劉伯紅，范思賢

(1.中華女子學(xué)院，北京 100101；2.江蘇省婦聯(lián)干部學(xué)院，江蘇 南京 210017)

一、背景

傳統(tǒng)上，政治指“統(tǒng)治的藝術(shù)和科學(xué)”。近百年的婦女運動挑戰(zhàn)了這一為男性政治家量身定制的狹隘定義，認(rèn)為“政治包括了從人際到國際的所有由權(quán)力構(gòu)成的關(guān)系，婦女就是政治參與者”[1]。國際婦女運動的這一訴求，得到了聯(lián)合國的充分肯定和強(qiáng)力支持，集中反映在《消除對婦女一切形式歧視公約》(1979年，簡稱“《消歧公約》”)、《北京行動綱領(lǐng)》(1995年，簡稱“《行動綱領(lǐng)》”)和《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(2015年)等重要文獻(xiàn)中。

41年前，《消歧公約》闡明了婦女政治權(quán)利的基本內(nèi)涵：婦女的政治權(quán)利既包括了早期婦女參政運動所要求的選舉權(quán)、被選舉權(quán)，又包括了傳統(tǒng)政治運作中擔(dān)任各級政府(政黨)公職的權(quán)利，還包括了婦女運動對政治參與的廣泛認(rèn)識：參與立法決策、公眾和政治事務(wù)以及各類社會組織的權(quán)利、參加外交事務(wù)和國際組織工作的權(quán)利……研究者們經(jīng)常討論的婦女參政、議政、執(zhí)政、知政和近些年來世人常說的善政、治理(governance)等概念，也都包涵在其中，拓展了人們對婦女參與政治與決策的認(rèn)識[2-3]。本文所指的“婦女參政”，包括了上述各個方面。

25年前，《行動綱領(lǐng)》重申和強(qiáng)調(diào)了《消歧公約》對婦女政治權(quán)利的界定與保障，將“婦女參與政治和決策”單獨列為重大“戰(zhàn)略目標(biāo)”或“優(yōu)先關(guān)切”，在廣泛評估1985年第三次世界婦女大會之后各國政府對《到2000年提高婦女地位內(nèi)羅畢前瞻性戰(zhàn)略》執(zhí)行情況基礎(chǔ)上，明確提出兩項促進(jìn)婦女參與政治和決策的戰(zhàn)略目標(biāo)：第一，采取措施確保婦女平等進(jìn)入并充分參加權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策，要求政府、政黨、企業(yè)、工會、研究學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非政府組織和國際組織等采取行動；第二，提高婦女參加決策和領(lǐng)導(dǎo)的能力，要求通過教育培訓(xùn)、制定標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制、社會與家庭支持、鍛煉培養(yǎng)等多種方式，增強(qiáng)婦女參政能力。同時明確要求，將“性別平等主流化”融入這兩項戰(zhàn)略目標(biāo)的實施中[4]。

5年前，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》制定的十七項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的第五項是“實現(xiàn)性別平等，增強(qiáng)所有婦女和女童的權(quán)能”?！按_保婦女全面有效參與各級政治、經(jīng)濟(jì)和公共生活的決策，并享有進(jìn)入以上各級決策領(lǐng)導(dǎo)層的平等機(jī)會”成為第五項目標(biāo)中第5個具體指標(biāo)[5]，該指標(biāo)重申了婦女參政的廣泛領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)了推動婦女進(jìn)入各級決策的領(lǐng)導(dǎo)層。

從發(fā)端于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的婦女爭取選舉權(quán)運動(Suffrage)到當(dāng)下，從1952年聯(lián)合國制定《婦女政治權(quán)利公約》到今天，在聯(lián)合國和國際婦女運動的有力推動下，世界婦女參政的狀況發(fā)生了令人矚目的變化。上至國家元首、政府首腦，下至部長、省長、市長，女性都有杰出的表現(xiàn)。突發(fā)于全球的新冠病毒疫情是對各國政府執(zhí)政能力的一個大考，而女性擔(dān)任政府首腦的國家被公認(rèn)為是抗擊疫情相對成功的國家(1)這種觀點認(rèn)為，新西蘭、德國、芬蘭、挪威、丹麥和冰島是抗擊疫情相對成功的國家，其共同點是這些國家都由女性掌管。她們更愿意尋求學(xué)術(shù)界的建議，以透明的方式表述問題并進(jìn)行坦誠的溝通。當(dāng)然，這些特征不只是女性具備，只不過當(dāng)人們聚焦于各國危機(jī)管理時，在比較中女性更容易在焦點中閃光。參見《新冠危機(jī)的十個意外后果》，《參考消息》2020年5月15日第12版。。女性擔(dān)任各領(lǐng)域各部門高級管理人員、決策人員、外交代表、談判代表的情況隨處可見，各類婦女組織和婦女團(tuán)體在世界各地承擔(dān)起上至參加全球議程決策、下至改變婦女個人命運的責(zé)任。

“婦女解放”和“男女平等”從來都寫在中國共產(chǎn)黨的旗幟上，推進(jìn)婦女參政、培養(yǎng)女性人才、促進(jìn)婦女全面發(fā)展，已成為黨和國家一以貫之的政治責(zé)任和歷史使命，本文側(cè)重回顧與評估第四次世界婦女大會25年來特別是近5年來中國婦女參政取得的進(jìn)展和面臨的挑戰(zhàn)。

二、婦女參政取得的主要進(jìn)展

改革開放無論從廣度還是從深度上都為中國婦女的全面發(fā)展提供了前所未有的空間和契機(jī)，第四次世界婦女大會在中國的召開無論從理論上還是從實踐上都極大地賦予了中國婦女的權(quán)能，“男女平等基本國策”的提出和貫徹，“社會性別主流化”的承諾和影響，都為中國婦女參政帶來了新的變化。

(一)近五年來促進(jìn)婦女參政的政策支持持續(xù)加大

長期以來，中國政府制定并頒布了一系列保障婦女政治權(quán)利的法律法規(guī)和政策規(guī)劃，為婦女參政提供了牢固的制度保障。自1995年起，中國政府連續(xù)頒布了三個階段的《中國婦女發(fā)展綱要》，都將“婦女參與決策和管理”作為專門領(lǐng)域，并提出階段性的主要目標(biāo)和策略措施。這既是不同時期婦女權(quán)益和男女平等的政策保障，也是中國社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是對國際社會落實社會性別主流化戰(zhàn)略的積極響應(yīng)。

近5年來，中國政府繼續(xù)加大促進(jìn)婦女參政的力度，在國家發(fā)展規(guī)劃中提出行動目標(biāo)。中國政府在《國家人權(quán)行動計劃(2016—2020年)》中再次明確了保障婦女參政權(quán)利的行動計劃，重申了繼續(xù)促進(jìn)婦女平等參與管理國家和社會事務(wù)的具體目標(biāo)：一是逐步提高女性在各級人大代表、政協(xié)委員中的比例，以及在各級人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中的比例；二是到2020年，村民委員會成員中女性比例達(dá)30%以上，村民委員會主任中女性比例達(dá)10%以上，居民委員會成員中女性比例保持在50%左右[6]。2016年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要(2016—2020年)》要求：“保障婦女平等獲得就學(xué)、就業(yè)、婚姻財產(chǎn)和參與社會事務(wù)等權(quán)利和機(jī)會”，“提高婦女參與決策管理水平”[7]，使促進(jìn)婦女參政成為國家人權(quán)行動計劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中不可或缺的組成部分。

近年來，中國執(zhí)政黨及領(lǐng)導(dǎo)人也在多種重要場合強(qiáng)調(diào)保障婦女的政治權(quán)利，黨的十八大報告明確提出要“重視培養(yǎng)選拔女干部”；十九大報告再次提出要“統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔女干部、少數(shù)民族干部和黨外干部工作”?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第三十五條明確規(guī)定：“黨重視培養(yǎng)、選拔女干部和少數(shù)民族干部?！?015年9月，習(xí)近平主席在全球婦女峰會的講話中提出：“要增強(qiáng)婦女參與政治經(jīng)濟(jì)活動能力，提高婦女參與決策管理水平，使婦女成為政界、商界、學(xué)界的領(lǐng)軍人物”[8]。2018年11月，習(xí)近平總書記在同全國婦聯(lián)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話時強(qiáng)調(diào)：“各級黨委要加大重視、關(guān)心、支持、保障力度，重視培養(yǎng)婦女干部?！盵9]結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視與強(qiáng)調(diào)，為推進(jìn)中國婦女參政提供了前進(jìn)的動力和可靠的助力。

