●來賓市人民檢察院課題組

（來賓市人民檢察院，廣西 來賓546100）

建立檢察公益訴訟制度是為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能、維護(hù)憲法法律權(quán)威、維護(hù)社會公平正義、加強(qiáng)國家利益和社會公共利益保護(hù)而作出的重大制度設(shè)計。目前，我國司法鑒定鑒定機(jī)制存在鑒定周期長、費(fèi)用高等問題，環(huán)境損害司法鑒定尤其如此。實踐中有些案件的鑒定評估費(fèi)用往往超出當(dāng)事人主張的訴訟標(biāo)的額，成為環(huán)境侵權(quán)提起損害賠償訴訟的“攔路虎”。檢察機(jī)關(guān)自實施公益訴訟以來，特別是在提起環(huán)境民事公益訴訟時，同樣面臨上述問題。要突破檢察公益訴訟發(fā)展的這一瓶頸，勢必要對檢察公益訴訟中鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則問題進(jìn)行重新審視和檢討。

一、檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則實施現(xiàn)狀及問題分析

我國目前的鑒定費(fèi)制度是根據(jù)2005年頒布的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》建立起的立體化鑒定費(fèi)用制度框架，同時要求各地要科學(xué)制定司法鑒定收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對司法鑒定收費(fèi)行為的監(jiān)督管理。僅由此判斷，我國似乎建立了相對完備的司法鑒定費(fèi)用規(guī)則體系，然而問題是實踐中是否真正達(dá)到了清晰明確有效的程度呢？

（一）實施現(xiàn)狀

以民事訴訟鑒定費(fèi)用規(guī)則體系為例，通過梳理理論界觀點(diǎn)以及實務(wù)界的具體做法可知，目前關(guān)于我國民事訴訟鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則主要存在三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)為“啟動負(fù)擔(dān)論”，即“誰主張、誰負(fù)擔(dān)”。這一觀點(diǎn)屬于主流觀點(diǎn)，最終可追溯到民法經(jīng)典舉證理論，即“誰主張，誰舉證；誰舉證，誰負(fù)擔(dān)”。就司法鑒定而言，根據(jù)我國2007年頒布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》第12條規(guī)定，鑒定費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則采取的是“誰主張、誰負(fù)擔(dān)”的原則。①

第二種觀點(diǎn)為“其他訴訟費(fèi)用歸屬論”，即認(rèn)為鑒定費(fèi)屬于“其他訴訟費(fèi)用”。該理論將“鑒定費(fèi)”視為訴訟過程涉及的不必要費(fèi)用，由此統(tǒng)一歸結(jié)為“其他費(fèi)用”范疇，一般情況下由敗訴方承擔(dān)。但是如果出現(xiàn)部分勝訴，部分?jǐn)≡V情形的，則由法院根據(jù)案件具體情況決定。

第三種觀點(diǎn)為“過錯負(fù)擔(dān)論”，即根據(jù)雙方當(dāng)事人過錯決定誰承擔(dān)鑒定費(fèi)用。在司法實踐中，民事訴訟司法鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則是遵循“主張當(dāng)事人先行付費(fèi)”的負(fù)擔(dān)原則。②換言之，司法鑒定程序啟動后，鑒定費(fèi)一般由鑒定申請人先行墊付，最后經(jīng)法庭審理后決定由敗訴一方負(fù)擔(dān)，根據(jù)鑒定費(fèi)的這種負(fù)擔(dān)慣例，鑒定費(fèi)用也被稱之為“墊付款”。

顯然，盡管我國立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)圍繞司法鑒定費(fèi)用問題建立起一整套規(guī)則體系，但在具體司法實踐中，司法鑒定費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則沒有得到統(tǒng)一，這就在客觀上為檢察公益訴訟的平穩(wěn)健康發(fā)展設(shè)置了運(yùn)用依據(jù)的制度障礙。

頒布施行的關(guān)于鑒定費(fèi)用的多個司法文件中，僅2015年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條規(guī)定了鑒定費(fèi)用的支付問題，③與一般的民事訴訟司法實踐負(fù)擔(dān)規(guī)則一樣，無論是檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟還是環(huán)保組織提起的公益訴訟，抑或是行政機(jī)構(gòu)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，司法鑒定費(fèi)的負(fù)擔(dān)規(guī)則也是先由鑒定申請人墊付，最后經(jīng)法庭審理后決定由敗訴一方負(fù)擔(dān)。在這一過程中，起訴前先行墊付的做法面臨巨大的風(fēng)險，若起訴主體敗訴或?qū)Ψ疆?dāng)事人無財產(chǎn)可執(zhí)行時，就必須自行承擔(dān)這筆天價支出。

