黃桂霞

(中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì) 婦女研究所，北京 100730)

社會(huì)保障是“國(guó)家和社會(huì)，通過(guò)國(guó)民收入的分配與再分配，依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會(huì)安全制度”[1]，“是國(guó)家依法強(qiáng)制建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國(guó)民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)”[2]，是民生安全網(wǎng)、社會(huì)穩(wěn)定器。從社會(huì)保障的界定可以看出，其建立初衷就是為了避免人們?cè)谠庥龈鞣N意外時(shí)陷入困境，這為社會(huì)保障兜底線的原則給出了基本的依據(jù)。2013年4月，中央政治局常委會(huì)會(huì)議首次提出“社會(huì)政策要托底”的政策思路，特別強(qiáng)調(diào)要大力保障和改善民生。2014年中共中央提出社會(huì)保障是推動(dòng)我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的重要支柱，2017年進(jìn)一步提出要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)扶貧，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)扶貧更好地推動(dòng)扶貧發(fā)展?？梢哉f(shuō)，社會(huì)保障是扶貧濟(jì)困的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，也是國(guó)家減貧的重要途徑。“社會(huì)保障兜底一批”是新時(shí)期黨中央立足于我國(guó)脫貧攻堅(jiān)實(shí)際實(shí)施的“五個(gè)一批”工程的重要內(nèi)容。

一、問(wèn)題的提出及相關(guān)研究

1992年我國(guó)貧困人口為8000萬(wàn)人，其中婦女兒童約占60%[3]；國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣女性人口的貧困發(fā)生率2002年為24.2%，2010年下降到9.8%[4]，2017年，全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.1%[5]，男女無(wú)明顯差異。2018年，全國(guó)城鎮(zhèn)享有“低?！钡木用?007萬(wàn)人，女性與男性分別占44.8%和55.2%；農(nóng)村享有“低?！钡木用裼?519萬(wàn)人，女性與男性分別占42%和58%。在城鄉(xiāng)享有“低?！钡娜丝谥信运急戎鼐陀谀行訹6]。女性貧困人口比例逐漸降低，與男性持平，但保障待遇依然比男性差。

(一)貧困的性別化

在當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、交通相對(duì)便利的情況下，除了歷史原因外，大部分的貧困主要是因病致貧、因病返貧，因殘致/返貧，以及近年來(lái)因養(yǎng)育/教育導(dǎo)致的貧困。貧困本身是不分性別的，但因?yàn)橘Y源在男女之間分配的不平等以及性別不平等的歷史原因，導(dǎo)致貧困的性別化一直存在。

兩性在分享經(jīng)濟(jì)權(quán)力方面的差異是造成婦女貧困的一個(gè)重要因素。沒(méi)有將性別觀點(diǎn)充分納入所有經(jīng)濟(jì)分析和規(guī)劃的主流，婦女更難獲得土地、貸款等生產(chǎn)資源，而且面臨更少的工作機(jī)會(huì)，容易陷入經(jīng)濟(jì)貧困[7]。一方面，婦女因?yàn)閯趧?dòng)力市場(chǎng)的性別歧視降低了收入甚至被剝奪了勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，加重了貧困程度，還因?yàn)檩^重的照顧負(fù)擔(dān)失去就業(yè)機(jī)會(huì)，或者就低就業(yè)而增加了貧困的可能性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困存在一定的性別差異，呈現(xiàn)一定程度的女性化趨勢(shì)。另一方面，因?yàn)樯鐣?huì)保障制度是以持續(xù)有酬就業(yè)原則為基礎(chǔ)的，婦女由于生育、家庭照顧等中斷工作，導(dǎo)致有酬工作和無(wú)酬工作的分配不均衡，而無(wú)法享受較高的社會(huì)保障。對(duì)中老年婦女來(lái)說(shuō)尤其如此，因?yàn)槟昙o(jì)大的婦女要重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，面臨著更大的障礙。一些緩解貧困的婦女發(fā)展干預(yù)項(xiàng)目由于基于傳統(tǒng)的家庭性別勞動(dòng)分工，而非打亂現(xiàn)有的分工模式設(shè)計(jì)，雖然大幅提高了婦女的直接經(jīng)濟(jì)收入，對(duì)于貧困家庭的多維度貧困產(chǎn)生了積極的作用，但因婦女創(chuàng)收的直接福利效益更多地流向家庭和被男性捕獲，“婦女貧困”路徑發(fā)生了性別福利異化，婦女經(jīng)濟(jì)收入的提高并未明顯改變?cè)械男詣e結(jié)構(gòu)[8]。