為了實現(xiàn)人才發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)干部性別結(jié)構(gòu)趨于合理的戰(zhàn)略目標(biāo)，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出：“加強(qiáng)女干部、少數(shù)民族干部、非中共黨員干部培養(yǎng)選拔和教育培訓(xùn)工作”[10]。自2014年開始，國家級公務(wù)員調(diào)訓(xùn)計劃中特別設(shè)立女性領(lǐng)導(dǎo)力專題培訓(xùn)等針對女干部培養(yǎng)的規(guī)定和要求；2015年10月中央召開的培養(yǎng)選拔年輕干部和女干部、少數(shù)民族干部、黨外干部工作座談會，要求各級黨委要把年輕干部和女干部、少數(shù)民族干部、黨外干部培養(yǎng)選拔工作，放到整個領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)中來謀劃，納入黨建目標(biāo)責(zé)任制來推進(jìn)。2018年頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中，要求“重視發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部、女干部和少數(shù)民族干部”(第七章第二十五條)，“注意吸收婦女入黨”(第八章第三十九條)[11]。最近，中央組織部負(fù)責(zé)人就印發(fā)《2019—2023年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“合理配備女干部、少數(shù)民族干部和黨外干部，加強(qiáng)日常培養(yǎng)、戰(zhàn)略培養(yǎng)”[12]。在領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、人才選拔和培養(yǎng)中融入性別平等要求，是對新時期婦女更加廣泛深入地參與民主管理和立法決策的有力引導(dǎo)和支持。

(二)近五年中國婦女參與政治與管理的進(jìn)步

1.全國人大和全國政協(xié)中女性比例穩(wěn)步提升。國家議會中女議員的人數(shù)和比例是國際社會衡量婦女參與政治與決策的核心指標(biāo)。在一定意義上，我國全國人大女代表相當(dāng)于國家議會中的女議員。

中華人民共和國成立至今共召開過13屆全國人民代表大會，其中2013年召開的第十二屆人大和2018年召開的第十三屆人大對全國人大女代表比例的增長有特殊的意義：前者終結(jié)了改革開放以來全國人大女代表徘徊不前的局面，突破了歷史上第四屆人大女代表最高的22.6%的比例，用了38年時間將這一比例提高到23.4%；后者再次攀升，將這一指標(biāo)提高到24.9%，超過2019年全球國家議會女議員平均占比24.3%的水平[13]60。全國政協(xié)女委員的比例自1998年第九屆政協(xié)以來持續(xù)提高，直至2018年第十三屆政協(xié)達(dá)到歷屆女委員占比“之最”的20.4%[13]61，實現(xiàn)了《國家人權(quán)行動計劃(2016—2020年)》的相關(guān)規(guī)定。最重要的是，全國人大女代表、全國政協(xié)女委員履職能力不斷提高，由她們提出的促進(jìn)中國社會可持續(xù)發(fā)展和性別平等的提案議案建議不斷增長。

2.中國共產(chǎn)黨黨員及黨代表中女性比例逐年增加。中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，是中國社會主義建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，是最廣大人民利益的代表者。

近年來，中國共產(chǎn)黨黨員及黨代表中女性人數(shù)不斷增加。2019年中國共產(chǎn)黨黨員中女黨員有2559.9萬人，占比27.9%[14]，比2015年增加332.1萬人，高出2.8個百分點，自2010年以來呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢[13]62，說明中國婦女對共產(chǎn)主義事業(yè)的追求以及對無產(chǎn)階級先鋒隊的政治認(rèn)同，她們以實際行動在為“人類謀幸?！钡氖聵I(yè)中沖鋒在前，起“模范帶頭作用”，“共和國勛章”獲得者申紀(jì)蘭、屠呦呦，榮獲“人民英雄”稱號的陳薇等都是共產(chǎn)黨員。中國共產(chǎn)黨代表大會中女代表的比例也有所增長，2017年中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會中女代表為551人，比例為24.2%，并且連續(xù)三次呈現(xiàn)遞增趨勢(第十七、十八次女代表比例分別為20.1%、23.0%)[13]62，反映出女性在中國共產(chǎn)黨民主決策中的作用和影響日益提高。

3.各民主黨派中女黨員發(fā)揮了重要作用。我國的各民主黨派是中國政治體制的重要組成部分，部分女性特別是在專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中工作的女性，通過參加民主黨派，積極發(fā)揮參與政治與決策的作用。

2016年我國八個民主黨派中女性的比例均在30%以上，其中中國民主促進(jìn)會、中國農(nóng)工民主黨、臺灣民主自治同盟女性成員的比例均在50%左右，分別為49.6%、49.7%和51.2%[13]65，均超過北京《行動綱領(lǐng)》要求的30%的標(biāo)準(zhǔn)。通過參加民主黨派施展政治抱負(fù)，參與立法決策與管理，是我國知識女性與專業(yè)人員參政的一個特點。在民主黨派高層領(lǐng)導(dǎo)中，女性也占有一定比例，2017年新一輪領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，各民主黨派中央一級85位領(lǐng)導(dǎo)中女性有18位，占比21.2%；新一屆民主黨派中央委員會委員中女性401人，占總數(shù)的26.1%，相較于2015年女中委352人占比22.5%，有了較大幅度提升[15]。

4.黨政司法部門女性的比例和能力持續(xù)提高。對于黨政部門女干部的發(fā)展，《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》明確要求，國家機(jī)關(guān)部委和縣級以上各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子中女干部人數(shù)要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐步增加，擔(dān)任正職的女干部比例要逐步提高。

2018年全國31個省(區(qū)、市)政府換屆后，106名女干部當(dāng)選為副省級領(lǐng)導(dǎo)干部，在813名省級干部中占比13%，其中12名女性擔(dān)任正省級領(lǐng)導(dǎo)，這是我國歷史上少見的[16]。2019年9月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《平等 發(fā)展 共享：新中國70年婦女事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步》白皮書顯示，婦女參加黨政機(jī)構(gòu)決策管理的人數(shù)不斷增加，2017年全國黨政機(jī)關(guān)女干部人數(shù)為190.6萬，占干部總數(shù)的26.5%；中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)新錄用公務(wù)員中女性比例達(dá)到52.4%；地方新錄用公務(wù)員中女性比例達(dá)到44%[17]22-23。更為關(guān)鍵的是，女干部的領(lǐng)導(dǎo)能力得到全社會的承認(rèn)和尊重，例如在抗擊新冠病毒的斗爭中，一些女領(lǐng)導(dǎo)始終奮戰(zhàn)在第一線，以她們對人民的忠誠、奉獻(xiàn)精神和專業(yè)能力，獲得了廣大人民群眾的高度評價和認(rèn)同。

中國婦女積極參與了中國的法治建設(shè)，2018年，在人民檢察院檢察官中，女檢察員人數(shù)已達(dá)21328人，占比41.7%；全國女法官人數(shù)達(dá)到42501人，占比33.7%；全國女律師人數(shù)達(dá)到15.3萬人，占比36.1%；全國女人民陪審員人數(shù)達(dá)到102936人，占比41.1%，各種類型的法律工作者中，女性比例均達(dá)到1995年《行動綱領(lǐng)》核定的30%的指標(biāo)，其中，女律師2018年比2015年增長了5.5個百分點，比2010年增長了12個百分點；女人民陪審員2018年比2015年增長了5個百分點[13]84-85，對我國的法制(法治)建設(shè)和人民權(quán)利的保障特別是女性權(quán)利保障起到無法替代的作用。

5.女性參與基層民主建設(shè)和治理的水平不斷提升。廣大女性在中國基層民主建設(shè)和管理中作出積極貢獻(xiàn)。

女性歷來在城市基層社區(qū)與街道等居民委員會的建設(shè)、管理和服務(wù)中發(fā)揮著重要作用，一直保持著較高的比例。近10年來，居委會成員中女性的比例始終保持在50%左右，居委會主任中女性的比例保持在40%左右[13]68。居委會領(lǐng)導(dǎo)和成員的受教育程度和管理能力，也經(jīng)歷了由“街道老大媽”到“大學(xué)畢業(yè)生”和“軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部”的轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)的治理水平和服務(wù)能力有了明顯提升。在這次抗疫斗爭中，我們的居民委員會和社區(qū)干部們發(fā)揮了“全心全意為人民服務(wù)”的不可或缺的支撐作用，為億萬人民群眾戰(zhàn)勝疫情安居樂業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。