上述負(fù)擔(dān)規(guī)則客觀上可能會造成這樣一種結(jié)果，即作為原告的環(huán)保組織基本都是非營利性的組織，沒有過多的資金來預(yù)先墊付鑒定費(fèi)用，這就導(dǎo)致了許多環(huán)保組織因高昂鑒定費(fèi)用問題最終不得不選擇不起訴或申請撤訴等。相比之下，行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，由于訴訟范圍小，程序特殊，訴訟需要的全部費(fèi)用均可由政府承擔(dān)，在訴訟中面臨的阻力明顯較小。

在鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)具體問題上，相較于行政機(jī)關(guān)，檢察公益訴訟更類似于一般非營利性組織提起的公益訴訟，雖然檢察機(jī)關(guān)同樣屬于國家機(jī)關(guān)，檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件委托鑒定機(jī)構(gòu)作出鑒定意見、評估意見及修復(fù)方案，并由此為據(jù)初步證明損害行為與損害后果具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。若沒有額外專項資金支持，檢察機(jī)關(guān)也同樣面臨著與環(huán)保組織一樣的起訴難局面。從目前司法實踐來看，檢察機(jī)關(guān)沒有設(shè)立統(tǒng)一專門的專項資金來支持公益訴訟鑒定評估工作，而與此同時我國目前也沒有政府專項財政支持檢察公益訴訟鑒定評估工作的慣例。這一狀況客觀上制約了我國檢察公益訴訟的平穩(wěn)快速發(fā)展。

（二）問題分析

有鑒于此，如果能將當(dāng)前我國檢察公益訴訟實踐中的有益探索加以有機(jī)整合，提出一種兼顧一般性和特殊性的檢察公益訴訟鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制，對于在前期實踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動檢察公益訴訟發(fā)展無疑具有最大化效益。

二、檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則的價值指導(dǎo)原則

（一）司法效率原則

司法效率是實現(xiàn)司法公正的前提，正如法諺所言：“遲來的正義非正義”。當(dāng)國家利益、社會公共利益受損時，及時的止損是關(guān)鍵。波斯納把效益與正義看作是同義詞，提出“正義的第二種意義,就是效益”。④檢察公益訴訟同樣如此。

根據(jù)司法實踐，凡涉及公益訴訟的鑒定大多費(fèi)用高、周期長。把一個法律爭議上升到生態(tài)科學(xué)的高度去測算，成本自然非常高昂，特別是涉及國家和社會公共利益的案件，對起訴能力的要求比較高，在舉證上往往需要有專業(yè)技術(shù)等各方面的支持和投入，需要付出高昂的訴訟成本，公民個人或一般組織很難承擔(dān)。⑤以環(huán)境公益訴訟案件為例，鑒于環(huán)境案件所涉及的受害者范圍通常較為廣泛，在這種情況下，由實體利益受害者來行使訴訟權(quán)利不能有效地維護(hù)公共利益，而作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，是訴訟活動中國家和社會公共利益的代表，與其他社會組織相比具有自身的優(yōu)勢，如向本地環(huán)保和政主管部門等單位調(diào)查取證、指令或者委托專業(yè)人員進(jìn)行評估鑒定。但隨著城市工業(yè)化的加快，當(dāng)面臨一些重大環(huán)境污染時，需要專業(yè)的環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。面臨此類情況，檢察公益與公民個人或一般組織一樣很難支付高額的鑒定評估費(fèi)。根據(jù)市場價值原理，所謂“提高司法效率”，從最終意義上，就是對司法資源進(jìn)行更加科學(xué)合理的市場配置，⑥從而以同樣的司法成本實現(xiàn)司法效益的最大化。

事實上，由于檢察公益訴訟正式實施的時間短，司法資源配置市場化不足，嚴(yán)重影響了司法效率的進(jìn)一步提高。而及時的資金注入與運(yùn)用能縮短訴訟時間，用價值較小的代價換取更大的利益?？傊瑑?yōu)化配置有限的司法資源，事實上就是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)一步提高司法效率的必然要求和選擇。

