孫大雄 張立波

[摘 要]改革開放以來，黨內(nèi)條例建設(shè)經(jīng)歷了三個階段：以問題為導向的急用先立階段;初步規(guī)范化和體系化階段;規(guī)范化和科學化階段。近四十年來，黨內(nèi)條例建設(shè)在管黨治黨和加強黨的建設(shè)方面取得了巨大成績，獲得了寶貴的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗包括：在條例的制定目的和依據(jù)方面，要堅持以加強黨的建設(shè)為目的，以黨章為根本依據(jù);在條例內(nèi)容定位方面，要理順條例的上下左右關(guān)系，主要是條例與其他黨內(nèi)法規(guī)之間、條例與國家法律法規(guī)之間的關(guān)系;在條例頂層設(shè)計上，要處理好體系的完備性和急用先立的關(guān)系;在條例制定過程方面，要處理好黨內(nèi)民主與集中的關(guān)系，加強立法民主和開門立法的關(guān)系;在立法技術(shù)方面，要重視條例自身的科學性和規(guī)范性。

[關(guān)鍵詞]改革開放;黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)條例;基本經(jīng)驗

[中圖分類號]D26

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2020）01-0086-11

黨內(nèi)條例作為中央黨內(nèi)法規(guī)中的“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)”，上承黨章、準則，下啟黨內(nèi)規(guī)定、規(guī)則、辦法、細則，在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有重要地位。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨總結(jié)建黨治黨經(jīng)驗，高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，尤其是條例的制定和修改工作，為加強和改善黨的建設(shè)，推動黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學化發(fā)揮了十分重要作用?；仡櫢母镩_放以來黨內(nèi)條例制定和修改的歷程，梳理其發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)條例建設(shè)的基本經(jīng)驗，對于推進全面從嚴治黨，提高黨的建設(shè)的制度化和規(guī)范化水平，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、條例建設(shè)的歷程回顧

改革開放以來中央層面以“條例”命名的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，最早始于1980年。從1980年3月中組部發(fā)布第一個黨內(nèi)條例——《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（中組部1980年），到2019年9月24日中共中央政治局審議的《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》，中央先后發(fā)布以“條例”命名的黨內(nèi)法規(guī)文本共有79個，其中部分條例因新條例的修改被廢止，目前實際有效的條例有48個。以黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范化和系統(tǒng)化為劃分標準，并以1990年7月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和2012年5月發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為時間節(jié)點，我們將條例的建設(shè)歷程劃分為三個階段。

（一）以問題為導向的急用先立階段（1980—1990年）

這一階段以1980年3月中組部制定《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》，到1990年7月中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》為標志。這一階段條例的制定具有急用先立的特點，主要圍繞黨的中心工作，為落實黨中央的重大決策提供規(guī)范依據(jù)和制度保障。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會作出幾項重大決策，一是從1979年開始，將全黨工作的重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來;二是討論文化大革命中發(fā)生的一些重大政治事件和解決文化大革命前歷史遺留問題，平反冤、假、錯案;三是對新時期民主和法制建設(shè)作出重大決策，提出要使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，并提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法制建設(shè)十六字方針;四是在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方面，強調(diào)國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，并決定成立中央紀律檢查委員會，其根本任務(wù)是維護黨規(guī)黨法。[1]黨的十一屆三中全會作出的重大決策不僅成為這一階段條例制定的指導思想和行動指南，而且對改革開放四十多年來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有深遠的積極影響。

這一階段中央制定的條例共9個，主要涵蓋黨的領(lǐng)導和執(zhí)政、組織建設(shè)、紀律建設(shè)、黨的工作程序等四個方面，其中4個條例與黨的十一屆三中全會的上述重大決策有直接關(guān)系，制定的目的主要是為落實三中全會確立的重大決策和重大工作部署提供規(guī)范依據(jù)。這一階段條例制定情況總體上呈現(xiàn)出急用先立的特點，圍繞黨中央重大決策部署，為加強黨的建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平提供制度保障和規(guī)范依據(jù)。具體表現(xiàn)為：

1.在黨的領(lǐng)導和執(zhí)政方面，為落實黨的十一屆三中全會關(guān)于解決歷史遺留問題和平反冤假錯案的重大決策，中組部和中辦和國辦先后制定《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（中組部1980年，目前已廢止）、《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》（中辦、國辦1982年）2個信訪條例，為黨和政府解決歷史遺留問題和平反冤假錯案工作提供了規(guī)范依據(jù)，初步奠定了新時期我國信訪工作的制度基礎(chǔ)。