流動(dòng)和因之產(chǎn)生變化的家庭結(jié)構(gòu)也給婦女特別是有養(yǎng)老育幼責(zé)任的婦女帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)。盡管貧困影響整個(gè)家庭，但由于性別分工和對(duì)家庭福祉的責(zé)任，婦女承受了過(guò)重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)村家庭的婦女貧困問(wèn)題特別嚴(yán)重[9]。留守婦女、留守兒童、空巢/留守老人，是當(dāng)前主要的貧困人口，以這部分人為主的家庭更容易陷入貧困。留守婦女的貧困有其自身的因素，除受教育程度和勞動(dòng)就業(yè)能力相對(duì)較低外，更多的是受制于家庭負(fù)擔(dān)，難以外出就業(yè)，而且她們難以有機(jī)會(huì)提高受教育程度和勞動(dòng)就業(yè)能力，加上勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別歧視，即使外出就業(yè)也不易找到全職的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，陷入貧困的概率就大大提高。殘疾婦女文盲率居高不下，殘疾貧困婦女也成為貧中之貧、困中之困。除經(jīng)濟(jì)因素外，造成婦女貧困的原因還有刻板的社會(huì)性別角色，婦女獲得權(quán)力、教育、培訓(xùn)和生產(chǎn)資源的機(jī)會(huì)有限以及婚姻家庭的不穩(wěn)定。

從物質(zhì)資源角度來(lái)看婦女的貧困，主要包括兩方面：經(jīng)濟(jì)貧困，即婦女在工作機(jī)會(huì)、收入、財(cái)產(chǎn)、基本社會(huì)保障等方面的貧困；健康資源貧困，即由于健康資源不足造成的疾病多、體質(zhì)不佳等[10]。相對(duì)于男性來(lái)說(shuō)，婦女更容易有病拖著不去看，健康貧困也就更為嚴(yán)重。

婦女貧困導(dǎo)致兒童的貧困。婦女與兒童聯(lián)系的緊密性以及國(guó)家兒童福利的缺失，使得婦女的貧困導(dǎo)致、加劇了兒童的貧困，單身母親的貧困也更為嚴(yán)重。羅斯高認(rèn)為，在貧困農(nóng)村，母親主要承擔(dān)了嬰幼兒的撫養(yǎng)教育義務(wù)，而政府對(duì)貧困婦女的補(bǔ)貼不足，一些貧困母親經(jīng)濟(jì)窘迫，為補(bǔ)貼家庭而進(jìn)城務(wù)工，造成留守兒童教育缺失[11]。《中國(guó)兒童發(fā)展報(bào)告2017》指出，貧困地區(qū)的兒童生長(zhǎng)遲緩率、低體重率和貧血率約為城市的4～5倍、農(nóng)村的1～2倍[12]。貧困給兒童的身體及智力發(fā)育都造成了不良影響，其中婦女貧困導(dǎo)致的物質(zhì)資源不足是造成貧困代際傳遞的重要原因之一。所以，貧困婦女的脫貧不僅關(guān)系到婦女自身的生存與發(fā)展，而且關(guān)系著阻斷貧困的代際傳遞，以及家庭的和諧幸福[13]。

(二)社會(huì)保障緩解婦女貧困的機(jī)遇

基本公共保障是精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容，社會(huì)保障是脫貧的重要途徑。中華人民共和國(guó)成立70年，尤其是改革開放40年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，為發(fā)展社會(huì)保障提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)，黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府的高度重視，為社會(huì)保障發(fā)展提供了穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)；全心全意為人民服務(wù)、以民為本、共建共享的社會(huì)發(fā)展理念，以及新時(shí)代共產(chǎn)黨滿足人民對(duì)美好生活向往的目標(biāo)追求，為婦女脫貧和發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境和制度基礎(chǔ)。

一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化、共建共享的發(fā)展理念，為普惠的農(nóng)村婦女保障提供了社會(huì)環(huán)境。城鄉(xiāng)一體化得到越來(lái)越多的關(guān)注，農(nóng)村發(fā)展也受到黨中央和政府的重視。城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益均等化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提，社會(huì)保障作為社會(huì)的穩(wěn)定器和縮小貧富差距的重要手段，在城鄉(xiāng)一體化中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并與完善，增強(qiáng)了農(nóng)村婦女的保障能力，也在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)差距。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展為實(shí)現(xiàn)全民保障提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。伴隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及共建共享理念的提出，建立覆蓋全民的社會(huì)保障成為大勢(shì)所趨。陜西神木在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)全民免費(fèi)醫(yī)療的底氣就來(lái)自于當(dāng)?shù)刎S富的礦藏，使得財(cái)政有能力支付大額的醫(yī)療費(fèi)用。2011年新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每年每人120元提高到200元，也正是這個(gè)變化，為湖南實(shí)現(xiàn)醫(yī)療全報(bào)銷提供了基本的財(cái)政支持。同時(shí)，脫貧工作的勝利，尤其是2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧，為社會(huì)保障的全面鋪開減輕了壓力。

