焦俊峰，李錫青

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢 430034)

新冠肺炎疫情是嚴重影響社會生活的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，習近平總書記在疫情發(fā)生后多次主持召開中央政治局常委會會議，對疫情防控工作作出重要部署，要求各級黨委和政府把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。在黨中央的統(tǒng)一領導以及各方面的共同努力下，全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面。黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體、志愿者等共同構建了兼具系統(tǒng)化、組織化、立體化的治安防控體系，為實現(xiàn)疫情期間的社會“由治達安”貢獻了突出力量。

一、疫情期間社區(qū)治安治理的新動向

社會治安著眼于人的安全，更關注個體與個體、個體與群體、個體與社會、群體與群體、群體與社會之間的安全。[1]因此，實現(xiàn)社會“由治達安”過程中最本原的問題便是保障人的安全，保障個體、群體的本體安全。(1)以國域為界的社會治安的終極目標在于“人”的安全，在于人民的安全。參見王均平.“國家—社會”治理框架的治安學基本問題——治安學論域的國家安全與社會治安間關系[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2016，(2).而此次席卷全國乃至全球的新冠肺炎疫情，對個體、群體以及整體的安全都造成了直接威脅。因此，最大程度上降低此次疫情給人類造成的安全損害，以及最終徹底消滅疫情都是實現(xiàn)社會“由治達安”的重要內(nèi)容。而在這一時期實現(xiàn)“由治達安”的過程中，所面臨的具體問題、對應的解決方式以及實際的參與主體等均呈現(xiàn)出一些新動向。

(一)民眾心理安全問題突出

此次新冠肺炎疫情不僅對人的生命和身體安全造成了直接威脅，也因為其傳播性與感染性極強等特點對人的心理安全造成了極大的負面影響，使人產(chǎn)生了情緒消沉、恐慌、焦慮等心理問題。從認知心理學角度講，這是人們面對重大突發(fā)事件或災難事件時本能產(chǎn)生的“應激反應”，而且至今這種“疫情后遺癥”還未完全消除。[2]一般而言，一個人內(nèi)心的傷痛遠比其外在身體的傷痛更難愈合，在治愈時間、治愈方式上都需要投入極大的耐心和精力。心理存在某些陰影或者障礙不但會影響人面對生活的態(tài)度，而且會支配人的外在行為。因此，任何時期人們的心理安全問題都不容忽視。

疫情期間以下三種群體表現(xiàn)出的心理安全問題最為突出：第一種是以患者及其家屬、病亡者家屬為主要構成的群體。就患者而言，在感染初期表現(xiàn)為一時難以接受自己感染的事實，并且一直伴隨著擔心、恐懼等心理；在接受治療過程中，由于治療環(huán)境封閉、時間較長，伴隨著焦慮、壓抑等心理；而在治愈后則因為擔心身體康復、二次感染等而留下心理創(chuàng)傷。患者家屬則始終伴隨著擔心、焦慮等方面的心理。就病亡者家屬而言，不但在家人被確診和接受治療時擔心家人安危與自身安全，而且在家人病亡后還承受著失去親人之痛，突如其來的一系列壓力和打擊會使其產(chǎn)生悲傷過度、心情郁結等心理問題。第二種是長期堅守在一線的醫(yī)務人員、警察、社區(qū)工作者等抗疫工作人員。醫(yī)務人員作為與患者接觸時間最長、距離最近的群體，不但長期在全副武裝的條件下進行高強度工作，而且深切感受著生命的脆弱、面對著生命的逝去，他們的內(nèi)心一方面承受著巨大的救治壓力，另一方面也因病人的離逝而感到無助、自責、壓抑且無處宣泄。警察與社區(qū)工作者長時間堅守崗位，不但承受著巨大的工作壓力，而且還要承受民眾的誤解與傷害，往往因焦慮、壓力過大出現(xiàn)重度失眠等問題。第三種是長期居家隔離或滯留的社會民眾。對這部分群體而言，全國增加的確診病例、疑似病例以及自身周圍出現(xiàn)確診患者、網(wǎng)絡謠言的傳播等都會加重其恐慌心理，長時間大量支出而沒有收入的生活也給社會民眾造成巨大的壓力和嚴重的焦慮心理。