女性在農(nóng)村基層民主管理和建設(shè)中的作用也在不斷增強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，近10年來，村民委員會成員中女性比例總體呈現(xiàn)上升趨勢，2018年達(dá)到24.0%，村民委員會主任中女性比例為11.1%[13]68，基本實現(xiàn)了《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》“村委會主任中女性比例達(dá)到10%以上”的目標(biāo)要求。近年來，我國農(nóng)村中活躍著兩股女性參與基層治理的力量：一是女大學(xué)生出任的村官，她們不忘初心，大學(xué)畢業(yè)后不是遠(yuǎn)離農(nóng)村，而是反哺家鄉(xiāng)，立志改變鄉(xiāng)村貧窮落后的面貌，如北京師范大學(xué)碩士畢業(yè)生、在2019年抗洪救災(zāi)中犧牲的廣西樂業(yè)縣百坭村駐村黨的第一書記黃文秀就是典型代表；二是扶貧工作隊的女隊長、女成員們，她們離開大城市，甚至舉家前往地處偏僻、條件艱苦的貧困村，與留守在那里的村民們尋找脫貧致富方案，腳踏實地地幫助老百姓改變貧困面貌，贏得了村民和當(dāng)?shù)馗刹康淖鹬睾托湃巍?/p>

上述村委會和扶貧工作隊中女干部的變化并不能全面反映農(nóng)村婦女參政的全貌，在2010年再次修訂的《村民委員會組織法》、2018年民政部、中組部、全國婦聯(lián)等七部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》、2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等法律政策的強(qiáng)力推動下，農(nóng)村婦女以她們創(chuàng)造出的多種形式組織起來或自我賦權(quán)，突破了傳統(tǒng)男性家庭/家族等“村民自治中性別鴻溝”的限制，參與到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、精準(zhǔn)脫貧、土地出讓流轉(zhuǎn)分紅、發(fā)展項目和貸款的管理、技術(shù)經(jīng)營信息的獲取、村民家庭矛盾調(diào)解、村莊的環(huán)境和村民的健康保護(hù)、村規(guī)民約修訂、村委會選舉等農(nóng)村轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新治理中去，極大地撼動了千百年流傳的“男尊女卑”傳統(tǒng)，在促進(jìn)婦女參與農(nóng)村事務(wù)管理，突破男婚女嫁的“從夫居”傳統(tǒng)、平等分配農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源、促進(jìn)婚喪嫁娶改革、糾正男孩偏好關(guān)愛女孩、男女共同贍養(yǎng)老人和共同分擔(dān)家務(wù)等方面，都有了前所未有的改變，廣大農(nóng)村婦女正在成為促進(jìn)基層民主建設(shè)、維護(hù)社會公正、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要力量[18-22]。

6.女性比較集中的部門中女性管理者的比例和作用正在增長?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要(1995—2000年)》指出：“女職工比較集中的行業(yè)、部門以及企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，應(yīng)多選配一些女性?！痹谖覈员容^集中的工作部門，如衛(wèi)生、教育、藝術(shù)等領(lǐng)域，女性領(lǐng)導(dǎo)者或管理者的比例有明顯增長，在此以女性參與高等教育管理為例。

改革開放以來特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，越來越多的女性進(jìn)入我國高校的領(lǐng)導(dǎo)崗位，在高等教育的發(fā)展中發(fā)揮著令人矚目的作用。在2015年10月到2016年5月期間，劉伯紅對北京、天津、上海、重慶四個直轄市的272所高校的1873位男女領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了統(tǒng)計分析，其中，女領(lǐng)導(dǎo)349名，占四地高校領(lǐng)導(dǎo)總數(shù)的18.63%。女性擔(dān)任高校領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，以高校正職領(lǐng)導(dǎo)為例：在四地351人次的女領(lǐng)導(dǎo)中，有40人次女性擔(dān)任書記，占四地高校黨委書記總數(shù)的15.5%，鑒于我國高校實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制(2)1961年9月15日，中共中央批準(zhǔn)試行《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(簡稱“高教六十條”)，條例要求“高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)制”。1978年修改后的“高教六十條”規(guī)定為“高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”。，擔(dān)任黨委書記實際是高校領(lǐng)導(dǎo)班子一班人的“班長”；有18人次女性擔(dān)任校(院)長，占四地高校校長總數(shù)的7.00%，較中國人民大學(xué)“中國大學(xué)校長素質(zhì)研究”課題組2006年高校女校長占4.5%的統(tǒng)計有所增長[23]，鑒于高校校長不僅是教學(xué)機(jī)構(gòu)的高級管理者，且一般為學(xué)科專業(yè)的帶頭人或?qū)W術(shù)權(quán)威，故女性擔(dān)任校長更為不易。至于女性擔(dān)任高校副職的比例就更高了，女副書記的比例達(dá)到26.8%，超過1/4(見表1)。由此顯示，女性在我國各類高校領(lǐng)導(dǎo)崗位上的數(shù)量、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，已經(jīng)超越我國歷史的各個階段，是高校女領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展最快的時期。

表1 京津滬渝四地高校領(lǐng)導(dǎo)人分崗位分性別人次統(tǒng)計[24]

注：有的高校領(lǐng)導(dǎo)人同時兼任黨委書記和校長，在統(tǒng)計中計算為兩人次，或標(biāo)注為“兼兩正職”。四地高校有19位領(lǐng)導(dǎo)人兼任兩正職，故四地高校領(lǐng)導(dǎo)人的總?cè)舜螢?892人次，但四地高校領(lǐng)導(dǎo)總數(shù)實際為1873人。

7.各類社會組織中女性比例和作用不斷增強(qiáng)?！断绻s》指出，婦女有平等的權(quán)利“參加有關(guān)本國公眾和政治事務(wù)的非政府組織和協(xié)會”；《行動綱領(lǐng)》也鼓勵婦女參與各類社會組織，代表婦女發(fā)聲并歷練參與社會管理和決策的能力。近年來，女性參加各類社會組織的比例緩慢曲折地發(fā)展(見表2)，志愿者、社會參與和社會工作的理念對于女性特別是女青年的影響日益凸顯。一些婦女社會組織除了為自己所代表的那個群體的成員盡心服務(wù)外，還越來越注重將不同邊緣群體的聲音與訴求反映到立法決策機(jī)構(gòu)或文本中，為完善相關(guān)的立法決策和監(jiān)測相關(guān)法律法規(guī)政策的執(zhí)行作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

表2 社會組織中女性的比重[13]67單位：%

8.婦女參與國際事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與管理。中國婦女積極參與外交和國際事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，在中國外交官的隊伍中越來越多地出現(xiàn)了女性的身影。中國的女外交官，從2015年的1695人增加到2018年的2065人，從占外交官總數(shù)的30.7%上升為33.1%，其中，女大使由2015年的12人上升為14人、女總領(lǐng)事由19人上升為21人、女參贊由132人上升為326人[25][17]48；資深外交官傅瑩成為中華人民共和國歷史上第一位少數(shù)民族女大使，第二位女副外長，又轉(zhuǎn)為全國人大第一位女發(fā)言人，現(xiàn)為第十三屆全國人民代表大會外事委員會副主任委員；外交官華春瑩成為中華人民共和國繼女外交家龔澎(3)龔澎(1914—1970)，祖籍安徽合肥人，出生于日本橫濱。其1935年參加一二·九運動，1936年加入中國共產(chǎn)黨，1937年畢業(yè)于燕京大學(xué)歷史系。曾任八路軍總司令部秘書、重慶《新華日報》記者、中共駐重慶代表團(tuán)秘書、中共香港工委外事組副組長、北平軍事調(diào)處執(zhí)行部中共方面新聞組組長。她是中國共產(chǎn)黨第一位新聞發(fā)言人，中華人民共和國外交部第一任新聞司司長，外交部部長助理，杰出的外交家。她的才干和人格魅力不僅為她的同事所欽佩，也令無數(shù)對手所折服，周恩來總理曾說：“沒有人能夠代替她”。參見https：//baike.so.com/doc/5584454-5797048.html，最后訪問時間為2020年9月23日。之后的第二位外交部新聞司女司長。