三是全民社會(huì)保障體系的建立，為降低婦女貧困、滿足婦女基本生活需求奠定了制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障正處于由制度全覆蓋向人群全覆蓋跨越的階段，人群全覆蓋為脫貧提供了更好的制度基礎(chǔ)。一方面有助于增強(qiáng)婦女的風(fēng)險(xiǎn)承受力。全民社會(huì)保障制度的建立，使婦女的最低生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題得到基本的保障，意外風(fēng)險(xiǎn)降低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力也隨之增強(qiáng)，全民醫(yī)療保險(xiǎn)甚至免費(fèi)醫(yī)療為低收入婦女免除了陷入貧困的危險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障尤其是高齡老年津貼為貧困老年婦女解除了老年的生存危機(jī)。另一方面有助于提高婦女的綜合素質(zhì)。社會(huì)保障不再局限于維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)，還為勞動(dòng)力恢復(fù)與發(fā)展、綜合素質(zhì)和個(gè)人能力提高提供了支持，比如教育福利、職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等，為提高勞動(dòng)力的文化水平和健康奠定了基礎(chǔ)。

二、社會(huì)保障如何緩解婦女貧困

我國(guó)的社會(huì)保障包括基本的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助以及社會(huì)福利等。社會(huì)保障通過(guò)建立制度的方式為貧困群體提供直接的幫扶，并建立預(yù)防貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。與就業(yè)無(wú)關(guān)、以居民身份為基礎(chǔ)的全民社會(huì)保障在很大程度上緩解了婦女在原有的以連續(xù)就業(yè)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障中的貧困。全民社會(huì)保障以保基本、兜底線、促公平(1)李克強(qiáng)總理于2014年3月13日上午十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕會(huì)后，與中外記者見(jiàn)面并回答記者提問(wèn)，就民生問(wèn)題所提出的關(guān)于政府要繼續(xù)重點(diǎn)做的三件事。為基本原則。兜底線就是由政府和社會(huì)為難以維持基本生活的社會(huì)成員提供物質(zhì)和服務(wù)，新時(shí)代，中國(guó)已經(jīng)建立了包括城鄉(xiāng)低保、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等強(qiáng)化兜底民生保障的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，減少了婦女貧困人口數(shù)/比例；?；揪褪且诹x務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、住房等諸多方面來(lái)構(gòu)建一個(gè)完整的社會(huì)保障安全網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療、養(yǎng)老等全民覆蓋，降低婦女貧困程度，提高享受保障的人數(shù)和比例，適當(dāng)提高醫(yī)療、養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)等，預(yù)防貧困，鞏固脫貧成果，減少邊脫貧、邊返貧現(xiàn)象。

(一)社會(huì)救助制度可以直接減少貧困的發(fā)生

社會(huì)救助通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼或者服務(wù)，為生活在貧困線以下的低收入者或者遭受災(zāi)害的生活困難者提供基本的生活需求和服務(wù)，經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是政府財(cái)政支出和社會(huì)捐贈(zèng)，主要面向社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困人群，只要符合條件，不需要承擔(dān)責(zé)任，對(duì)于減少絕對(duì)貧困人口、降低貧困程度有著非常明顯的作用，是最為有效的減貧措施，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障兜底線的主要方式。我國(guó)的最低生活保障制度屬于社會(huì)救濟(jì)的一部分，比如對(duì)農(nóng)村的五保戶，除了日常生活的固定補(bǔ)貼外，還給予安置房，配備基本的生活用具，生病住院直接免費(fèi)，根本不用走醫(yī)療保險(xiǎn)手續(xù)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)就建立了國(guó)家負(fù)責(zé)與依托集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)救助制度，20世紀(jì)90年代中期起，逐步建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村“五保戶”制度等。1994年國(guó)務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1997年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障工作走上規(guī)范化、法制化管理的軌道。新時(shí)期，中國(guó)已經(jīng)建立了包括城鄉(xiāng)低保、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等強(qiáng)化兜底民生保障的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，減少了婦女貧困人口數(shù)/比例。

隨著城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，最低生活保障人數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。城市最低生活保障每人每月的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由2010年的251.2元提高到2018年的579.7元，農(nóng)村每人每月的標(biāo)準(zhǔn)由2010年的117.0元提高到2018年的402.8元。每年的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)GDP增速。獲取最低生活保障的女性比例提高。城市居民最低生活保障人數(shù)2010年2310.5萬(wàn)人，女性943.4萬(wàn)人(占40.8%)；2018年1007.0萬(wàn)人，女性451.6萬(wàn)人(占44.8%)；農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)2010年5214.0萬(wàn)人，女性1673.4萬(wàn)人(占32.1%)，2018年3519.1萬(wàn)人，女性1476.5萬(wàn)人(占42.0%)[14]。

