胡玉國

摘要 十九屆四中全會指出：要堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。基層法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國、依法行政，建設(shè)法治國家、法治社會、法治政府的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村基層干部在法治思維方面存在法律知識缺乏、法治觀念淡薄、法律運(yùn)用不力等方面的問題，究其原因，是人治思維根深蒂固、法治素養(yǎng)培育不足、違法行為缺乏監(jiān)督，基于此，本文提出了農(nóng)村基層干部法治思維提升路徑，一要健全學(xué)法教育機(jī)制——在學(xué)習(xí)中提升，二要提高用法實(shí)踐能力——在實(shí)踐中提升，三要建立違法監(jiān)督制度——在約束中提升。

關(guān)鍵詞 法治中國 基層干部 法治思維 提升路徑

中圖分類號：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.322

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要全面增強(qiáng)黨的執(zhí)政本領(lǐng)，在增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)中，要堅(jiān)持法治思維、底線思維。法治思維是指一定主體以法治理念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律規(guī)范、原則、精神對相關(guān)問題進(jìn)行分析、判斷、綜合、推理以致形成結(jié)論，做出決定的思維模式。法治思維包括：法律至上思維、依法行權(quán)思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平合理思維、法律責(zé)任思維、權(quán)力制約思維。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，重點(diǎn)在基層，基層干部法治思維和依法辦事的能力，直接關(guān)系到我國法治建設(shè)的進(jìn)程和基層治理法治化水平。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層干部法治思維存在的突出問題

當(dāng)前農(nóng)村基層干部法治思維的現(xiàn)狀離法治中國建設(shè)的要求還有一定的差距，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法律知識缺乏

當(dāng)前，相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部受文化水平、知識結(jié)構(gòu)和年齡老化的影響，對我國的基本法律知識學(xué)習(xí)不系統(tǒng)、不全面，對法律知識理解不深入、不透徹，法律知識儲備不夠。他們只能簡單說出《憲法》《刑法》等幾部實(shí)體法法律法規(guī)，對民事訴訟法、刑事訴訟法等程序法則知之甚少，對國際私法、票據(jù)法等一些生僻的法律更是無人知曉，對權(quán)利義務(wù)等基本法律概念的理解很膚淺，只有一些殺人償命、欠債還錢等粗淺的認(rèn)識。

（二）法治觀念淡薄

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)地理環(huán)境封閉、交通閉塞、信息更新緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人治思維在農(nóng)村一些地區(qū)根深蒂固，封建等級觀念依然存在，相當(dāng)一部分農(nóng)村基層干部法治觀念淡薄，不能正確處理私權(quán)利和公權(quán)力的關(guān)系，不能做到法無授權(quán)不可為，當(dāng)群眾的私權(quán)利與政府的公權(quán)力發(fā)生矛盾的時(shí)候，往往會以犧牲私權(quán)利來維護(hù)公權(quán)力;不能正確處理程序公正和實(shí)體公正的關(guān)系，往往以犧牲程序正當(dāng)來追求結(jié)果滿意，信奉搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，妥協(xié)就是和諧;法治建設(shè)形式化，法治建設(shè)喊在嘴上、貼在墻上，搞形式主義、口號化，就是沒有抓在手上。

（三）法律運(yùn)用不力

一部分農(nóng)村基層干部在想問題、做決策等處理實(shí)際工作時(shí)，習(xí)慣于傳統(tǒng)的人治思維和方式，辦事不依法，遇事不找法，運(yùn)用法治思維和法治方式管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)水平不高。有法不依，在農(nóng)村地區(qū)“熟人社會”圈子里，一些基層干部礙于情面，形成了黑頭文件（法律）不如口頭文件（打招呼）的常態(tài);執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法程序不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明，執(zhí)法隨意性大，該審批的不審批，該執(zhí)行的不執(zhí)行;越權(quán)執(zhí)法，侵害群眾利益，在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況，任意設(shè)置行政處罰、行政許可，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、制約農(nóng)村基層干部法治思維提升的主要原因