(二)社區(qū)治安問題解決方式的智能化

疫情期間社區(qū)治安問題的解決方式呈現(xiàn)出智能化趨向。不論是防控工作的開展，還是矛盾糾紛的化解，亦或是對民眾心理疏導的方式，各治安主體都在不拋棄傳統(tǒng)面對面方式的同時，通過發(fā)揮網(wǎng)絡平臺、大數(shù)據(jù)的作用，積極探索并使用“零接觸”“零跑腿”的智能模式實現(xiàn)社會“由治達安”。

1.防控工作的智能化

將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與網(wǎng)格化管理相結合開展監(jiān)測、排查、預警等工作是解決方式智能化的突出表現(xiàn)。大部分地區(qū)通過利用高清攝像頭全覆蓋的優(yōu)勢，對轄區(qū)各地段進行全方位實時監(jiān)控，針對監(jiān)控畫面顯示的扎堆聚集、不戴口罩、頻繁外出，甚至串門的民眾，通過控制無人機進行喊話，引導民眾重視疫情防控、科學防疫。防控工作智能化的表現(xiàn)還有很多，如中國信息通信研究院牽頭并聯(lián)合中國電信、中國移動、中國聯(lián)通等基礎電信企業(yè)開發(fā)了國務院客戶端小程序疫情防控行程卡，滴滴出行科技有限公司開發(fā)了滴滴出行城市防疫出行管理平臺等。[3]再如，各高校針對本校師生的安全監(jiān)管，要求師生通過使用“釘釘”軟件、“大學小幫手”小程序、“WPS表單”等進行自診打卡，密切關注師生的健康狀況。

2.矛盾化解的智能化

在線糾紛解決機制是伴隨電子商務的發(fā)展而興起的糾紛解決方式，在歐美發(fā)達國家其是保障電子商務健康發(fā)展的重要基礎。[4]疫情期間各地對微信等網(wǎng)絡平臺的運用，有效保障了糾紛調(diào)解的正?；２糠止矙C關協(xié)同相關部門將矛盾糾紛處理工作從線下延伸至線上，鼓勵群眾通過微信小程序等平臺發(fā)起矛盾糾紛調(diào)解申請，經(jīng)工作人員確認受理后，進入矛盾調(diào)解中心，在工作人員的引導下雙方通過微信群、釘釘群等進行視頻調(diào)解，后續(xù)還可以享受心理咨詢、法律咨詢等相關服務。這種兼顧物質層面與精神層面的線上調(diào)解方式，不但以更便捷的途徑及時滿足了矛盾雙方的物質需求，對引導民眾以積極、理智的心態(tài)面對疫情、面對生活也具有正面作用。例如，武漢市民通過進入“武漢微鄰里”小程序，選擇自己所在的社區(qū)參與議事、進行報事。通過點擊“報事”可以詳細描述事情發(fā)生的地點、起因和經(jīng)過，并輔以圖片佐證，提交后經(jīng)過系統(tǒng)定位，由社區(qū)工作人員進行受理，充分彰顯了特殊時期網(wǎng)絡平臺在矛盾預防和化解中的作用。

3.心理疏導的智能化

在保障民眾特殊時期的心理安全方面，全國各地紛紛借助網(wǎng)絡平臺、通訊設備等科技手段，全面開通心理疏導熱線，通過在線心理疏導的方式，為不同群體的心理健康送去了線上疏導保障。在湖北省宜昌市心理服務站，對民眾的線上心理疏導服務工作分兩班人馬、兩個時段高效開展。不僅有專業(yè)的心理咨詢師與社區(qū)心理疏導志愿者組成的心理疏導服務隊伍，依托微信、QQ等平臺提供白天的心理援助和心理疏導服務，而且近30名心理咨詢專家組成員也在晚上的固定時段，通過服務熱線提供心理支持服務。宜昌市免費開通的疫情防控心理疏導熱線包括市級專業(yè)熱線5條，分別是市心理援助公益熱線、市婦聯(lián)防疫心理疏導服務熱線、市12355青少年綜合服務(防疫心理疏導)熱線、市校外未成年人心理輔導熱線、湖北三峽職業(yè)技術學院心理輔導熱線，以及28條縣市區(qū)免費熱線，全方位為廣大群眾提供心理疏導服務。[5]