城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度通過(guò)降低起付線、提高報(bào)銷比例和封頂線等傾斜性政策對(duì)貧困人員實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)支付，提高貧困人員受益面和受益水平。國(guó)務(wù)院扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，建檔立卡貧困人口醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷比例達(dá)到80%以上[15]。2009年國(guó)家衛(wèi)生健康委、財(cái)政部、全國(guó)婦聯(lián)共同實(shí)施了農(nóng)村婦女“兩癌”(宮頸癌、乳腺癌)免費(fèi)檢查項(xiàng)目，截至目前，累計(jì)開展宮頸癌免費(fèi)檢查9500萬(wàn)人次、乳腺癌免費(fèi)檢查3000萬(wàn)人次[16]，緩解了貧困婦女因病致貧的困擾，有效提高了農(nóng)村婦女健康水平。部分地區(qū)還將城鎮(zhèn)低保適齡婦女納入“兩癌”免費(fèi)檢查政策覆蓋范圍，通過(guò)早防早治，不僅讓更多貧困婦女遠(yuǎn)離疾病、擁有健康，也有助于健康中國(guó)的建設(shè)。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)制度全面降低婦女貧困發(fā)生率

社會(huì)保險(xiǎn)以經(jīng)濟(jì)保障為基礎(chǔ)，通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌以及政府補(bǔ)貼籌集資金，除了保障參保者遇到年老、患病、失業(yè)、工傷、生育而減少或喪失勞動(dòng)能力時(shí)，能從社會(huì)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和物質(zhì)幫助外，還采取補(bǔ)貼或代繳的方式將貧困人口納入社會(huì)保險(xiǎn)制度，形成反貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)再分配的制度，尤其是財(cái)政補(bǔ)貼的全民覆蓋的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)打破了與就業(yè)之間的關(guān)系，縮小了性別差距，更好地保障了勞動(dòng)力市場(chǎng)處于相對(duì)弱勢(shì)的婦女的基本生活，發(fā)揮了社會(huì)保障?；镜淖饔?。

1.城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)在很大程度上降低了因病致貧、因病返貧發(fā)生率。因病致貧是貧困人口致貧的第一主因，大病、慢性病是貧困家庭脫貧的最大障礙。全民覆蓋的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的不斷完善和發(fā)展，保障了婦女平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，為女性健康提供了基本保障。2010年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)95%以上。2010年第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查發(fā)現(xiàn)，是否有醫(yī)療保障對(duì)人們是否選擇就醫(yī)存在一定影響，沒(méi)有醫(yī)療保障的人有病時(shí)更容易拖著不去看。數(shù)據(jù)顯示，有醫(yī)療保險(xiǎn)的女性有病拖著不去看的比例為17.3%，沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)的女性有病拖著不去看的比例為21.2%，分別比男性高了3.2和0.3個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)水平不斷提高以及大病保險(xiǎn)的推動(dòng)實(shí)施，有效降低了貧困家庭或貧困人口因患病治療所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決貧困地區(qū)農(nóng)村老年貧困問(wèn)題的重要手段，可以有效地預(yù)防和緩解老年貧困。2009年起，我國(guó)僅用3年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，比原來(lái)預(yù)期的10年左右時(shí)間大大提前，填補(bǔ)了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的制度空白，人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出建立公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，尤其要完善農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，更好地發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在脫貧攻堅(jiān)中的兜底扶貧作用[17]。2017年底，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到51255萬(wàn)人，其中女性20781.4萬(wàn)人，占到40.5%。2017年底，我國(guó)農(nóng)村人口57661萬(wàn)人，占41.5%，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)49087萬(wàn)人，女性19825.6萬(wàn)人，占到40.4%。同時(shí)，將符合參保條件的建檔立卡貧困人口、低保對(duì)象、特困人員等特殊困難群體統(tǒng)一作為扶貧對(duì)象，納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障范圍。2017年，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼使直接享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的貧困老年人達(dá)1682萬(wàn)人，各級(jí)財(cái)政部門為1516萬(wàn)各類貧困群體代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，兩項(xiàng)措施讓3100萬(wàn)貧困人口直接受益[15]。

3.生育保險(xiǎn)可以緩解母嬰貧困。城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)不僅覆蓋了職工的產(chǎn)前檢查、住院分娩費(fèi)用，還支付女性產(chǎn)假期間不低于產(chǎn)前收入的生育津貼，保障了母嬰的基本生活，減輕了階段時(shí)間內(nèi)母嬰的貧困。城鎮(zhèn)職工的計(jì)劃生育費(fèi)用也由城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付，對(duì)預(yù)防女性生殖健康方面的疾病，尤其是宮頸癌的預(yù)防和治療，有重要作用，可降低婦女因生殖健康的疾病而陷入貧困的概率。城鄉(xiāng)居民住院分娩費(fèi)用可以在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)中報(bào)銷，既保障了女性生育安全，也在一定程度上緩解了農(nóng)村貧困家庭生育過(guò)程中的醫(yī)療支付。部分實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療報(bào)銷門診報(bào)銷的地區(qū)，產(chǎn)前檢查的費(fèi)用也可以按照規(guī)定由基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行報(bào)銷，更好地保障了女性的生殖健康。

(三)社會(huì)福利制度在緩解貧困的同時(shí)提高人們的生活質(zhì)量

婦女兒童福利是國(guó)家和社會(huì)為滿足婦女、未成年人的特殊需要和維護(hù)其特殊利益而提供的照顧和福利服務(wù)。政府的實(shí)物或者津貼在很大程度上減少了這些群體陷入貧困的可能性。