2.在黨的組織建設(shè)方面，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》作出了企業(yè)實行廠長（經(jīng)理）負責制的重大決定，為適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)管理體制變革的需要，改革全民所有制工業(yè)企業(yè)黨的領(lǐng)導體制和領(lǐng)導方式，中共中央和國務(wù)院、中辦和國辦先后發(fā)布《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（中共中央、國務(wù)院1986年）、《企業(yè)思想政治工作人員專業(yè)職務(wù)試行條例》（中辦、國辦1990年）2個條例，為改善和加強國有企業(yè)黨的領(lǐng)導提供了制度保障。此外，為落實黨的十三大關(guān)于改革和完善黨內(nèi)選舉制度的部署，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（中共中央1990年），為推進黨的基層選舉和黨內(nèi)民主提供了具體的規(guī)范依據(jù)。

3.在紀律建設(shè)方面，為落實黨的十一屆三中全會關(guān)于成立中央紀律檢查委員會維護黨規(guī)黨法的重大決策，中紀委先后制定《黨的紀律檢查機關(guān)案件審理工作條例》（中紀委1987年）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例（試行）》（中紀委1988年，目前已廢止）2個條例，為紀律檢查機關(guān)案件檢查和審理工作提供了基本的制度依據(jù)。

4.在黨的機關(guān)工作方面，為加強機關(guān)檔案的科學管理，中辦、國辦聯(lián)合制定《機關(guān)檔案工作條例》（中辦、國辦1983年），對機關(guān)檔案管理工作進行了全面規(guī)范，該條例成為改革開放以來機關(guān)檔案管理的基本依據(jù)。

這一階段的條例制定工作取得顯著成績，在服務(wù)黨的中心工作，加強和改善黨的領(lǐng)導，加強黨的組織建設(shè)、紀律建設(shè)和促進黨的機關(guān)工作的規(guī)范化、制度化方面發(fā)揮了積極作用。但條例的制定也存在明顯的不足。

一是條例的制定主體比較混亂，9個條例中，僅有1個條例為中共中央制定，其他8個條例有的是中共中央和國務(wù)院聯(lián)合制定，有的是中辦和國辦聯(lián)合制定或轉(zhuǎn)發(fā)，有的是中紀委制定，個別為中組部制定。

二是條例的名稱使用比較混亂，由于條例制定主體不明確，導致本不屬于條例的黨內(nèi)法規(guī)使用了條例的名稱。條例制定主體和名稱最為混亂的當屬1990年4月中辦、國辦聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)中央組織部、中央宣傳部、人事部擬定的《企業(yè)思想政治工作人員專業(yè)職務(wù)試行條例》，而就其事項內(nèi)容來看，企業(yè)思想政治工作人員專業(yè)職務(wù)的事項應(yīng)當屬于辦法位階的事項，但卻以條例名稱命名，發(fā)布主體也不應(yīng)當是中辦、國辦。

三是部分條例內(nèi)容缺乏科學性。缺乏科學性的表現(xiàn)之一是部分條例的文字表述不規(guī)范、不嚴謹。如1982年4月中辦、國辦聯(lián)合制定《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，第四章“加強縣一級黨委和政府的信訪工作”和第五章“信訪工作人員守則”的標題表述明顯不符合“黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)文字規(guī)范、簡明、準確”的要求。不僅章的文字表述不規(guī)范，這一時期制定條例的具體條文在立法用語方面，也大多存在不準確、不嚴謹、不規(guī)范和不簡潔的問題。缺乏科學性的表現(xiàn)之二是條文的可操作性不強。如1986年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》，明顯缺乏“法規(guī)范”的味道，其部分條文設(shè)計存在政策性有余，規(guī)范性不足的問題，其他條例也存在類似問題。

四是條例的制定缺乏頂層設(shè)計，條例的體系化和前瞻性不足。黨內(nèi)條例制定與我國立法一樣都存在先粗后細、急用先立的特點，這與改革開放以來我國社會轉(zhuǎn)型期的大背景有關(guān)。在國情、世情和黨情發(fā)生巨大變化的新的歷史時期，如何順利實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，這對中國共產(chǎn)黨的建設(shè)來說是前所未有的挑戰(zhàn)，如何實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的統(tǒng)一，對中國共產(chǎn)黨來說也是全新的事業(yè)，由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可資借鑒，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)只能采取先試后立，先制定后修改完善的立法策略。在1990年7月中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》之前，黨內(nèi)法規(guī)包括條例的制定并無明確的整體規(guī)劃和完整的體系設(shè)計，條例的制定應(yīng)急性有余，規(guī)劃性不足，個別突破多，體系化考慮少 。

五是對條例的理論研究嚴重滯后于條例制定實踐。文獻檢索，幾乎找不到1990年之前探討條例制定的理論性文章和書籍。此外，條例的制定修改過程存在“閉門立法”現(xiàn)象，缺乏民主性和公開性。