（二）司法公正原則

司法公正是司法工作的生命線，是實體公正和程序公正的統(tǒng)一，是由起訴公正、鑒定公正、審判公正等具體制度所構(gòu)成。⑦影響司法公正的主要原因往往不是適用法律根據(jù)的找尋和運(yùn)用問題，而在于對案件法律事實的認(rèn)定上。這就更加凸顯了司法鑒定對于查明案件事實進(jìn)而為司法者作出依據(jù)法律的裁決提供支撐的價值。對于涉案法益更廣、專業(yè)性更強(qiáng)的檢察公益訴訟而言尤其如此。

自黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正式登上維護(hù)國家和社會公共利益的舞臺，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是司法公權(quán)的一種具體體現(xiàn)，是對司法私權(quán)處于不均衡狀態(tài)的一種補(bǔ)充。⑧檢察機(jī)關(guān)天然地帶有正義色彩，當(dāng)公共利益遭受損害時，作為國家的代理人，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，實質(zhì)上就是對正義的一種自然延伸和最新詮釋。⑨

在這一大的邏輯背景下，檢察公益訴訟負(fù)擔(dān)規(guī)則機(jī)制的理論構(gòu)建亦要以實現(xiàn)和維護(hù)司法公正為目的。與此相對應(yīng)的事實是，包括檢察公益訴訟在內(nèi)的一切訴訟成本過重，司法公權(quán)的力量將無法得到真正意義上的全面實現(xiàn)。既然司法公權(quán)力目的本身無從保證，那么檢察機(jī)關(guān)以及檢察權(quán)背后代表的價值正義的實現(xiàn)程度就將受損。這是邏輯推理的必然結(jié)果。

三、檢察公益訴訟中鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則的完善路徑

對檢察公益訴訟中鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)規(guī)則的構(gòu)思，需要在我國司法體制制度改革的背景下來考慮。首先要從我國的國情出發(fā)，既要看到當(dāng)前鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制存在的合理性，也要注意現(xiàn)有負(fù)擔(dān)規(guī)則下的主要弊端，新的機(jī)制應(yīng)考慮其科學(xué)性、前瞻性、法律性?？傊?，要符合新時代檢察公益訴訟的內(nèi)在要求，只有這樣才能真正發(fā)揮檢察公益訴訟的作用，使檢察公益訴訟有利于保障社會公共利益，有利于實現(xiàn)司法公正。有鑒于此，建立“一元主導(dǎo)，多元結(jié)合”的檢察公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制無疑是一種有益的嘗試。

（一）一般性案件：“一元主導(dǎo)”的檢察公益訴訟鑒定費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制

所謂“一元主導(dǎo)”，是指嘗試建立一個鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)新機(jī)制，旨在形成一個獨(dú)立自治的制度性安排，能夠有效應(yīng)對一般意義上的檢察公益訴訟鑒定費(fèi)用之承擔(dān)問題。立足和借鑒當(dāng)前司法實踐的有益探索，此處的“一元主導(dǎo)”機(jī)制即設(shè)立統(tǒng)一的檢察公益訴訟專項基金。

鑒于該項制度尚在嘗試性探索階段，尚未足夠成熟達(dá)到國家立法層面，可由最高人民檢察院層面出臺“公益訴訟專項基金管理暫行辦法”進(jìn)一步明確其概念、性質(zhì)、主體、對象、適用范圍以及各項具體的制度，引導(dǎo)各?。▍^(qū)、直轄市）的省級檢察機(jī)關(guān)設(shè)立檢察公益訴訟專項基金。其中至關(guān)重要的主要包括以下三個方面：

1.設(shè)置專項資金及專門的管理機(jī)構(gòu)

結(jié)合目前檢察公益訴訟的案件情況，公益訴訟案件一般集中在基層和市級檢察機(jī)關(guān)，省及以上檢察機(jī)關(guān)辦理的案件較少。從這點(diǎn)出發(fā)，可以考慮在各省級檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立一個檢察公益訴訟專項基金管理機(jī)構(gòu)對資金進(jìn)行管理，同時在財政中設(shè)立專門的檢察公益訴訟專項基金賬戶，?？顚Ｓ茫砸?guī)范資金的使用與管理。