1.高齡養(yǎng)老津貼緩解老年女性貧困。我國(guó)女性在總?cè)丝谥姓?8.8%，女性占比隨著年齡增加逐漸提高，60～64歲人口中女性占一半，80～84歲人口中女性占54.7%，老年婦女貧困比例和貧困程度都比老年男性要高。高齡老年津貼，為部分老年人提供了基本的生活保障，保障了貧困老年居民老有所養(yǎng)，減少了老年婦女的貧困。目前部分地區(qū)的高齡老年人還可以得到長(zhǎng)期護(hù)理津貼，大大降低了她們陷入貧困的可能性。

2.免費(fèi)醫(yī)療，有效降低貧困率。致力于解決因病致貧并讓大家都看得起病的陜西神木市(全民免費(fèi)醫(yī)療)對(duì)當(dāng)?shù)孛撠?、降低貧困率有著不可忽視的作用和效果。陜西神木?009年開始實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療，2014年建檔立卡時(shí)，神木有貧困村24個(gè)，貧困人口31400余人，2017年，全市253戶629人脫貧，5個(gè)貧困村退出，2018年實(shí)現(xiàn)剩余19個(gè)貧困村全部退出，968戶2398人穩(wěn)定脫貧。

3.生育免費(fèi)，減輕低收入家庭生育成本的同時(shí)，更好地保障母嬰基本生活。2012年合肥市發(fā)布該市職工生育保險(xiǎn)試點(diǎn)“生孩子不花錢”，中低收入家庭參保職工個(gè)人如不提特需要求，不作生育方式選擇，并且選擇18家“生孩子不花錢”的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)生育，則醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人零支付。2018年1～4月，共有1070人(占生育量的8%)享受生孩子不花錢定額結(jié)算，個(gè)人生育政策內(nèi)無(wú)負(fù)擔(dān)。2015年，河南濟(jì)源實(shí)施城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)零負(fù)擔(dān)，參保職工在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)生育時(shí)，不再負(fù)擔(dān)本人住院分娩期間所必需的各項(xiàng)基本醫(yī)療費(fèi)用及新生兒基礎(chǔ)檢查費(fèi)用。

(四)緩解婦女貧困的地方探索

婦女通過(guò)她們?cè)诩彝ァ⑸鐓^(qū)和工作場(chǎng)所的有酬和無(wú)酬工作，為經(jīng)濟(jì)和減少貧困作出了貢獻(xiàn)。各地在實(shí)踐中也探索出很多模式，一方面通過(guò)利用已有資源，更好地保障了婦女就業(yè)，幫助婦女脫貧，或者降低其陷入貧困的概率或貧困程度；另一方面較好地保障了老幼的生存健康權(quán)益，提高了她們的生活質(zhì)量。

1.社區(qū)養(yǎng)老與婦女脫貧相結(jié)合。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老，因?qū)崿F(xiàn)不離家的養(yǎng)老，至少不離開熟悉的社區(qū)，而備受老人及家庭的歡迎。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老從兩個(gè)方面緩解婦女的貧困。一方面婦女就地就業(yè)，緩解了婦女因家庭照顧無(wú)法外出就業(yè)導(dǎo)致的貧困。中年婦女上有老下有小，家庭照料負(fù)擔(dān)較重，如果沒(méi)有可信賴或者可支付得起的公共服務(wù)，只能辭職在家，但很多家庭的照料責(zé)任可能只是一日三餐、早晚接送，如果能就地就近就業(yè)，完全可以同時(shí)兼顧。另一方面減輕了家庭養(yǎng)老、托幼負(fù)擔(dān)，解放了部分全職家庭婦女，使得她們可以外出就業(yè)，降低貧困概率。廣東省廣州市獅嶺鎮(zhèn)利用老人小飯桌的契機(jī)，由政府出資，社會(huì)組織將外包公司不愿接單的送餐服務(wù)交給本社區(qū)有家庭照顧負(fù)擔(dān)的婦女，實(shí)現(xiàn)了“一碗飯，溫暖兩個(gè)家”。既解決了當(dāng)?shù)赜屑彝フ疹欂?fù)擔(dān)的18個(gè)婦女的就業(yè)問(wèn)題，每月相對(duì)固定的收入緩解了這群以40/50為主的中年婦女的貧困，也解決了120個(gè)老人的就餐問(wèn)題。同時(shí)，將這些婦女送去養(yǎng)老院、醫(yī)院接受一定的專業(yè)培訓(xùn)，為老人提供日常監(jiān)測(cè)、護(hù)理和日常陪伴、生活照料等，也減輕了其家庭的照顧負(fù)擔(dān)。