隨著中國的開放與崛起，我國婦女開始以她們的才能、貢獻(xiàn)和影響力，活躍在世界舞臺上，出任國際公務(wù)員并擔(dān)任國際組織的領(lǐng)導(dǎo)人。繼老一代翻譯家、勞工專家張幼云(4)張幼云，1960年畢業(yè)于北京外國語大學(xué)，1973年赴英國巴斯大學(xué)深造，1974年就職外交部翻譯室，自始至終參加了中英香港問題談判的全部翻譯工作，1985年任中國駐英國使館政務(wù)參贊，1991年任勞動部國際合作司副司長、司長，1994年夏擔(dān)任國際勞工組織女工問題特別顧問，1999年任國際勞工組織性別平等局首任局長，領(lǐng)導(dǎo)了全球勞動領(lǐng)域性別平等的工作，也是中國在聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)中任職最高的女性之一。參見https：//baike.so.com/doc/1393087-1472792.html，最后訪問時間為2020年9月7日。出任國際勞工組織性別平等局局長、醫(yī)務(wù)專家陳潔(5)陳潔，1968年畢業(yè)于上海醫(yī)科大學(xué)，1980年代赴美哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院學(xué)習(xí)，1994年擔(dān)任上海醫(yī)科大學(xué)副校長，1998年7月任聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)世界衛(wèi)生組織(WHO)助理總干事，成為布倫特蘭總干事親自任命的內(nèi)閣成員9名執(zhí)行主任之一，負(fù)責(zé)非傳染性疾病方面的事務(wù)，是當(dāng)時日內(nèi)瓦聯(lián)合國機(jī)構(gòu)擔(dān)任最高職位的中國籍女性國際職員。參見https：//health.sohu.com/20101104/n277159682.shtml，最后訪問時間為2020年9月6日。出任世界衛(wèi)生組織助理總干事之后，資深外交官和國際法專家薛捍勤博士，2010年曾被選為聯(lián)合國國際法委員會主席，2018年10月又高票當(dāng)選為聯(lián)合國國際法院副院長[26]；國際法專家柳芳博士2015年當(dāng)選、2018年再次當(dāng)選，從而連任國際民航組織秘書長，成為該機(jī)構(gòu)歷史上首位中國籍秘書長，也是首位女性秘書長[27]；自1992年便在國際機(jī)構(gòu)服務(wù)的知識產(chǎn)權(quán)專家王彬穎，2014年連任世界知識產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)副總干事，任期至2020年9月30日[28]。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國女科學(xué)家的專業(yè)水準(zhǔn)和組織能力也逐步為國際科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)所尊重和接受，中國科學(xué)院古脊椎動物與古人類研究所古生物學(xué)家、中科院院士、瑞典皇家科學(xué)院外籍院士張彌曼博士，1992—1996年擔(dān)任了國際古生物協(xié)會主席[29]；中國中鐵科研院隧道專家嚴(yán)金秀2019年5月當(dāng)選為新一屆國際隧道和地下空間協(xié)會(ITA)主席，成為該協(xié)會歷史上首位女主席[30]。

中國婦女還是國際維和行動的重要支持者和參與者，30年來，1000余名中國女性維和人員義無反顧地奔赴各個任務(wù)區(qū)，踐行和平使命[31]。中國婦女還參加了援非醫(yī)療隊、無國界醫(yī)生組織、國際志愿者和抗疫醫(yī)療隊，用她們的智慧、勤勞、奉獻(xiàn)和創(chuàng)造精神，維護(hù)著人類的平等、發(fā)展、和平，在全球治理、化解危機(jī)、推動技術(shù)進(jìn)步、表達(dá)國家利益、塑造國家形象等方面作出了杰出貢獻(xiàn)。

(三)將性別平等納入中國立法決策主流

《行動綱領(lǐng)》第202款指出，“各國政府和其他行動者應(yīng)推行一項積極鮮明的政策，將性別觀點納入所有政策和方案的主流”。為將性別平等納入中國立法決策的主流，組織和代表廣大婦女參政議政，《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》首次提出：“將社會性別意識納入法律體系和公共政策，加強(qiáng)對法規(guī)政策的性別平等審查”。江蘇省婦聯(lián)于2011年首創(chuàng)了“政策法規(guī)性別平等咨詢評估機(jī)制”，協(xié)調(diào)立法決策部門，吸納政府、人大、婦聯(lián)、高校、社會各領(lǐng)域的專業(yè)人員組成性別評估專家隊伍，評估和完善省級法律規(guī)章，致力于從源頭保障婦女權(quán)利促進(jìn)婦女發(fā)展，形成了可操作、可復(fù)制的“江蘇模式”[32]。接下來，這種參政議政的創(chuàng)新模式很快在中國遍地開花，到2018年底，全國已有30個省(區(qū)、市)建立了法規(guī)政策性別平等評估機(jī)制，將性別平等理念和婦女聲音引入法規(guī)政策的制定、實施和監(jiān)督中，豐富了新時期科學(xué)決策和民主立法的實踐[17]14。2020年4月，國務(wù)院婦兒工委印發(fā)了《關(guān)于建立健全法律政策性別平等評估機(jī)制的意見》，國家層面的法規(guī)政策性別平等評估機(jī)制取得突破。類似的社會性別主流化機(jī)制的創(chuàng)新和變革還出現(xiàn)在2016年浙江省婦兒工委與省統(tǒng)計局聯(lián)合編制的地方性“婦女發(fā)展指數(shù)”(Women’s Development Index，WDI)中，他們在全省及11個設(shè)區(qū)的市開展年度監(jiān)測，推動了男女平等基本國策和《中國婦女發(fā)展綱要》等治理行動在本省的貫徹落實[22]。

國家一級的婦女組織中華全國婦女聯(lián)合會，以及中華全國總工會的女工部，繼續(xù)加強(qiáng)和履行其代表婦女參與決策和管理的職責(zé)，除在國家一級的“兩會”上提出與婦女權(quán)益密切相關(guān)的提案建議外，還在日常女性關(guān)切的問題上積極與黨和政府的相關(guān)部門商討協(xié)調(diào)，及時解決影響婦女發(fā)展的突出問題。例如，針對“全面二孩”政策出臺后勞動力市場上突出的生育/性別歧視問題，積極推動人力資源和社會保障部等部門及時發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招聘行為促進(jìn)婦女就業(yè)的通知》(2019年2月)，制止和糾正勞動力市場中性別歧視的行為，并與工會一道加入政府制止用人單位歧視行為的“約談機(jī)制”中，加強(qiáng)了婦女組織參與現(xiàn)代化治理的作用和能力。類似的積極政策成果還表現(xiàn)在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2019年4月)中。婦聯(lián)組織在其機(jī)構(gòu)改革中吸收了各領(lǐng)域的優(yōu)秀女性代表擔(dān)任婦聯(lián)兼職副主席或執(zhí)行委員，至2019年底，鄉(xiāng)村兩級婦聯(lián)執(zhí)委壯大到770多萬人[33]，一方面大大增強(qiáng)了婦女組織的代表性，加強(qiáng)了與廣大婦女的聯(lián)系，更廣泛地吸收和反映婦女的聲音和訴求，另一方面也提高了更多女性的主體意識和群體意識，培養(yǎng)和鍛煉了女代表們參與決策和管理的能力。

婦女/性別研究界自1995年世婦會后，自覺把研究促進(jìn)立法決策作為自己的使命與追求。中國婦女研究會在前人大常委會副委員長、全國婦聯(lián)主席彭珮云同志的關(guān)懷和領(lǐng)導(dǎo)下于1999年成立，20多年來已經(jīng)發(fā)展成擁有114個團(tuán)體會員、32個研究和培訓(xùn)基地、近500余名個人會員的專家學(xué)者隊伍，致力于探索新時代中國特色社會主義婦女發(fā)展道路，為中國性別平等的立法決策提供了分性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)、重大現(xiàn)實問題分析、成功經(jīng)驗總結(jié)、政策對策建議等，推動黨和政府履行男女平等的義務(wù)和責(zé)任，為中國男女平等事業(yè)提供了理論支撐和政策方案參考。近五年來，活躍于各界的社會性別研究者，積極參加了《民法典》的制定，《刑法修正案》(九)廢除嫖宿幼女罪的推動，《反家庭暴力法》的貫徹落實和《反就業(yè)歧視法》等的論證，以及省(區(qū)、市)一級《婦女權(quán)益保障條例》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定實施細(xì)則》《性別平等條例》的制定，以求將公平正義之聲融入法治中國和五位一體中國特色社會主義建設(shè)的主流。近年來不斷發(fā)展起來的致力于男女平等與社會公正的女性社會組織，也利用她們的資源和群體優(yōu)勢，積極而多維度地參與到聯(lián)合國主要人權(quán)公約和性別平等文書的倡導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)測中，從更多角度與渠道推動中國婦女人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步和男女平等事業(yè)的發(fā)展。