總之，“急用先立”階段的黨內(nèi)條例的制定，為落實黨的十一屆三中全會的重大決策部署以及加強新時期黨的領(lǐng)導和建設(shè)提供了制度保障和規(guī)范依據(jù)，為新時期黨和國家工作的重大轉(zhuǎn)型奠定了堅實基礎(chǔ)，推動了國家各項工作在實踐層面的具體展開。但這一階段突出的“急”“先”特點，條例的制定不可避免地存在科學化、體系化與規(guī)范化不足的現(xiàn)象。

（二）初步規(guī)范化和體系化階段（1991—2011年）

在總結(jié)前一階段黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1990年7月中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》），首次對黨內(nèi)法規(guī)制定程序作出比較全面系統(tǒng)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作開始步入初步規(guī)范化和體系化階段。

《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》在三個方面對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進行了重大創(chuàng)新：一是首次明確了黨內(nèi)法規(guī)的地位和性質(zhì)。二是從黨內(nèi)法規(guī)的效力位階規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和法規(guī)名稱。該暫行條例規(guī)定，黨的中央、中央紀律檢查委員會和中央各部門在其職責權(quán)限范圍內(nèi)制定黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。中央紀律檢查委員會、中央各部門制定并發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，稱規(guī)定、辦法、細則。三是明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定程序。黨內(nèi)法規(guī)的制定需要經(jīng)過規(guī)劃、起草、審議、發(fā)布四道程序。該條例是我黨歷史上第一個全面系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作的法規(guī)，該條例的發(fā)布為黨內(nèi)法規(guī)制定的科學化、規(guī)范化提供了明確的黨內(nèi)“立法法”依據(jù)。

這一階段是條例制定和修改較頻繁的時期。該階段共發(fā)布31個條例文本，其中在本階段先制定后修改的條例8個。從制定主體看，這一時期制定的條例，有2個為中紀委制定發(fā)布，其他皆由中共中央制定發(fā)布。從條例的內(nèi)容看，這一階段條例制定和修改的重點相對集中，主要集中在黨的組織建設(shè)、紀律建設(shè)和思想建設(shè)、軍隊建設(shè)方面。

1.在組織建設(shè)方面，先后制定和修改11個條例，在黨的地方組織選舉、干部選拔任用、基層組織工作以及黨代表產(chǎn)生和任期等方面作出具體明確的規(guī)定，使黨的組織建設(shè)步入制度化、規(guī)范化軌道。其中《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》4個條例，各有一個制定文本和一個修改文本，具有先制定后修改完善的特點。

2.在紀律建設(shè)方面，這一階段中央前后發(fā)布5個條例。具體包括：《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》（中紀委1993年）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（中紀委1994年）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（中共中央1997年試行，2003修改）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（中共中央2003年）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（中共中央2009年）。這些條例內(nèi)容覆蓋紀律檢查機關(guān)控告申訴工作、案件檢查工作、黨內(nèi)監(jiān)督、巡視工作和黨內(nèi)紀律處分等方面，為加強黨的紀律建設(shè)，加強反腐敗斗爭工作奠定了制度基礎(chǔ)。

3.黨的思想建設(shè)方面，先后制定和修改《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》，制定《干部教育培訓工作條例（試行）》，黨校工作和干部教育培訓工作走上制度化、規(guī)范化軌道。

4.黨的軍隊建設(shè)方面，先后制定了《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國共產(chǎn)黨軍隊委員會工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨軍隊支部工作條例》以及《中國共產(chǎn)黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》，進一步加強了黨對軍隊的領(lǐng)導與軍隊的自身建設(shè)。

這一階段條例制定和修改的體系化、規(guī)范化和科學化程度有所提高。從體系化來看，在黨的組織建設(shè)和紀律建設(shè)兩個方面，其條例的體系化逐步形成，思想建設(shè)方面的體系化也取得明顯進展，但黨員教育、黨的宣傳工作方面尚無高位階的條例;在黨的領(lǐng)導和執(zhí)政、黨的機關(guān)工作方面、黨的軍隊政治工作方面也制定或修改了條例，初步做到了有規(guī)可依。從規(guī)范化、科學化來看，這一時期發(fā)布31個條例，29個由中共中央制定，只有2個為中紀委制定，條例的制定主體逐步規(guī)范和統(tǒng)一。條例的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也逐漸趨于科學和規(guī)范，31個條例文本，都有總則、分則和附則，內(nèi)容上都包含條例制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋部門、施行日期。條例的內(nèi)容都使用條文表述，具體條文下設(shè)款、項、目，內(nèi)容較復雜的還設(shè)有編、章、節(jié)，文字表述更為規(guī)范和準確。

但該階段條例的制定和修改仍然存在缺乏頂層設(shè)計和整體規(guī)劃的問題，條例在體系化建設(shè)方面仍不平衡。黨的組織建設(shè)、紀律建設(shè)方面出臺的條例相對較多，在黨的一些重要領(lǐng)域和重要工作方面一直沒有制定條例，如黨的宣傳工作、政法委工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及黨務(wù)公開等方面長期缺乏綜合性和基礎(chǔ)性的主干條例作支撐。