2.就業(yè)脫貧。利用扶貧車間、公益崗位等促進(jìn)貧困人口就近就地就業(yè)。一是創(chuàng)建“扶貧車間”。加工車間設(shè)在鄉(xiāng)、村，把工作送到了家門口，讓貧困人口實(shí)現(xiàn)就地就近、離土不離鄉(xiāng)就業(yè)，解決了農(nóng)戶尤其是貧困戶就近就業(yè)問(wèn)題，有效促進(jìn)了貧困群眾就業(yè)增收，同時(shí)，將適宜分散加工的產(chǎn)品延伸入戶，推進(jìn)居家就業(yè)，解決了貧困人口難以離家的困難，足不出戶就實(shí)現(xiàn)了就業(yè)增收，有利于有家庭照顧負(fù)擔(dān)的貧困女性的就業(yè)脫貧。截至2019年5月，甘肅省共建設(shè)扶貧車間1147個(gè)，吸納帶動(dòng)就業(yè)6.97萬(wàn)人，其中建檔立卡貧困勞動(dòng)力2.4萬(wàn)人。甘肅省東鄉(xiāng)縣布楞溝村巾幗扶貧車間，帶動(dòng)周邊6個(gè)村子辦起了油馃馃生產(chǎn)線，吸納5000多名貧困群眾實(shí)現(xiàn)就業(yè)和穩(wěn)定增收。居住在布楞溝新農(nóng)村集中安置點(diǎn)的馬麥熱說(shuō)：“上班很方便，從家走到車間用不了10分鐘，中午回家還能給老人做飯，掙錢和照顧老人都沒(méi)耽擱。”[18]二是設(shè)置公益崗位等。在低保的基礎(chǔ)上安排適齡勞動(dòng)人口在村、社區(qū)就業(yè)，勞動(dòng)收入讓這些相對(duì)貧困人群生活得更踏實(shí)，也更有尊嚴(yán)。北京延慶、陜西榆林等地，村(居)委會(huì)設(shè)置清潔衛(wèi)生、護(hù)林等崗位，讓一些收入較低的家庭人員負(fù)責(zé)村、社區(qū)的衛(wèi)生打掃、維護(hù)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政出資，每月給她們支付幾百元，保證她們有了相對(duì)穩(wěn)定的收入。陜西榆林市榆陽(yáng)區(qū)魚河鎮(zhèn)魚河村一對(duì)夫妻，60歲左右，每月享受養(yǎng)老津貼百元左右，同時(shí)一人負(fù)責(zé)清掃村里的廣場(chǎng)，一人負(fù)責(zé)清掃村里的公共廁所，每月共有近千元的收入。陜西神木針對(duì)農(nóng)村貧困勞動(dòng)力，開辟了一批農(nóng)村森林防火、保潔、公路養(yǎng)護(hù)等公益崗位；針對(duì)進(jìn)城務(wù)工貧困勞動(dòng)力，開辟了一批技術(shù)含量低、操作簡(jiǎn)單的企業(yè)就業(yè)崗位。

3.健康脫貧。河南濟(jì)源建立了“識(shí)別管理、大病專治、簽約服務(wù)、動(dòng)態(tài)管理、疾病預(yù)防、醫(yī)療惠民”的“六位一體”健康扶貧工作體系，構(gòu)建了基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、困難群眾大病補(bǔ)充保險(xiǎn)、民政救助、貧困人口醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)、困難群眾醫(yī)保再保障等健康扶貧“六道防線”。經(jīng)過(guò)針對(duì)貧困群眾的六道醫(yī)療保障防線，全市建檔立卡貧困群眾大病患者醫(yī)療個(gè)人自付比例占醫(yī)療總費(fèi)用的5%以下，實(shí)現(xiàn)了健康扶貧醫(yī)療報(bào)銷比例達(dá)90%以上的目標(biāo)。2018年，全市有32%的因病致貧人口得益于健康扶貧而實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困群眾21種大病救治率達(dá)100%。在375個(gè)村開展宣講1660場(chǎng)次，受益40萬(wàn)余人次，通過(guò)健康宣傳，貧困群眾的健康素養(yǎng)明顯升高，疾病發(fā)生率明顯降低。

三、社會(huì)保障緩解婦女貧困面臨的挑戰(zhàn)與未來(lái)展望

社會(huì)保障不僅要在經(jīng)濟(jì)上保障國(guó)民的基本生活，通過(guò)現(xiàn)金給付或者援助的方式，解決國(guó)民遭遇生活困難時(shí)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題；同時(shí)社會(huì)保障還要適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變遷與自我保障功能弱化的變化，通過(guò)提供服務(wù)的方式滿足國(guó)民對(duì)個(gè)人生活照料服務(wù)的需求，如兒童照顧服務(wù)、安老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)等；除了經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障外，也離不開相應(yīng)的情感保障，社會(huì)保障還要在一定程度上分擔(dān)精神慰藉的責(zé)任，比如對(duì)老人、兒童照顧的情感投入以及適當(dāng)?shù)呐惆?、交流等，為年輕人提供“常回家看看”的條件。促公平作為全民社會(huì)保障的基本原則之一，需要政府創(chuàng)造條件，讓每個(gè)人都通過(guò)自己的奮斗有公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，把公正貫徹到社會(huì)的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域。