農(nóng)村基層干部法治思維能力不足，既有傳統(tǒng)人治思維的影響，也有后天的培育不足，還有就是缺乏制度的保障，是多方面的原因造成的。

（一）人治思維根深蒂固

社會主體意識和行為特征決定著特定個(gè)體的思維習(xí)慣。目前，我國整個(gè)社會主體意識中還存在人治思維、人治觀念。從政治角度來看，新中國成立后實(shí)行的集權(quán)政治和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在很大程度上影響了我國的民主進(jìn)程和法治建設(shè)，普通老百姓的民主意識被壓抑，法治觀念淡薄;從文化角度來看，我國傳統(tǒng)文化充滿了以“人治”為基礎(chǔ)的禮法文化，長期以來尚權(quán)不尚法，官本位思想泛濫，遇到糾紛和沖突時(shí)，不是訴諸法律手段，而是尋找“權(quán)力”的幫助;從實(shí)踐角度來看，有時(shí)候農(nóng)村基層干部在處理實(shí)際問題時(shí)運(yùn)用一些非法律手段來解決反而行之有效，一些工作如果運(yùn)用來法律解決，效果反而不理想，這樣就助長了人治思維的泛濫。因此，在人治思維泛濫的環(huán)境中，基層干部很難獨(dú)善其身，形成法治思維。

（二）法律學(xué)習(xí)效果不佳

農(nóng)村基層干部法律知識的來源，主要靠自學(xué)和培訓(xùn)，從目前的效果來看，二者都不夠理想。一方面農(nóng)村基層干部自學(xué)法律的動力不強(qiáng)和愿望不足。一是沒有時(shí)間學(xué)?！吧项^千條線，下面一根針”，基層工作千頭萬緒，多數(shù)基層干部都要忙于工作，根本沒有空閑時(shí)間和精力來學(xué)習(xí)法律;二是法律知識繁多。我國是成文法國家，法律體系復(fù)雜，各類法律、法規(guī)、規(guī)章種類繁多，涵蓋了社會生活方方面面，除此之外，在司法實(shí)踐中還有各類司法解釋，即使是法學(xué)專業(yè)學(xué)生都不一定能掌握好這么多的法律知識，何況學(xué)歷水平參差不齊基層干部，所以如果要基層干部進(jìn)行自主學(xué)習(xí)的話，他們往往無從下手;三是效率不高。由于基層社會管理事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，用行政手段和個(gè)人權(quán)威來解決問題往往效率還要高些，所以一些基層干部也樂于選擇采取行政手段解決問題，進(jìn)行社會管理，這也影響了他們學(xué)法用法的積極性。另一方面，法律教育培訓(xùn)形式單一，內(nèi)容膚淺。對基層干部的法律教育缺乏針對性和實(shí)效性，理論知識過多，實(shí)踐操作性不強(qiáng)，知識概念灌輸過多，法治精神和法治文化熏陶過少，對法律知識的掌握沒有內(nèi)化為他們的思維方式和行為方式，沒有內(nèi)化成為他們的法治素養(yǎng)。

（三）違法行為缺乏監(jiān)督

如果違法行為不能受到應(yīng)有的懲罰，那么法律將會喪失了權(quán)威性，法治思維的培育和提升就會形同虛設(shè)。目前，對農(nóng)村基層干部的監(jiān)督體系不全面，牛欄關(guān)貓，缺少權(quán)力失控的法律制約，且多是事后監(jiān)督，缺少事前監(jiān)督，監(jiān)督機(jī)制少。另一方面，就是違法懲罰力度弱。對于一些基層干部有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等違法現(xiàn)象，往往存在以黨紀(jì)、政紀(jì)處分了之的情況，有的甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和組織部門打招呼，違法行為無法追究的情況，違法成本較低，這樣間接影響了農(nóng)村基層干部法治思維的培育和提升。

三、農(nóng)村基層干部法治思維提升路徑選擇

十九屆四中全會指出，全面推進(jìn)依法治國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。鑒于目前基層干部法治思維能力的現(xiàn)狀和存在的問題，我們認(rèn)為要切實(shí)抓好基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的建設(shè)，必須從學(xué)法、用法和監(jiān)督上下功夫。

（一）健全學(xué)法教育機(jī)制——在學(xué)習(xí)中提升

基層干部法治思維提升的基礎(chǔ)是建立一套長期有效學(xué)法機(jī)制，豐富他們的法律知識。

1.構(gòu)建法治教育模式。一是宣傳典型，正面引導(dǎo)。通過各種媒介，大力宣傳利用法治思維解決矛盾的典型事跡，促進(jìn)基層干部群眾對法治價(jià)值的認(rèn)同，每年應(yīng)該舉辦一次“法治先進(jìn)單位”“法治先進(jìn)人物”的評選活動，大力宣傳基層干部中踐行法治優(yōu)秀人物，廣泛宣傳各級行政機(jī)關(guān)文明執(zhí)法、公正司法的形象。二是親自參與、實(shí)踐體驗(yàn)。組織他們參與行政復(fù)議、行政訴訟以及旁聽案件審理等司法活動，在法治實(shí)踐活動中促使他們強(qiáng)化法治意識、提高法律素養(yǎng)。三是制造氛圍、潛移默化。加強(qiáng)法治文化建設(shè)，積極構(gòu)建法治文化宣傳平臺，建立法治文化陣地，設(shè)計(jì)有針對性的法治文化作品，將墻面、辦公用品等融入法律元素，從日常用得到的小東西入手，在潛移默化中普法。