（三）規(guī)范化和科學化階段（2012年至今）

2012年至今的黨內(nèi)法規(guī)制定階段，我們又可以將其分為兩前后兩個階段。前一階段為2012—2016年的“一五規(guī)劃階段”，這一階段以2012年5月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和2013年11月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《一五規(guī)劃》）的發(fā)布為標志，條例的制定步入規(guī)范化和科學化階段;后一階段為2017年至今的“二五規(guī)劃階段”，這一階段以2017年6月26日中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)意見》）以及2018年2月23日中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《二五規(guī)劃》）為標志，條例的制定步入科學性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強的階段。

2012至今的黨內(nèi)法規(guī)制定階段，是黨中央科學謀劃、積極推進、不斷加強和完善頂層設(shè)計的階段。

正是在中央層面對黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計的重視下，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作才能在實踐層面成果顯著。2012年11月，黨的十八大報告提出“要全面提高黨的建設(shè)科學化水平……堅持黨要管黨、從嚴治黨，全面加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)……”。[2]黨的十八大報告有關(guān)全面提高黨的建設(shè)的總體部署，成為依法治國與依規(guī)治黨的濫觴，為今后全面加強黨的建設(shè)奠定了思想基礎(chǔ)。隨后，2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定作出了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署，成為未來相當長時間內(nèi)全面推進依法治國戰(zhàn)略的指導依據(jù)，明確提出要“依據(jù)憲法法律治國理政，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，首次將黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系，并提出了要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[3]的目標。2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，意見貫徹落實了黨中央關(guān)于全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的重大決策部署，對加強新形勢下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出明確要求、作出統(tǒng)籌部署。2017年10月，黨的十九大對黨的建設(shè)要求是，“以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫徹其中，深入開展反腐倡廉斗爭”[4]。在黨中央頂層設(shè)計下，黨內(nèi)法規(guī)制定工作開創(chuàng)了嶄新局面。2012年5月中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對黨內(nèi)法規(guī)制定作出全面系統(tǒng)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定有了正式的黨內(nèi)立法法依據(jù)。2013年11月中共中央發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定《一五規(guī)劃》，為黨的十八大以來最初五年的黨內(nèi)法規(guī)制定工作提供了科學具體的計劃與規(guī)范依據(jù)，也標志著黨內(nèi)法規(guī)第一個五年規(guī)劃時代的到來。為落實黨的十九大精神與《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)意見》要求，在一五規(guī)劃取得的成就的基礎(chǔ)上，2018年2月23日中共中央又印發(fā)《二五規(guī)劃》，這為新時代加強黨的建設(shè)以及充分發(fā)揮黨在實現(xiàn)中華民族偉大復興中的作用作出了新的部署?？茖W的頂層設(shè)計與扎實推進的黨內(nèi)法規(guī)制定實踐緊密結(jié)合，黨內(nèi)法規(guī)制定工作朝著全面規(guī)范化、科學化、體系化目標穩(wěn)步邁進。

2012年至今的黨內(nèi)法規(guī)制定階段，是條例制定最多和修改的密集期，前后共發(fā)布條例39個，制定條例19個，修改條例13個，其中在本階段修改1次的條例7個，修改2次的5個，修改3次的1個。其中，“一五規(guī)劃”階段制定條例4個，修改條例6個，“二五規(guī)劃”階段（從2017年—2019年10月）制定條例15個，修改條例7個。這一階段條例制定和修改的主要內(nèi)容涵蓋黨的領(lǐng)導、組織建設(shè)、思想建設(shè)、紀律建設(shè)、軍隊建設(shè)、黨的機關(guān)工作等方面，其條例制定的規(guī)范化和科學化程度明顯提高。

第一，注重條例在整體規(guī)劃方面的協(xié)調(diào)銜接和頂層設(shè)計。以黨內(nèi)法規(guī)制定條例的修訂和中央黨內(nèi)法規(guī)兩個五年規(guī)劃綱要為標志，條例制定和修改與前二個階段相比，無論是具體條例的立法質(zhì)量，還是整體條例的頂層設(shè)計方面都更加科學、規(guī)范。中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作的兩個五年規(guī)劃綱要緊密相接，根據(jù)黨的十八、十九大關(guān)于黨的建設(shè)總體部署，制定和修訂了一批重要黨內(nèi)法規(guī)，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架的工作總目標。