三、婦女參政面臨的挑戰(zhàn)

中國婦女參政取得了毋庸置疑的進(jìn)步，但與中國政府承諾或簽署的《消歧公約》《北京行動綱領(lǐng)》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中的婦女參政標(biāo)準(zhǔn)相比，與全球婦女參政發(fā)生的深刻變化和取得的成就相比，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)中國女性參政指標(biāo)及評價體系與國際脫軌

統(tǒng)計指標(biāo)在一定意義上反映了某一社會現(xiàn)象的總體狀況、存在形式及其特征，統(tǒng)計指標(biāo)的背后包含了一定的價值觀念、目的性與科學(xué)性，同時它又是可度量和可比的。1995年《北京行動綱領(lǐng)》要求各級婦女參政的指標(biāo)到2000年要達(dá)到30%。這一指標(biāo)是國際專家研究的結(jié)果，即在一個決策班子中，如果某群體的代表沒有達(dá)到一定規(guī)模，可能無法代表那個群體發(fā)出聲音，其聲音就容易被主流群體所掩蓋，這個規(guī)模的底線就是30%，國際社會衡量婦女參政的指標(biāo)遵循了這一標(biāo)準(zhǔn)。而我國制定的婦女參政中有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的指標(biāo)是，“縣級以上地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子中有1名以上女干部，并逐步增加”[34]，在執(zhí)行中往往只有1名女干部，2名女干部則很少看到。鑒于我國省(區(qū)、市)領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)較多，這1名或者2名甚至3名女領(lǐng)導(dǎo)，在領(lǐng)導(dǎo)班子中所占的比重，也很難達(dá)到30%的指標(biāo)?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要》在我國已經(jīng)實施25年了，政府各級領(lǐng)導(dǎo)班子中女性的規(guī)定始終沒有改變，其所包含的婦女平等參政權(quán)利的價值追求也沒有充分體現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，一些達(dá)到30%女性參政指標(biāo)的國家，迅速將這一指標(biāo)提升為40%或50%。相比而言，我國在國際社會的此項排序不斷下降。我國監(jiān)測或評估各級政府婦女參政的指標(biāo)，是統(tǒng)計各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子中女性的配備率，盡管有時領(lǐng)導(dǎo)班子的女性配備率達(dá)到了80%甚至90%，國際社會還是不明白你是什么意思，背后的價值理念是什么。也就是說，這項指標(biāo)在國際婦女參政的評價系統(tǒng)中不具備可比性。

為改變婦女參政“玻璃天花板”的現(xiàn)象，國際議會聯(lián)盟早已將國際婦女參政的衡量標(biāo)準(zhǔn)集中在各國政治領(lǐng)導(dǎo)的高層，聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的具體指標(biāo)5.5中也專門強(qiáng)調(diào)了確保婦女進(jìn)入各級決策領(lǐng)導(dǎo)層的平等機(jī)會[5]。近年來，國際議會聯(lián)盟和聯(lián)合國婦女署公布的全球婦女參政的狀況也將焦點集中在各國家和政府的領(lǐng)導(dǎo)層，包括：各國國家議會中的女性比例，各國政府中女部長的比例和結(jié)構(gòu)，各國國家、議會或政府女領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)。近年來達(dá)沃斯論壇每年發(fā)布的《全球性別差距報告》，在測量女性政治地位時也采用了國際議會聯(lián)盟和聯(lián)合國婦女署的三項主要指標(biāo)：國家議會中女性相對于男性的比例；部長級女性相對于男性的比例；由女性擔(dān)任國家領(lǐng)袖或政府領(lǐng)導(dǎo)人的比例。我國婦女參政的指標(biāo)缺少對高層的規(guī)定，致使我國婦女參政的“玻璃天花板”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，女性在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人中的人數(shù)和比例不斷下降(6)據(jù)統(tǒng)計，第十九屆中共中央委員中有10位女性，比第十七屆減少3人；候補(bǔ)中央委員中有20位女性，比上屆減少3人；中紀(jì)委委員中有9位女性，比上屆減少4人；中央政治局委員中僅有1位女性，比上屆減少1人；第十三屆全國人大常委會委員中有18位女性，比上屆減少9人；全國人大常委會副委員長中有1位女性，比上屆減少1人。參見國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司編，《中國婦女兒童狀況統(tǒng)計資料2019》，中國統(tǒng)計出版社，2020年版，第60、63、64頁，載全國人大網(wǎng)。。盡管全國人大女代表的比例在緩慢上升，但因上升的速度緩慢，在國際議會聯(lián)盟中的排名也在逐年下降，從1998年的第15位，直降到2020年的第79位，與世界婦女參政最高水平的差距越來越大(見表3)。此外，在政府部長的排名中，中國女部長人數(shù)占比為6.5%，在被統(tǒng)計的188個國家中排名第164位。這個數(shù)據(jù)是根據(jù)第十二屆政府有兩位女部長測定的，沒有及時更新。今年6月30日，第十三屆全國人大常委會第二十次會議免去胡澤君的審計署審計長職務(wù)[35]，至此，國務(wù)院26個部委中就沒有一個女正部長了，這是中華人民共和國成立后前所未有之事。若更新國際議會聯(lián)盟中的排名，就會與另外11個政府中沒有女部長的國家并列倒數(shù)第一。

表3 世界各國議會女議員比例與中國全國人大女代表比例比較(7)資料來源：1998—2013年數(shù)據(jù)參見張永英《婦女參與權(quán)力和決策》，轉(zhuǎn)引自柯倩婷主編的《中國婦女發(fā)展20年：性別公正視角下的政策研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年版，第142頁；2020年數(shù)據(jù)參見http：//data.ipu.org/women-averages?moth=8&year=2020,最后訪問時間為2020年9月16日。

為了改變婦女參政中的“角色定型”，開拓婦女全面參與管理與決策的空間，追求決策的實質(zhì)性，促進(jìn)女性進(jìn)入更高的決策崗位，避免把婦女當(dāng)作政壇上的擺設(shè)，國際社會關(guān)注婦女參政的結(jié)構(gòu)，鼓勵婦女擔(dān)任各個領(lǐng)導(dǎo)崗位的正職，并鼓勵她們打破傳統(tǒng)角色分工的限制，出任國防部長、外交部長、財政部長、新聞部長等傳統(tǒng)由男性擔(dān)任、且更容易上升為政府首腦的職務(wù)。根據(jù)國際議會聯(lián)盟2019年的統(tǒng)計，在188個國家政府中任職的1412位女部長中，有22位國防部長、63位外交部長、39位財政部長、61位科技部長[36]。而在我國，女領(lǐng)導(dǎo)一般在所謂“適合”女性的教科文衛(wèi)崗位或群眾團(tuán)體中任職，很難進(jìn)入由男性主導(dǎo)的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位，致使我國婦女參政出現(xiàn)邊緣化、定型化現(xiàn)象。有學(xué)者將這種情況稱為“四多四少現(xiàn)象”：即副職多、正職少；基層多、高層少；虛職多、實職少；輔助崗位多、核心崗位少[37]，這種參政領(lǐng)域的角色定型限制了女性全面參與政治與決策。

(二)促進(jìn)婦女參政的政策尚有欠缺

在紀(jì)念北京世婦會20周年時，有研究者在全面評估黨和政府促進(jìn)婦女參政法律政策實施效果的基礎(chǔ)上，提出了全面詳盡的政策完善建議[38]。在這五年中，有的方面得到了改善，但仍存在下列不足。