2.科學(xué)設(shè)置學(xué)法內(nèi)容。學(xué)習(xí)內(nèi)容上，要結(jié)合工作實(shí)際，科學(xué)設(shè)置學(xué)法內(nèi)容，要注重學(xué)習(xí)的針對性和實(shí)效性。首先，要學(xué)習(xí)憲法，憲法是我國的根本大法，是我國一切法律的邏輯起點(diǎn);其次，要學(xué)習(xí)民法、刑法、行政法等日常生活中經(jīng)常遇到的基本法律，這是每一個(gè)公民都應(yīng)該具備的基本法律知識;再次，要重點(diǎn)學(xué)習(xí)工作中涉及的法律法規(guī)，特別是各種法律程序;最后，要及時(shí)學(xué)習(xí)和更新反腐倡廉、平安中國、綜治維穩(wěn)等社會法治知識的。

（二）提高用法實(shí)踐能力——在實(shí)踐中提升

法治思維的提升除了需要積累豐富的法律知識之外，還善于運(yùn)用法律知識解決實(shí)際問題，在實(shí)踐中培育和提升基層干部法治思維。

1.要提高依法行政決策的能力和水平。行政決策是領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)重要工作，在農(nóng)村基層干部進(jìn)行行政決策時(shí)，往往忽視行政決策中程序的重要性，一些基層干部認(rèn)為只要把事情辦好了，結(jié)果滿意了，在程序上有一些瑕疵也沒有關(guān)系。在行政決策中，基層干部一定要具備法治思維能力強(qiáng)化程序意識，要完善行政決策程序，在重大行政決策要有公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體研究等程序，只有程序公正才能保證實(shí)體公正。

2.要提高依法解決矛盾的能力和水平。當(dāng)前農(nóng)村基層的社會矛盾叢生，征地糾紛、上訪事件層出不窮，這些糾紛往往涉及到農(nóng)民的權(quán)利和利益，農(nóng)村基層干部要樹立民權(quán)意識，在處理各種社會矛盾的時(shí)候，一定要維護(hù)好群眾合理合法的利益訴求，切不可以犧牲老百姓的利益來換取自己的政績，要積極引導(dǎo)幫助農(nóng)民群眾通過合法途徑表達(dá)訴求。

（三）建立違法監(jiān)督制度——在約束中提升

提高基層干部法治思維能力不僅需要學(xué)法和用法，還需要建立一套完整的制度約束他們的違法行為，從而讓他們在約束中規(guī)范自己的行為，逐漸培育和提升自己的法治思維。

1.建立考核評價(jià)體系。科學(xué)合理的考核評價(jià)體系，對于提升基層干部法治思維具有引導(dǎo)和倒逼作用。十八屆四中全會《決定》指出“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜制定可操作性的考核評價(jià)體系，建立法治考核檔案，對領(lǐng)導(dǎo)干部在法治建設(shè)中的立法、守法、執(zhí)法等方面情況進(jìn)行量化計(jì)分，計(jì)分結(jié)果作為當(dāng)年度評選、評優(yōu)、晉升、晉級的重要指標(biāo)，對考核不合格的干部要進(jìn)行誡勉談話，對于嚴(yán)重違法行為要進(jìn)行紀(jì)律處分，通過建立考核評價(jià)體系積極引導(dǎo)干部樹立法治觀念，提升他們運(yùn)用法治思維解決實(shí)際問題的能力。

2.健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。孟德斯鳩在《論法的精神》中說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”這個(gè)界限就是各種監(jiān)督機(jī)制，就是制度的籠子。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，織密監(jiān)督網(wǎng)，要將黨內(nèi)監(jiān)督和司法監(jiān)督結(jié)合起來，人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來，將各方面的監(jiān)督力量整合起來，織成一張全方位、多角度的監(jiān)督網(wǎng)，督促基層干部法治思維的提升。