第二，在黨的重要工作和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重大制度性突破。在黨的領(lǐng)導和執(zhí)政方面制定《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，填補了黨組工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和政法工作方面黨內(nèi)法規(guī)的空白;修改《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，為黨科學執(zhí)政和依法執(zhí)政提供更具操作性的規(guī)范依據(jù);在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面，制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，這是中國共產(chǎn)黨第一部關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)，是統(tǒng)戰(zhàn)工作規(guī)范化、制度化、科學化的重要標志，在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線歷史上具有里程碑意義;在政法工作方面，制定《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，對加強黨中央對政法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，闡明黨領(lǐng)導政法工作方針政策，在黨領(lǐng)導政法工作體制機制、主要內(nèi)容、方式方法等方面作出全面規(guī)定，為黨領(lǐng)導政法工作提供基本遵循;在思想建設(shè)方面，主要表現(xiàn)為加強對黨員干部與教育戰(zhàn)線的思想引領(lǐng)，修改和制定了《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《干部教育培訓工作條例》《社會主義學院工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學院）工作條例》，對加強黨對意識形態(tài)的領(lǐng)導、改進黨的干部教育培訓工作具有十分深遠的意義;在紀律建設(shè)方面，制定和修改《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，這為加強黨的紀律建設(shè)，全面落實從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，提供了規(guī)范依據(jù)與制度基礎(chǔ)。

第三，黨內(nèi)立法法依據(jù)更加科學和規(guī)范。2019年中共中央政治局在總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時代黨的制度建設(shè)的新要求，再一次對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進行了修訂。新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》包括總則、權(quán)限、規(guī)劃與計劃、起草、 審批與發(fā)布、保障、附則等七章，共43條。2019年新條例與2012年條例相比，其內(nèi)容更為科學，時代性更強，充分體現(xiàn)了黨的十九大以來關(guān)于黨的建設(shè)的新理論、新思想、新要求。2019年新條例第一條明確將提高依規(guī)治黨能力作為條例制定目標，深刻揭示了治國必先治黨的鮮明主題。

這一階段制定的條例，其規(guī)范化、科學化程度明顯提高，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強。與前兩個階段的條例相比，在嚴謹規(guī)范、有效管用方面取得明顯進步。在立法技術(shù)方面，條例的制定和修改更好地貫徹了于法周延、于事簡便的原則，條例的內(nèi)容和形式基本符合內(nèi)容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規(guī)范的總體要求，其針對性、指導性和可操作性顯著提高。

但從高標準上要求，黨內(nèi)條例建設(shè)與《一五規(guī)劃》提出的“全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標仍有較大差距，條例制定和修改仍然存在“條例的邊界不夠清晰、 整體規(guī)劃仍不夠科學、 內(nèi)在結(jié)構(gòu)不夠完整、 條例之間的系統(tǒng)性不足、 條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的對應(yīng)性有所欠缺等問題”[5]。

二、改革開放以來條例建設(shè)的基本經(jīng)驗

改革開放以來條例制定和修改方面取得了巨大的成績，獲得了寶貴的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗可以歸結(jié)為以下幾個方面：

（一）條例制定必須以加強黨的建設(shè)為目的

“40多年來，我們黨堅持把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個方面，用制度建設(shè)來鞏固黨的建設(shè)取得的成果并高度重視發(fā)揮制度對黨的先進性的保障作用，成功走出了一條不搞政治運動而靠改革和制度建設(shè)加強黨的建設(shè)的新路子?！盵6]條例的制定和修改必須始終堅持為黨和國家工作大局服務(wù)，以黨的建設(shè)為目的，這是改革開放以來條例建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。

以黨的建設(shè)為目的，是改革開放以來條例制定和修改中一直堅持的基本做法和基本慣例。我們列表統(tǒng)計的80個條例文本，大多條例具有制定目的和依據(jù)的條文，均在第一條明確規(guī)定將黨的建設(shè)作為條例的制定目的。以黨的建設(shè)為目的，也是黨內(nèi)法規(guī)制定條例明確規(guī)定的基本原則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第六條明確規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵循從黨的建設(shè)的實際出發(fā)的原則;《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條特別規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵循從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實際出發(fā)，有利于推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化的原則。以黨的建設(shè)為目的，還在《一五規(guī)劃》中特別強調(diào)和堅持，明確指出中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃的目的是“落實中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，全面提高黨的建設(shè)科學化水平”;在黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃的指導思想部分特別強調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃要牢牢把握加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)這條主線。在基本要求部分強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制定工作要自覺服務(wù)于中國特色社會主義事業(yè)總體布局，服務(wù)于黨的建設(shè)新的偉大工程。同樣，在《二五規(guī)劃》總體要求中的指導思想部分強調(diào)要“建設(shè)偉大工程，貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”，把“緊緊圍繞以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進黨的各項建設(shè)，不斷健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度”作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本要求。[7]

（二）條例的制定必須以黨章為根本依據(jù)