第一，相關(guān)政策執(zhí)行者尚缺乏責(zé)任意識和性別平等觀念。在中國長期男尊女卑思想殘余的影響下，“看不上女干部”“不放心女干部”“找不到女干部”“大多數(shù)崗位不適合女干部”等看法，還殘存于一些政策執(zhí)行者的頭腦中。對中國政府在國際上推進(jìn)婦女參政的承諾和決心，以及本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不甚了了，對于聯(lián)合國的相關(guān)要求和國際標(biāo)準(zhǔn)更無所知，影響了將中國政府的國際承諾轉(zhuǎn)換或落實為本國實踐的進(jìn)程。

第二，我國部分促進(jìn)婦女參政的規(guī)定沒有具體指標(biāo)和時間表。歷次《中國婦女發(fā)展綱要》中一些女性參政的規(guī)定，很多用的是“有所提高”“逐步增加”的字眼，沒有具體指標(biāo)，且沒有完成指標(biāo)的時間表、負(fù)責(zé)單位、監(jiān)測評估措施，特別是罰則，以致應(yīng)該貫徹落實的單位沒有壓力和動力，難以取得實際成效。聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會在審查中國政府履行《消歧公約》報告時多次指出：“委員會鼓勵締約國采取持續(xù)的措施，包括暫行特別措施，例如制訂足夠的數(shù)字目標(biāo)、指標(biāo)和時間表，從地方至國家一級在一切公共生活領(lǐng)域爭取人數(shù)相同的婦女正式參與民選機(jī)構(gòu)和委任機(jī)構(gòu)的工作，以及在政府各部門包括國家外交部任職?！盵39]這些明確要求，在政策制定和工作改進(jìn)中體現(xiàn)得尚不明顯。

第三，培養(yǎng)選拔女干部和女性人才的政策措施沒有與時俱進(jìn)。中國女性的平均預(yù)期壽命2015年已達(dá)79.4歲，比男性平均高5.79歲[40]，但大部分女公務(wù)員卻一直是55歲退休，比男性早5歲。2015年中組部雖為處級以上和高級職稱的女性開了“60歲”同齡退休的“口子”，但涉及的人員有限。最重要的是，這項政策出臺并沒有消除某些決策者不愿任用或重用50歲以上女性的思維習(xí)慣，從而影響一些有能力的女性走向職務(wù)高端。聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會數(shù)年來多次指出，對女公務(wù)員退休政策的“區(qū)別對待”是對女性的歧視，但這一政策至今沒有得到徹底改正。再如，近年來，新進(jìn)入公務(wù)員隊伍中的女性不斷增多，擔(dān)任村官和駐村干部的女大學(xué)生不斷增加，但后備干部中女性的比例仍然偏低，基層女干部的培養(yǎng)力度不夠。某縣女干部調(diào)查報告指出，女干部“任職層次較低，正職要職相對少”“女干部任職分布不均，后備力量不足”“女后備干部隊伍比較薄弱，來源不足”等[41]，相當(dāng)多的青年女性因政壇的復(fù)雜和社會腐敗而遠(yuǎn)離政治，基層婦女參政和青年女性參政是中國婦女參政的基礎(chǔ)，亟需有效政策的跟進(jìn)和實際工作的指導(dǎo)。

第四，國際社會普遍采用配額制來促進(jìn)婦女參政，在我國尚未使用。配額制在《消歧公約》中也被稱為“臨時(暫行)特別措施”，它是為了消除歷史上的不公平導(dǎo)致女性無法享有平等權(quán)利而對女性采取的階段性傾斜措施，一旦女性獲得與男性平等的權(quán)利與機(jī)會，此措施即可停止使用。配額制已在世界范圍內(nèi)普遍使用，并取得明顯效果，但在我國尚未得到正確理解和采用。

(三)婦女參政的文化觀念和社會支持系統(tǒng)依舊脆弱

婦女參與政治與決策需要強(qiáng)大的文化觀念和社會支持系統(tǒng)，在中國社會的急速轉(zhuǎn)型中，計劃經(jīng)濟(jì)時代男女平等的文化觀念以及黨和政府自上而下的大規(guī)模而有效的解放婦女(包括任命女干部)的做法受到?jīng)_擊，保障型的社會支持系統(tǒng)被打破了，與市場競爭機(jī)制和文化多樣性相適應(yīng)的文化觀念和社會支持系統(tǒng)尚未建立起來。

從社會環(huán)境上看，競爭機(jī)制以及由此導(dǎo)致的差額選舉、競爭上崗等做法無可避免地被引入民主政治和干部遴選中，黨和政府制定的“在同等條件下，優(yōu)先選配女干部”的政策發(fā)揮了保障作用，但由于政策不完善、執(zhí)行不到位和腐敗現(xiàn)象等的存在，致使一些能力不足、工作平平、不甚學(xué)習(xí)、相貌姣好的女性進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，使人們誤認(rèn)為女性擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)是“無知少女”政策保障的產(chǎn)物，而不是憑借政治實力平等競爭的結(jié)果，從而“質(zhì)疑”“看不起”或“不尊重”她們，也使部分有能力的女性不愿與“傾斜政策”沾邊，導(dǎo)致這些措施弱化并帶來負(fù)面效應(yīng)。此外，由市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的社會分化促使了不同婦女利益群體的出現(xiàn)，產(chǎn)生了一批竭誠為之服務(wù)的、有威望有能力的女性領(lǐng)導(dǎo)者，但她們依舊難以進(jìn)入現(xiàn)存的女領(lǐng)導(dǎo)隊伍，這些都給中國婦女參與政治決策和民主建設(shè)帶來新的挑戰(zhàn)。

從文化環(huán)境上看，千百年男權(quán)為主的政治文化和根深蒂固的“男外女內(nèi)”的性別觀念，反映在干部政策的制定上，就是按照男性的生理特點、行為規(guī)范和成長規(guī)律來設(shè)計制定干部培養(yǎng)選拔方案，例如下放掛職的歷練方式，沒有充分考慮現(xiàn)行中國社會的兩性分工、女性的生理生育特點和成長規(guī)律、公共服務(wù)所能提供的家庭照料條件，致使女干部難以勝任這種掛職鍛煉，類似的規(guī)定還有任職年齡、任職時間、退休規(guī)定等，都成為對女干部發(fā)展的一定限制。反映在農(nóng)村基層民主選舉上，與封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期相伴的父權(quán)制文化，順其自然的結(jié)果仍然是排擠女性進(jìn)入農(nóng)村村民自治機(jī)制，“男尊女卑”“頭發(fā)長見識短”“南瓜不是菜，婦女不是人”“男女授受不親”等偏見，仍然是農(nóng)村婦女進(jìn)入村級和社區(qū)管理的障礙。

從家庭支持環(huán)境來看，計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的由政府通過單位實行的從搖籃到墳?zāi)沟募彝ジ＠撸约盀橹С謰D女走出家門獲得經(jīng)濟(jì)獨立的家務(wù)勞動社會化機(jī)制(如托兒所、幼兒園、養(yǎng)老院、公共食堂等)被市場經(jīng)濟(jì)逐步瓦解，生育和家庭責(zé)任又回歸到女性身上，導(dǎo)致女性要為參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治管理、社會治理等付出更大的代價，也限制了她們發(fā)展必需技能的空間，迫使她們不愿意主動擔(dān)任政治職位。例如，2018年，云南綏江縣委啟動干部考察工作，兩名考察成績位列前茅的女干部，分別以身體和家庭原因拒絕了“擬被提拔”的工作安排，進(jìn)而受到黨紀(jì)處分，基層女干部所面臨的工作與家庭矛盾的現(xiàn)實困境引發(fā)了社會熱議。

從媒體環(huán)境上看，受商業(yè)化和消費主義引導(dǎo)的大眾傳媒，其彰顯的明星生活、物質(zhì)消費和生活享樂，滲透著“郎才女貌”“女為悅己者容”“男負(fù)責(zé)掙錢養(yǎng)家、女負(fù)責(zé)貌美如花”“干得好不如嫁得好，舒服一秒是一秒”等暗示，潛移默化地影響著女性的角色定位和價值取向；各類對社會發(fā)展有貢獻(xiàn)的女性榜樣在媒體中的出鏡率很低，特別是在政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和科學(xué)領(lǐng)域，社會心理學(xué)認(rèn)為，媒體中的低出現(xiàn)率，會被公眾認(rèn)為那些崗位不適合女性；相反，若有女貪官落馬，大眾傳媒就會一哄而起，大加鞭撻……這些都不會助力社會尊重女政治家，支持女性參與決策治理，鼓勵女青年樹立起遠(yuǎn)大的政治抱負(fù)和社會責(zé)任意識。