(一)社會(huì)保障緩解婦女貧困面臨的挑戰(zhàn)

一是現(xiàn)有保障水平較低，不能很好地滿足婦女需求。醫(yī)療保障雖然為避免城鄉(xiāng)居民陷入因病致貧、返貧提供了基本的保障，但現(xiàn)有醫(yī)療保障水平相對(duì)較低，醫(yī)療保險(xiǎn)較低的封頂線以及自費(fèi)藥、進(jìn)口藥的增加及高價(jià)，社會(huì)救助的有限額度，讓一些有重大疾病家庭成員的家庭依然難逃貧困的困境。尤其近些年農(nóng)村婦女多發(fā)乳腺癌、宮頸癌，面對(duì)癌癥人們不愿意選擇報(bào)銷比例較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，而是寧愿砸鍋賣鐵也要轉(zhuǎn)診去報(bào)銷比例較低的大城市的醫(yī)院，這無(wú)疑增加了個(gè)人醫(yī)藥費(fèi)的負(fù)擔(dān)。農(nóng)村居民每月百余元的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚不能滿足日常基本生活需要，如果沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)支持，難以維系正常生活。

二是各項(xiàng)制度自成一體，獨(dú)立運(yùn)行，不利于最大限度地發(fā)揮保障的?；径档拙€作用。貧困是疊加的，低保戶的養(yǎng)老和醫(yī)療保障都會(huì)缺乏，從而使得保障也是疊加的，多重保障雖然給予貧困群體更好的保障，但是卻不利于資源的有效整合利用，有可能出現(xiàn)低保戶最后獲得的救助和保障比有勞動(dòng)收入的人更高的生活質(zhì)量，這樣容易出現(xiàn)養(yǎng)懶人的情況。從性別角度來(lái)看，勤勞的女性更大比例地通過(guò)家政等低收入勞動(dòng)解決基本的溫飽問(wèn)題，從而也失去了享受低保和社會(huì)救助的機(jī)會(huì)。從貧困率和享受低保待遇的性別比也可以看出，貧困婦女享受制度保障的比例低于男性。

三是農(nóng)村婦女保障較差，區(qū)域差異較大。雖然農(nóng)村的低保制度比較完善，保障水平也逐漸提高，但對(duì)于流動(dòng)農(nóng)民工以及大量的留守婦女兒童，沒(méi)有給予較好的保障。尤其是留守婦女，因?yàn)橛型獬龃蚬さ恼煞蚨鵁o(wú)法享受低保，但外出就業(yè)不一定能給家里帶來(lái)穩(wěn)定可靠的收入，自己在家照顧老人孩子，又無(wú)力從事較高收入的全職工作，一旦出現(xiàn)意外或者變故，很容易陷入貧困。不同地區(qū)的保障水平也存在較大差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金足以支付老年人較高的日常生活需要，但貧困地區(qū)每月不足百元的養(yǎng)老金很容易使老年婦女陷入貧困。

四是婦女福利發(fā)展不足。婦女在人口生產(chǎn)中的特殊作用以及歷史原因，導(dǎo)致了其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的相對(duì)弱勢(shì)，國(guó)家為了滿足婦女發(fā)展和維護(hù)其特殊利益，會(huì)為她們提供一定的照顧和福利服務(wù)，包括對(duì)婦女進(jìn)行職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，為她們提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，提升她們的自身發(fā)展能力等，但這些服務(wù)落實(shí)不到位，而且也沒(méi)有顧及有些女性會(huì)因家庭照顧負(fù)擔(dān)而無(wú)法享受這些就業(yè)服務(wù)。部分貧困婦女性別平等意識(shí)淡薄，就業(yè)中受到性別歧視時(shí)不知道維護(hù)自己的權(quán)益，發(fā)展能力不足，脫貧難度較大。

(二)增強(qiáng)社會(huì)保障緩解婦女貧困、促進(jìn)婦女發(fā)展的作用

社會(huì)保障是鑄就國(guó)家認(rèn)同的基石，是民生問(wèn)題最直接、最基本的反映，全民社會(huì)保障也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。習(xí)近平同志多次提出要“守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度”。2020年后農(nóng)村減貧將由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在地區(qū)、城鄉(xiāng)和不同群體之間在收入、社會(huì)公共服務(wù)、教育及醫(yī)療服務(wù)等方面的差距，這也是當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)主要存在的問(wèn)題。所以，社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)、性別差距的縮小、消除，可以有效推動(dòng)我國(guó)減貧工作的進(jìn)展。

一是實(shí)現(xiàn)全民享受社會(huì)保險(xiǎn)，并不斷提高保障水平。要以全面實(shí)施全民參保為契機(jī)，對(duì)符合條件的建檔貧困人口、低保對(duì)象、特困人員以及農(nóng)村“三留守”人員、殘疾人等困難群體做到應(yīng)保盡保，重點(diǎn)針對(duì)貧困地區(qū)和特殊貧困人口積極推進(jìn)醫(yī)療救助和基本醫(yī)療、大病醫(yī)療保障制度以及城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，真正實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)。將貧困婦女及家庭納入醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等相關(guān)政策體系，并逐步提高政策扶貧力度、救濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和保險(xiǎn)待遇水平。將扶貧拓展到全面福利，也是2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧后的策略。

