yīng)在所不問,而這也是市場經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義。公法可以在不違背農(nóng)業(yè)用地、不違反相關(guān)規(guī)劃為由進(jìn)行控制,這是保證我國耕地數(shù)量、保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的必然之舉,過度的干預(yù)只會適得其反。我們希望農(nóng)民能通過對他們手中本來就不多的財產(chǎn)性權(quán)利充分利用,而以轉(zhuǎn)讓為代表的流轉(zhuǎn)方式是可行方法之一。在流轉(zhuǎn)過程中,只要雙方達(dá)成一致合意,并且合同不違反農(nóng)業(yè)用地的根本目的,就應(yīng)該允許。相信農(nóng)民有他們自己的選擇,如果這樣會讓他們生活無任何保障,他們會輕易轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)嗎?國家需要做的,一是切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益,擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面,加強(qiáng)基本公共服務(wù)財力保障;二是以公權(quán)力監(jiān)督整個流程的農(nóng)業(yè)用途和平等自愿。當(dāng)然,這和宅基地使用權(quán)等整個農(nóng)地權(quán)利體系密不可分,需要統(tǒng)籌全局,具有全局眼光,因此配套制度的建立和完善就顯得尤為重要。在突破了身份限制以后,如何在承包期限屆滿以后仍讓愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人安下心呢?這個時候考慮的就應(yīng)當(dāng)是從事農(nóng)業(yè)的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等問題,而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。當(dāng)然,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是存在的,而從事農(nóng)業(yè)的人員也相應(yīng)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,這種成員權(quán)的取得不是憑借身份,而是以你有沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為判斷標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取租金的形式行使自己的集體土地所有權(quán),抑或發(fā)展成為合作社法人,不論如何,此時都和身份不再掛鉤了。
本文從去身份化的概念著手,分析了家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)為什么要去身份化的兩點(diǎn)原因,探討了去身份化所采取的可能途徑,得出了自己的結(jié)論。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)特別是轉(zhuǎn)讓入手,放開身份性限制,讓有條件落戶城市的農(nóng)民解除后顧之憂,擁有多重選擇;讓對農(nóng)業(yè)有想法有抱負(fù)的企業(yè)和個人進(jìn)得來;讓農(nóng)民這一稱謂僅僅變成一種職業(yè),而不是一種歧視和邊緣化角色,以身份性限制的適度放開減輕家庭土地承包制度的弊端,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和城市化的深入推進(jìn),以多元的財產(chǎn)結(jié)構(gòu)讓廣大農(nóng)民共享現(xiàn)代化的成果。