四、促進(jìn)婦女參政的建議

25年前，中國還屬于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，但中國婦女在國家議會中的參與率在發(fā)展中國家高居第4，在全世界位列第12，為此受到聯(lián)合國的表彰(8)25年前聯(lián)合國發(fā)布了《1995年世界婦女狀況》和《1995年人類發(fā)展報告》，中國的人類發(fā)展指數(shù)(HDI)在174個國家中僅排第111位，但性別發(fā)展指數(shù)(GDI)卻在130個國家中排名第71位，包含婦女參政的婦女賦權(quán)指數(shù)(GEM)在116個國家中排名第23位，中國的性別平等指數(shù)和婦女賦權(quán)指數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國的人類發(fā)展指數(shù)。《報告》列舉的范例“中國：婦女能頂半邊天”介紹：“在政界中，中國婦女的狀況比其他國家婦女要好，她們在行政工作中占30%的位置。20%以上的政府職能部門官員為婦女。這些數(shù)字使中國在發(fā)展中國家里婦女的議會參與率高居第4位，而在全世界列第12位。”這說明，中國的婦女參政曾經(jīng)在世界領(lǐng)先，“男女平等不完全取決于社會收入水平。它需要的是堅定的政治承諾而不僅僅是巨大的金融財富”。參見聯(lián)合國計劃開發(fā)署《1995年人類發(fā)展報告》第34、57、80、89頁，紐約，1995年。。25年過去了，中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和男女平等方面都取得了巨大進(jìn)步，但卻在世界婦女地位的排名中逐步下降。這一方面說明其他國家婦女進(jìn)步的幅度比中國更大，另一方面說明中國的男女平等并沒有隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展而同步增長。聯(lián)合國婦女地位委員會今年3月發(fā)布的《關(guān)于第四次婦女問題世界會議二十五周年的政治宣言》強(qiáng)調(diào)指出：“確保所有婦女全面、平等、有意義地參與決策，在社會的所有層面和領(lǐng)域平等享有領(lǐng)導(dǎo)和代表權(quán)，提升她們的話語權(quán)，確保為她們提供安全、有利的環(huán)境，并采取行動消除這方面的任何障礙。”[42]讓我們重溫聯(lián)合國婦女大會凝聚的世界共識，全面、有效地加速北京《行動綱領(lǐng)》的貫徹落實，特別是在婦女參政領(lǐng)域“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項”，為此提出如下建議。

(一)制定與國際接軌的科學(xué)全面的婦女參政目標(biāo)、指標(biāo)

2020年是促進(jìn)我國婦女參政和婦女發(fā)展的重要時機(jī)，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》、新一輪《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》、下一周期《國家人權(quán)行動計劃》都即將制定并發(fā)布。應(yīng)堅持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點定位，依據(jù)《行動綱領(lǐng)》《消歧公約》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的要求，根據(jù)我國實際，制定出科學(xué)、合理、可行的婦女參政的目標(biāo)和指標(biāo)。

首先，制定與國際接軌的明確、分層和具體的目標(biāo)和指標(biāo)。整體目標(biāo)應(yīng)向《行動綱領(lǐng)》各級婦女參政30%的標(biāo)準(zhǔn)努力，具體指標(biāo)可按照層級、區(qū)域、領(lǐng)域現(xiàn)有的基礎(chǔ)，先將領(lǐng)導(dǎo)班子的女性人數(shù)修改為20%的指標(biāo)，超過這一指標(biāo)的要有所提高，進(jìn)而逐步達(dá)到30%的要求。鑒于很多國家已實行“任何社會組織中另一性別的人不低于40%”的標(biāo)準(zhǔn)，故超過30%比例的指標(biāo)應(yīng)“上不封頂”。

其次，隨著婦女參政領(lǐng)域和內(nèi)涵的擴(kuò)大，拓展婦女參政指標(biāo)的范圍。除現(xiàn)有對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及居委會、村委會人員的規(guī)定外，婦女參政的目標(biāo)和指標(biāo)也應(yīng)該覆蓋所有公共部門，并逐步延展到經(jīng)濟(jì)、科技、外交、社會組織、國際治理等領(lǐng)域，鼓勵和支持女性打破橫向和縱向的“玻璃天花板”，特別是支持婦女進(jìn)入高層決策領(lǐng)域和傳統(tǒng)男性主導(dǎo)的決策領(lǐng)域，鼓勵女性、婦女組織和社會組織的民主參與。

再次，明確規(guī)定各項指標(biāo)和目標(biāo)實施與完成的時間表，以及未能實現(xiàn)指標(biāo)的補(bǔ)償措施和獎懲措施，這是促進(jìn)婦女參政意志和決心的重要標(biāo)志。

(二)改進(jìn)、完善和創(chuàng)新促進(jìn)婦女參政的配套措施

政策措施的完善既是促進(jìn)婦女參政的保障，又體現(xiàn)了黨和政府的治理能力和意志決心。

首先，繼續(xù)完善正式制度層面的法律法規(guī)和政策規(guī)劃，配備完整的性別平等相關(guān)的立法和政策，明確保障女性在國家政治和社會生活的方方面面都享有同男性平等的權(quán)利，例如修訂《選舉法》《村民委員會組織法》等，確保男女平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

其次，與時俱進(jìn)、創(chuàng)造性地完善各類女領(lǐng)導(dǎo)的選拔、培養(yǎng)、任命、培訓(xùn)、管理、評價、提拔、獎懲、退休以及后備干部等各項制度。例如，在選拔女性領(lǐng)導(dǎo)者或管理者時，避免保障婦女參政的傾斜政策不再流于形式，把確有理想抱負(fù)、真才實學(xué)和群眾威信以及負(fù)責(zé)任的女干部選上來；制定符合女性特點和發(fā)展規(guī)律的交流輪崗與掛職鍛煉政策，使她們真正走得開、扎下根得到歷練；與大量女大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入公務(wù)員和各類公私領(lǐng)域相適應(yīng)，提高女性后備干部比例；完善合理的女干部和女專業(yè)技術(shù)人員退休、離崗制度，使女性得到與男性平等的晉升機(jī)會；制定在同等條件下，優(yōu)先提名女性進(jìn)入國際機(jī)構(gòu)的制度等，支持女性更廣泛地參與和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

再次，借鑒國際成功經(jīng)驗，結(jié)合中國國情實行配額制。1995年以來，促進(jìn)婦女參政的暫行特別措施配額制已經(jīng)成為婦女進(jìn)入各級決策層的有效工具，目前世界上約有80個國家實施了配額制。數(shù)據(jù)表明，在2019年的選舉中，實施配額制的國家，婦女在國家議會中的席位平均達(dá)到30%，而沒有實施配額制的國家，婦女在國家議會中的席位平均達(dá)到18%[43]。對于選舉配額制，如保留席位和法定候選人配額，我國可先作可行性研究，在有條件的地區(qū)開展試點，待取得經(jīng)驗后再普遍推開。

(三)切實加強(qiáng)女性領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，提高女性參政和治理能力

有了法律政策制度的保障，提高女性參政和治理能力就是重要的決定因素了，在文明和公正的社會中“有為才能有位”。

首先，提升女性的自信心、成就動機(jī)和參政意識，增強(qiáng)女性政治參與和社會治理的責(zé)任感和使命感，將“要我參政”“被動參政”轉(zhuǎn)化為“我要參政”“主動參政”，勇于為社會公正和婦女權(quán)益發(fā)聲。

其次，開展提高女性領(lǐng)導(dǎo)力的培訓(xùn)，包括將性別觀點有效納入政治活動主流，為新任公職人員提供同伴支持和領(lǐng)導(dǎo)決策、制定戰(zhàn)略、倡導(dǎo)鼓動、調(diào)查研究、總結(jié)提高、利用媒體、建立社會關(guān)系等履職技能培訓(xùn)。

再次，支持女政治家和管理者建立自我賦權(quán)、自我支持的組織，使她們在發(fā)展中分享他人的智慧和經(jīng)驗，在遇到挫折和困難時得到更多的鼓勵和支持。