黨章是對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利、黨員領(lǐng)導干部應(yīng)該具備的基本條件以及黨的紀律等的根本規(guī)定?！包h章是最根本的黨規(guī)黨法”[8]P147，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸。黨章的黨內(nèi)根本法性質(zhì)和根本法地位，決定了條例的制定必須以黨章為依據(jù)，條例的內(nèi)容不得與黨章相抵觸。條例的制定以黨章為根本依據(jù)，要求條例的制定主體、調(diào)整對象、適用范圍、基本原則以及具體規(guī)范都必須以黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)，條例的具體內(nèi)容也要符合黨章的精神和具體規(guī)定的要求。也就是說，無論在條例制定的起草環(huán)節(jié)，還是在審議批準環(huán)節(jié)，亦或是在條例的適用過程中，都必須以黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)，都不得與黨章的精神和要求相抵觸。

以黨章為根本依據(jù)，還包括條例的制定和修改應(yīng)當以新修改的黨章內(nèi)容和精神為依據(jù)。與時俱進是新時期黨的建設(shè)的一個鮮明特點，自黨的十二大以來，黨章先后在黨的十三大至十九大連續(xù)作過七次修改，充實和完善了黨章的內(nèi)容，這些修改既包括黨的基本路線和指導思想，也包括黨的重要原則和重要制度，條例的制定和修改也應(yīng)當以修改后的黨章為根本依據(jù)。如十三大黨章修改，增加黨內(nèi)“實行差額選舉的制度”的內(nèi)容，1990年制定《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》就以此為基礎(chǔ)和依據(jù)。十五大黨章修改把鄧小平理論確立為黨的指導思想，十六大黨章把“三個代表”重要思想寫入黨章，十七大黨章把“科學發(fā)展觀”寫入黨章，黨章這些修改也分別被多個條例規(guī)定為指導思想和基本原則。十八大黨章修改，增加“全面提高黨的建設(shè)科學化水平，建設(shè)學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”的內(nèi)容，該內(nèi)容作為干部教育培訓工作的基本任務(wù)被直接寫入2015年修改的《干部教育培訓工作條例》。十九大黨章修改把“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨章，該思想直接成為《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》以及《二五規(guī)劃》的指導思想，新黨章第十四條增加了“巡視巡察”規(guī)定，成為《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》修改的重要背景。按照黨內(nèi)法規(guī)制定必須以黨章為依據(jù)并不得與黨章相抵觸的原則，有必要對黨章修改之前制定的條例，進行清理和評估，如果原條例存在與十九大黨章相抵觸的內(nèi)容必須進行及時修改，以維護黨章的權(quán)威和黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以黨章為依據(jù)，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)保持正確的政治方向提供了制度保障，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系化提供了邏輯基礎(chǔ)。[9]

（三）條例的制定必須理順與其他黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系

條例制定和修改必須維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，理順條例的上下左右、前后內(nèi)外關(guān)系。所謂理順條例的上下左右、前后內(nèi)外關(guān)系，主要是指要從縱向理順條例與上下位其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，從橫向理順不同條例之間的關(guān)系，從時間前后理順新舊條例的銜接與效力關(guān)系，從內(nèi)外理順條例與國家法律法規(guī)的關(guān)系。條例的上下左右、前后內(nèi)外關(guān)系，既是一個黨內(nèi)法規(guī)體系的科學性問題，也是黨內(nèi)法規(guī)之間的效力問題。李步云先生認為，科學的法律體系應(yīng)當是“上下左右前后里外”做到“科學統(tǒng)一和諧協(xié)調(diào)”。[10]P189將這一標準運用到黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面就是在上下關(guān)系上，要求上位黨內(nèi)法規(guī)和下位黨內(nèi)法規(guī)相銜接，上位黨內(nèi)法規(guī)由下位黨內(nèi)法規(guī)進行細化和充實，下位黨內(nèi)法規(guī)不違反上位黨內(nèi)法規(guī)的硬性規(guī)定;在左右關(guān)系方面，要求條例彼此之間銜接，實體性條例與程序性條例銜接;在前后關(guān)系方面，要求新黨內(nèi)法規(guī)和舊黨內(nèi)法規(guī)相銜接，新黨內(nèi)法規(guī)與舊黨內(nèi)法規(guī)之間不沖突;在內(nèi)外關(guān)系方面，要求黨內(nèi)條例與國家法律法規(guī)相銜接和協(xié)調(diào)。

理順條例的上下關(guān)系，主要是理順條例與上位黨內(nèi)法規(guī)——黨章、準則的關(guān)系，條例與下位黨內(nèi)法規(guī)——規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的關(guān)系。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，條例居于中間層次，是從宏觀到具體的關(guān)鍵點，具有承上啟下的作用。相對上位黨章和準則，條例要在黨章和準則的指導下，圍繞實現(xiàn)黨的建設(shè)的總體目標和中心任務(wù)，對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。相對于與規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等黨內(nèi)法規(guī)，條例又是上位黨內(nèi)法規(guī)，條例需要規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則將其具體化、程序化，因此，在黨內(nèi)法規(guī)的完整體系中，條例的承上啟下作用極為突出。因此，理順條例的上下關(guān)系，首先要保證條例制定和修改，在內(nèi)容上應(yīng)當以黨章和準則為依據(jù)，不能與黨章和準則相沖突;在制定和修改程序上明確條例的制定主體和權(quán)限范圍，其他中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體不得越權(quán)制定條例;規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則等下位黨內(nèi)法規(guī)，其內(nèi)容必須與條例相配套，不得與條例相抵觸。在無條例規(guī)范時下位黨內(nèi)法規(guī)可先行制定但不得與上位黨內(nèi)法規(guī)的精神和原則相抵觸。