2.明確資金的來源

從檢察公益訴訟實務(wù)及已有嘗試來看，檢察公益訴訟專項資金來源應(yīng)包括法院判決書或調(diào)解書中無特定受益人的公益損害賠償金。環(huán)境侵權(quán)類案件中的受損害環(huán)境無修復(fù)可能或不便于修復(fù)，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件的過程中，公共利益致害人自愿繳納的公益賠償金、公益修復(fù)金以及自愿捐贈的公益款。財政撥款、社會捐贈等均可成為生態(tài)損害賠償金的來源。需要說明的是，對于責(zé)任人造成環(huán)境污染所需承擔(dān)的行政罰款和刑事罰金，不宜納入生態(tài)損害賠償金進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3.統(tǒng)一資金的用途

公益訴訟基金應(yīng)當(dāng)專門用來支付檢察公益訴訟中涉及的所有費(fèi)用負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟人可在提起訴訟前向基金管理機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)審查符合條件的，基金管理機(jī)構(gòu)可墊付調(diào)查取證、鑒定評估、生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用。

（二）特殊案件：“多元結(jié)合”的鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式

所謂“多元結(jié)合”是指基于檢察公益訴訟情況的復(fù)雜性，在專項資金還不足以或者首先支付存在合理性可疑空間，或者出于訴訟時效考慮等特定前提下，檢察機(jī)關(guān)可以采用其他方式來填補(bǔ)專門基金存在的問題。

一方面，檢察機(jī)關(guān)與鑒定機(jī)構(gòu)合作實行“先鑒定，后負(fù)擔(dān)”的方式暫緩負(fù)擔(dān)費(fèi)用問題，確保不因鑒定費(fèi)用不及時支付而影響公益訴訟的整體進(jìn)程。當(dāng)然，這一做法可能面臨著巨大的訴訟風(fēng)險，特別是當(dāng)敗訴方?jīng)]有可供執(zhí)行的財產(chǎn)時，將會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)面臨自己支付鑒定費(fèi)的局面。當(dāng)前，需要進(jìn)一步思考如何做好事前防范，否則檢察公益訴訟將難以沖破發(fā)展的障礙。

另一方面，與行政機(jī)關(guān)建立協(xié)作配合機(jī)制。目前涉及鑒定評估的檢察公益訴訟案中，特別是基層檢察機(jī)關(guān)辦理的刑事附帶民事案件中，涉及食品藥品、非法采礦、盜伐林木及非法捕撈等罪名的，都可以與市場監(jiān)督管理行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門及自然資源主管部門等相關(guān)主管部門合作，就當(dāng)事人的違法行為做免費(fèi)的鑒定。當(dāng)然對于出具此類鑒定評估意見的機(jī)構(gòu)資質(zhì)問題，亦有必要及時予以立法明確。

四、結(jié)語

在當(dāng)前法治實踐中，檢察公益訴訟日益重要，然而如何消除“立案難、定損難、責(zé)任認(rèn)定難”的現(xiàn)實困境，特別是明確統(tǒng)一鑒定費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則是值得關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。對此，前文提出的建立“一元為主，多元結(jié)合”的檢察公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制無疑是一種兼顧司法效率與司法公正二元價值體系的有益嘗試。相信隨著檢察公益訴訟制度完善以及功能不斷強(qiáng)化，建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國將不再是夢想。

注釋

①《訴訟費(fèi)用交納辦法》第12 條規(guī)定：“訴訟過程中因鑒定、公告、勘驗、翻譯、評估、拍賣、變賣、倉儲、保管、運(yùn)輸、船舶監(jiān)管等發(fā)生的依法應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，人民法院根據(jù)誰主張、誰負(fù)擔(dān)的原則，決定由當(dāng)事人直接支付給有關(guān)機(jī)構(gòu)或者單位，人民法院不得代收代付?！?/p>

②拜榮靜.涉訴司法鑒定收費(fèi)制度的檢視與重構(gòu)[J].證據(jù)科學(xué)，2012（3）。

③《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條規(guī)定：“原告請求被告承擔(dān)檢驗、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持?！?/p>

④姚莉.司法效率：理論分析和制度構(gòu)建[J].法商研究，2006（3）。

⑤王學(xué)成.論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟[J].人民檢察，2009（6）。

⑥劉練軍.司法效率的性質(zhì)[J].浙江社會科學(xué)，2011（11）。

⑦杜志淳，霍憲丹.中國司法鑒定制度研究[M].中國法制出版社，2002：192。

⑧汪習(xí)根.司法權(quán)論[M].武漢大學(xué)出版社，2006：245。

⑨江國華，張彬.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的四個法理問題[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（5）。