此外，培養(yǎng)青年一代女性政治家和各行業(yè)的領(lǐng)袖，提高她們參與政治和治理的志向和能力，是提高中國婦女參政的重要基礎(chǔ)。青年人朝氣蓬勃，善于學(xué)習(xí)，富有進(jìn)取心。但是，獨生子女過度溺愛導(dǎo)致的自我中心、女孩“富著養(yǎng)”帶來的嬌生慣養(yǎng)、消費主義享樂主義帶來的拜物教和從屬性，都極大地侵蝕著女青年的意志品質(zhì)。因此，有計劃有組織地培養(yǎng)青年一代女性的政治追求和領(lǐng)導(dǎo)能力，胸懷祖國、放眼世界的情懷，善于學(xué)習(xí)、開拓創(chuàng)新的能力，百折不撓、腳踏實地的意志品質(zhì)，團(tuán)結(jié)合作、謙虛包容的胸懷，是當(dāng)務(wù)之急。

(四)提升社會文明文化，構(gòu)建和諧的女性參政環(huán)境

性別平等的文化環(huán)境不僅是促進(jìn)婦女政治賦權(quán)的重要條件，也是社會文明不可或缺的指標(biāo)。

首先，提高領(lǐng)導(dǎo)者和決策者對男女平等基本國策的認(rèn)識和社會性別主流化的能力。男女平等基本國策是中國前國家主席江澤民在25年前的世界婦女大會上對世界的承諾，中國政府在那次大會上是首先承諾社會性別主流化的49個政府之一。我們的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者應(yīng)熟知中國政府在國際上的所有承諾，盡力將這些價值理念、目標(biāo)指標(biāo)、基線要求，依據(jù)中國實際逐步轉(zhuǎn)化為政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃，進(jìn)而改變?nèi)藗兊挠^念和行為，履行政府的義務(wù)和責(zé)任。此外，社會性別主流化不僅是一種意識觀念，它還包括一整套統(tǒng)計、分析、規(guī)劃、預(yù)算、評估、審計、問責(zé)等在內(nèi)的執(zhí)行機(jī)制和技能，我們的領(lǐng)導(dǎo)者和政策執(zhí)行者也應(yīng)盡快掌握這些技能，在增強(qiáng)性別平等敏感度的同時，提高現(xiàn)代化治理能力。

其次，加強(qiáng)性別平等的宣傳倡導(dǎo)，挑戰(zhàn)“男尊女卑”“男強(qiáng)女弱”“男外女內(nèi)”的文化傳統(tǒng)。將女性的分工、作用和價值定位于家庭，使之依附和從屬于男性或家庭，是阻礙女性參政和全面發(fā)展的思想文化基礎(chǔ)。幾千年的封建傳統(tǒng)潛移默化地影響著人們社會化的過程，從嬰兒起就被灌輸女孩玩娃娃、男孩玩手槍車模，男孩窮著養(yǎng)、女孩富著養(yǎng)，女生適合學(xué)文科、男生適合學(xué)理工，男性負(fù)責(zé)掙錢養(yǎng)家、女生負(fù)責(zé)貌美如花……不少人把“讓男人做適合男人做的工作，讓女人做適合女人做的工作，男女各自發(fā)揮自身優(yōu)勢”這種變相的“角色定型觀念”當(dāng)成男女平等，時至今日，“淑女班”“女德班”在社會上還屢禁不絕。因此，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的角色定型觀念，樹立性別平等觀念，男女真正平等地承擔(dān)起家庭責(zé)任和社會責(zé)任，促進(jìn)男女兩性的全面發(fā)展，仍然是我們面臨的文化改造任務(wù)。

再次，發(fā)揮大眾傳媒和新媒體的輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用，為婦女參政營造支持性的輿論環(huán)境，促進(jìn)性別平等文化的建設(shè)，為鼓勵女性參政樹立更多榜樣人物。

(五)發(fā)展公共服務(wù)，減輕女性無酬家務(wù)勞動負(fù)擔(dān)，助力女性參政和女性人才發(fā)展

女性承擔(dān)著生育責(zé)任和大量的家庭照顧責(zé)任，其價值不但未被承認(rèn)，反而成為拒絕她們進(jìn)入諸多社會發(fā)展高端領(lǐng)域的理由，成為強(qiáng)化傳統(tǒng)社會性別分工、造成性別不平等的重要機(jī)制，也是女性參政和女性高層人才發(fā)展的絆腳石。近年來，國際社會和婦女運動發(fā)出了強(qiáng)烈呼聲，要求“重新分配無酬家務(wù)勞動”，將由女性承擔(dān)的家庭責(zé)任重新分配給國家、社會、用人單位和所有家庭成員，其共識體現(xiàn)在《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的5.4指標(biāo)中：“認(rèn)可和尊重?zé)o償護(hù)理和家務(wù)，各國可視本國情況提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會保護(hù)政策，在家庭內(nèi)部提倡責(zé)任共擔(dān)”[5]。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國政府大大加強(qiáng)了社會建設(shè)，并提出消除貧富差距的公共服務(wù)均等化的社會發(fā)展戰(zhàn)略?？上У氖?，政府尚未把兒童照料、病人照料納入公共服務(wù)范疇。因此，呼吁政府大力發(fā)展多種形式、專業(yè)而有質(zhì)量、人們負(fù)擔(dān)得起的與家庭照顧相關(guān)的公共服務(wù)事業(yè)，鼓勵用人單位為平衡男女勞動者工作和家庭責(zé)任而建立“家庭友好型”環(huán)境，倡導(dǎo)男女共擔(dān)家庭責(zé)任，各級領(lǐng)導(dǎo)人率先垂范。

(六)凝聚社會力量，科學(xué)有效地推動婦女參政

婦女參政不僅是女性的平等權(quán)利與政府的義務(wù)和責(zé)任，它還需要全社會的參與和支持。

首先，婦女參政需要婦女組織特別是婦聯(lián)組織的推動。各級婦聯(lián)組織是黨和政府聯(lián)系廣大婦女群眾的橋梁和紐帶，也是各族各界婦女群眾最大利益的代表者，在促進(jìn)婦女參政中起著舉足輕重的作用。因此，各級婦聯(lián)干部在為婦女參政做好表率的同時，要積極推動婦女理論、婦女法律政策和制度的創(chuàng)新，隨時同男尊女卑的傳統(tǒng)觀念和歧視貶低女性的行為作斗爭，聯(lián)系、支持和幫助各行各業(yè)的女性領(lǐng)導(dǎo)者，為她們加油助力、保駕護(hù)航。

其次，婦女參政需要社會組織的參與和落實。各類社會組織本身就是中國民主法治事業(yè)的參與者，社會組織也是民間領(lǐng)袖和組織者歷練的舞臺和孵化器，同時社會組織的領(lǐng)袖能夠深入聯(lián)系基層民眾，真誠地為其代表的群眾排憂解難，了解他們的訴求和意見，反映基層民眾和婦女真實的聲音，他們因此獲得其組織成員的信任和擁戴，有益于他們近距離有效地發(fā)動和倡導(dǎo)民眾，推動民主法治和婦女參政政策的落實與行動創(chuàng)新。

再次，婦女參政需要研究機(jī)構(gòu)的支持與推動。婦女參政有其歷史、規(guī)律和發(fā)展趨勢，涉及多個學(xué)科的知識和社會發(fā)展多個領(lǐng)域、多個層面、多個部門包括國際間的合作。因此，需要研究機(jī)構(gòu)特別是婦女研究機(jī)構(gòu)在理論、政策、法律、方案、數(shù)據(jù)、經(jīng)驗以致教訓(xùn)等方面的研究與咨詢，也需要不同學(xué)科和領(lǐng)域的專家學(xué)者提供科學(xué)的論證和監(jiān)測評估。

五、結(jié)語

2020年10月1日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會紀(jì)念北京世界婦女大會25周年高級別會議上的講話指出：“保障婦女權(quán)益必須上升為國家意志。要以疫后恢復(fù)為契機(jī)，為婦女參政提供新機(jī)遇，提高婦女參與國家和經(jīng)濟(jì)文化社會事務(wù)管理水平?！痹诿珴蓶|時代“婦女能頂半邊天”大旗的指引下，中國婦女在參政領(lǐng)域獲得了強(qiáng)勁的發(fā)展。在中國人民全面建設(shè)小康社會的新時代，我們有理由堅信，中國的性別平等和婦女參政事業(yè)定會逐步與中國經(jīng)濟(jì)社會同步發(fā)展，再次取得令人矚目的輝煌成就。