理順條例的左右關(guān)系，主要是理順不同條例彼此之間的關(guān)系。首先要明確條例的分類標準和分類依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對中央黨內(nèi)法規(guī)事項范圍的規(guī)定、對條例概念的界定，為我們對黨內(nèi)條例的分類提供了黨內(nèi)立法法依據(jù);中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要提出的“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)”的范疇及其規(guī)劃所列舉的內(nèi)容，對黨內(nèi)條例的分類提供了權(quán)威性的指引;現(xiàn)行黨內(nèi)條例為條例的科學分類提供了實定法依據(jù);黨的建設(shè)和黨的工作實踐為條例的科學分類提供了現(xiàn)實依據(jù)。其次，理順條例的左右關(guān)系，應(yīng)當嚴格限定條例的事項范圍。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，條例屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項，條例的事項范圍為：有關(guān)黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)，黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，其他應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項。其三，明確條例制定和審議批準主體必須是黨的中央組織，包括黨的全國代表大會、黨的中央委員會、中央政治局和中央政治局常委會;條例只能以中共中央文件和中共中央辦公廳文件發(fā)布，其他組織和機構(gòu)無權(quán)制定和發(fā)布條例。

理順條例的前后關(guān)系，主要是理順新舊條例之間的銜接問題以及效力關(guān)系。舊條例要與時俱進，根據(jù)實踐發(fā)展和新情況適時修改，新修的條例一方面不能違反憲法的規(guī)定，必須以黨章和準則為依據(jù)，另一方面必須盡量保持與舊的條例內(nèi)容相銜接，不出現(xiàn)沖突現(xiàn)象。對于新舊條例的效力以何者為先，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有條例的具體內(nèi)容和性質(zhì)作出區(qū)分，對于黨的工作和紀律的條例或者有關(guān)此事項的相關(guān)條款應(yīng)該遵從“從新原則”即新修條例取代舊條例，因為這方面的工作必須適應(yīng)新的實踐的發(fā)展，直接適用新條例有利于黨的各項工作與時俱進和順利開展;對于處分條例或者實際減損黨員權(quán)利、增加義務(wù)的條例或相關(guān)條款，原則上新條例應(yīng)不溯及既往，堅持從舊兼從輕原則，即對于黨員在新條例出臺前的違規(guī)違紀的問題，原則上適用舊條例，除非新條例規(guī)定的處罰較輕。這樣做既與國家公法的規(guī)定保持一致原則，又體現(xiàn)出對黨員及廣大干部的人文關(guān)懷。

理順條例的里外關(guān)系，重點要理順條例與國法的關(guān)系。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同是法治建設(shè)的目標所在，是中國特色社會主義事業(yè)的必然要求，也是黨的建設(shè)面臨的重要任務(wù)。[11]如何理順條例與國家法律的關(guān)系，黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的高度強調(diào)加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，明確提出依法治國的關(guān)鍵是依法執(zhí)政，依法執(zhí)政既要求依據(jù)憲法法律治國理政，又要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。強調(diào)要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。理順黨內(nèi)條例與國家法律的關(guān)系，一方面，條例與國家法律不能重疊和抵觸。黨內(nèi)法規(guī)通常只規(guī)定黨內(nèi)事務(wù)，不能與國家法律調(diào)整對象重疊。“一旦有重疊，要盡快轉(zhuǎn)化為國家法律?！盵12]黨內(nèi)法規(guī)制定也不得與國家法律相抵觸。必須嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不得與國家法律相抵觸”規(guī)定，堅持遵循憲法和法律確立的指導思想、基本原則，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨章和憲法精神要求。另一方面，條例與國家法律要相互協(xié)調(diào)。條例制定要與國家立法相協(xié)調(diào)，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在國家社會和政治生活中的規(guī)范和導向作用，促進國家法治建設(shè)。條例和國家法律都要保持連續(xù)性和相對穩(wěn)定性。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律都不能隨意中斷，在新的法律法規(guī)未制定前，原有制度不應(yīng)隨便中止失效;修改、補充或制定新的法律法規(guī)時，應(yīng)保持與原有制度承繼關(guān)系。[13]