二是建立社區(qū)托幼/養(yǎng)老與婦女就業(yè)脫貧的共贏模式。除了因病致貧、因殘致貧外，大部分家庭還因?yàn)榧彝フ疹櫟呢?fù)擔(dān)，包括照顧老、幼、病、殘，使得女性不能外出就業(yè)，加重了家庭的貧困，而且老幼的照顧負(fù)擔(dān)更加普遍、更加沉重，即使沒(méi)有了照顧負(fù)擔(dān)，因?yàn)殚L(zhǎng)期的脫離勞動(dòng)力市場(chǎng)，加上勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別歧視和年齡歧視，這部分女性也很難找到合適的工作。集體托幼和養(yǎng)老照顧的性價(jià)比遠(yuǎn)超個(gè)體的家庭照顧，如果將家庭照料與社區(qū)照料相結(jié)合，將有很多益處。無(wú)論是照顧者和被照顧者都需要社會(huì)交往，將養(yǎng)老、托幼與婦女就業(yè)相結(jié)合，一方面互助照顧，不僅可解決家庭照顧問(wèn)題，還可以給被照顧者足夠的安全感，有利于雙方的身心健康；另一方面適當(dāng)?shù)恼疹櫻a(bǔ)貼使得這些照顧者有了一定的收入，其家庭地位和社會(huì)地位都會(huì)有相應(yīng)的提高，自我價(jià)值感也會(huì)增強(qiáng)。

三是整合社會(huì)資源，增強(qiáng)婦女能力，將救助與就業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)從婦女脫貧到促進(jìn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。貧困經(jīng)常是多種弱勢(shì)的疊加，很多有殘疾人的家庭同時(shí)也是低收入家庭，享受低?；蛘呱鐣?huì)救助。應(yīng)將人社部、醫(yī)療保障局、民政部、殘聯(lián)等的資源整合起來(lái)，為婦女發(fā)展提供更多支持，讓她們平等獲得生產(chǎn)資源，解決貧困婦女的基本社會(huì)需要，保障她們的基本生活。同時(shí)，更重要的是增強(qiáng)她們的脫貧、致富發(fā)展能力，也就是將輸血轉(zhuǎn)變?yōu)樵煅?。這包括提升個(gè)體發(fā)展能力、為有家庭照顧負(fù)擔(dān)的女性提供更多的就業(yè)支持等?！巴ㄟ^(guò)讓婦女有機(jī)會(huì)獲得資本、資源、信貸、土地、技術(shù)、信息、技術(shù)援助和培訓(xùn)來(lái)提高婦女的生產(chǎn)能力，從而增加?jì)D女的收入，改善營(yíng)養(yǎng)、教育、保健和婦女在家庭中的地位，讓婦女發(fā)揮其生產(chǎn)潛力，對(duì)于打破貧窮的循環(huán)至關(guān)重要，以使婦女能夠充分分享發(fā)展的效益以及她們自己勞動(dòng)的成果?！盵19]扶貧只能是暫時(shí)的，要讓失業(yè)保險(xiǎn)基金中的促進(jìn)就業(yè)部分、民政部門的社會(huì)救助、醫(yī)療救助基金以及助殘基金等，在為普通貧困人群提供更多的就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，為殘障人士提供健康支持的同時(shí)，也給他們創(chuàng)造更多的社會(huì)參與、發(fā)展機(jī)會(huì)。要消除就業(yè)中的性別歧視，采取措施解決婦女的失業(yè)問(wèn)題，尤其是因家庭照顧中斷職業(yè)的女性再就業(yè)問(wèn)題。

四是推進(jìn)完善婦女兒童老年人福利。應(yīng)該制定平衡就業(yè)與家庭照顧的政策措施，在公共服務(wù)難以提供或不能有效滿足需求的情況下，提供更多的適應(yīng)家庭照顧的就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是在貧困農(nóng)村地區(qū)，要將家庭照顧與婦女就業(yè)結(jié)合起來(lái)，給她們創(chuàng)造更多的通過(guò)勞動(dòng)獲取收入的機(jī)會(huì)。要更多地滿足婦女尤其是生活于貧窮之中的婦女和女性家庭戶主的需要，使其能獲得負(fù)擔(dān)得起的住房，保障她們的基本土地權(quán)益。提高貧困地區(qū)老年人的福利津貼，在此基礎(chǔ)上給老年人提供文娛設(shè)施和服務(wù)，滿足老年人精神文化需求。為貧困兒童提供更多的醫(yī)療衛(wèi)生福利和津貼，滿足貧困兒童的撫養(yǎng)和照顧服務(wù)需求，加大兒童健康投入，確保他們尤其是女童安全、健康地接受平等的教育。