（四）條例制定要處理好急用先立與體系完備的關(guān)系

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制定與國家立法進程一樣，采取的是一種以問題為導向的漸進式推進策略。由于條例制定往往會對黨的重要關(guān)系和重要工作產(chǎn)生重要影響。改革開放以來的條例制定，一直堅持從黨的建設(shè)實際出發(fā)，特別重視實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)，強調(diào)突出重點和急用先立。其基本做法是，先制定暫行條例或試行條例，待條件成熟時再修改發(fā)布正式條例，形成了循序漸進式的條例制定的基本經(jīng)驗。經(jīng)過40多年的探索，在條例建設(shè)方面已經(jīng)“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，黨的建設(shè)“有法可依”的問題已經(jīng)基本得到解決。如何提高黨內(nèi)立法質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)條例體系成為下一階段條例制定的新目標。按照中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作兩個五年規(guī)劃綱要所確定的工作目標，當前要著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，全面推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性;同時把階段性任務(wù)與戰(zhàn)略性目標結(jié)合起來，按照急用先立原則，在關(guān)鍵的、亟需的黨內(nèi)法規(guī)制定方面取得突破。

首先，明確條例的制定主體和事項范圍。條例的制定主體只能是黨章明確規(guī)定的黨的中央組織，中央紀委和中央各部門不宜作為條例的制定主體;條例規(guī)范的內(nèi)容必須是中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項，包括黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)，黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，其他應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項等，應(yīng)當而且必須制定黨內(nèi)條例。其他黨內(nèi)法規(guī)（規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則）無權(quán)就上述事項單獨立法。條例的發(fā)布也只能以中共中央文件、中共中央辦公廳文件的形式發(fā)布。從現(xiàn)行有效的48個條例的內(nèi)容來看，存在少量由中央紀委和中央各部門制定的以“條例”作為黨內(nèi)法規(guī)名稱的現(xiàn)象。對于已經(jīng)使用“條例”名稱的幾類黨內(nèi)法規(guī)，如果其規(guī)定事項屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的事項，應(yīng)當由黨的中央組織對原“條例”內(nèi)容進行修改，以中共中央文件的形式重新發(fā)布新的條例;如果其規(guī)定事項不屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的事項，則由原制定主體對其內(nèi)容和名稱進行修改后，以其他黨內(nèi)法規(guī)的名稱重新發(fā)布。如果其他黨內(nèi)法規(guī)（規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則）同中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸，就應(yīng)當由中央責令其改正或者直接予以撤銷。

其次，重視條例結(jié)構(gòu)體系的完善，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。[14]完善條例結(jié)構(gòu)體系包括兩個方面，一是完善以基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)為核心的條例體系，適時制定黨的建設(shè)急需的條例，包括研究制定《中國共產(chǎn)黨群團工作條例》《黨的人才工作條例》等。逐步制定綜合性條例，提高條例的集成性。對一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行整合提升，形成一批綜合性條例。通過分類整合已有條例和黨內(nèi)法規(guī)，逐步形成內(nèi)容科學、結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)完備的條例體系。二是完善單個條例的內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和兩個規(guī)劃綱要對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和內(nèi)容表述形式和語言有明確規(guī)定和基本要求。根據(jù)上述規(guī)定并結(jié)合現(xiàn)行條例的內(nèi)容，在條例的內(nèi)容結(jié)構(gòu)方面，條例應(yīng)當由總則、分則和附則構(gòu)成，內(nèi)容復雜的綜合性黨內(nèi)法規(guī)可以有編、章、節(jié);總則一般包括條例的制定目的、適用范圍、基本原則等;分則規(guī)定具體制度和具體規(guī)范;附則規(guī)定解釋機關(guān)、施行日期，如果必要也可規(guī)定授權(quán)立法機關(guān)。具體規(guī)范一般由條、款和項構(gòu)成。

第三，重視條例立法語言的規(guī)范化?？茖W的立法語言，既是保證條例立法質(zhì)量的重要條件，也是保證條例有效實施的有效工具。條例的制定和修改，在立法語言上必須符合準確、嚴謹、簡潔、規(guī)范的要求。所謂準確，就是條例的具體規(guī)范應(yīng)當用清晰、具體、明白無誤的語言文字，不能含糊不清、模棱兩可。所謂嚴謹，就是條例的語言文字的使用應(yīng)當嚴密周詳，邏輯合理，無懈可擊。所謂簡潔，就是條例內(nèi)容的表達要簡明扼要，文字要精煉，盡量做到文簡而理周，避免重復交叉。所謂規(guī)范，就是條例的語言文字應(yīng)當符合常規(guī)，不能使用文學語言、日?？谡Z及方言。語言規(guī)范還包括，對授權(quán)性規(guī)范，應(yīng)當使用“有權(quán)”“可以”等詞語;對義務(wù)性規(guī)范，應(yīng)當使用“必須”“應(yīng)當”等詞語;對禁止性規(guī)范，應(yīng)當使用“禁止”“不得”等詞語。

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