(三)參與主體多元化

當前，社會治理中的行動者就是一個由政府、非政府組織和其他社會自治力量構成的行動者系統(tǒng)。[6]通過保護民眾的身體安全與心理安全、幫助居民群眾創(chuàng)造良好的生活環(huán)境、引導民眾以積極心態(tài)面對生活從而實現(xiàn)社會“由治達安”是社會治理的重要內(nèi)容。因此，社會“由治達安”實現(xiàn)過程中的參與主體也必然具有多元化特點，而且這一多元主體的參與表現(xiàn)在“由治達安”的各個方面。

疫情期間的社區(qū)防控工作系統(tǒng)中，以公安機關為代表的國家正式力量運用法治思維與法治方式,積極在法治軌道上承擔疫情防控與維護社會穩(wěn)定的責任，而社區(qū)工作者、保安人員、志愿者、社會組織等社會力量則協(xié)同各部門共同落實聯(lián)防聯(lián)控措施，為實現(xiàn)疫情期間的“由治達安”構筑了堅實的社區(qū)防控堡壘。就社區(qū)安全防線的構筑而言，各主體間協(xié)作互通，在小區(qū)門口與村口等重點區(qū)域登記、管控人員及車輛出入，隔絕與外界的過多接觸，防止外來人員攜帶病毒造成本社區(qū)人員感染，堅持做群眾的“守門員”。同時社區(qū)民警與社區(qū)工作人員、網(wǎng)格員、志愿者等聯(lián)合起來，對轄區(qū)進行“地毯式”排查和實時監(jiān)測，通過深入走訪、建立微信群、使用微信小程序等方式，線上線下同步進行信息的采集、錄入，對外來人口與返鄉(xiāng)人員進行重點排查，防止疫情的輸入、輸出與蔓延，堅持做群眾的“安檢員”。多元主體在社區(qū)疫情防控中的協(xié)同配合，不僅彌補了部分職能部門缺位的問題，更有效保障了疫情期間的社區(qū)安全。

而在化解影響社會治安秩序的基層矛盾糾紛過程中，不僅有以公安機關為代表的國家正式力量運用法治思維、法律手段予以調(diào)解，也有由社區(qū)工作者與志愿者等為代表的社會力量，通過協(xié)助公安機關或依靠自身力量解決矛盾沖突。面對社區(qū)居民無視工作人員勸阻、與工作人員發(fā)生沖突而強行沖卡等情形，民警及時趕到制止沖突，并對情節(jié)嚴重者依法追究其法律責任。如上海市崇明區(qū)城橋鎮(zhèn)居民黃某欲騎自行車進入小區(qū)，非但不主動出示證件配合保安人員檢查，經(jīng)保安提醒勸阻后仍拒絕出示，反而試圖強行進入，并將攔截保安毆打成右側胸部軟組織挫傷，民警趕赴后及時處置并依法傳喚黃某，核實詳細情況后對黃某作出了行政拘留5日的處罰。[7]又如，在武漢市武昌區(qū)水果湖街東亭社區(qū)，由社區(qū)居民中的退休律師、退休教師等組成的社區(qū)“七寶巡邏隊”，通過協(xié)助社區(qū)民警與保安人員進行巡邏、化解巡邏過程中發(fā)現(xiàn)的居民之間的矛盾以維護社區(qū)治安，同時更加關注特殊時期居民群眾的需求，對本社區(qū)疫情防控出謀劃策，預防矛盾。

在心理疏導服務的開展方面，繼國務院應對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《新冠肺炎疫情心理疏導工作方案》后，各級黨委和政府都積極響應，將心理疏導工作納入新冠肺炎疫情防控整體工作部署。以疫情最嚴重的湖北省為例，湖北省重點建立了黨政領導，衛(wèi)生健康、民政、財政、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門協(xié)同，全社會共同參與的心理援助服務工作機制，組建由專業(yè)衛(wèi)生醫(yī)療機構、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構、第三方專業(yè)機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、居(村)委員會、社會組織等組成的疫后心理援助服務網(wǎng)絡。[8]各主體協(xié)同發(fā)力，共同投身重點人群的心理疏導和干預工作，引導民眾正確面對疫情造成的影響，幫助民眾正常開展工作、學習和生活。浙江省衛(wèi)健委則積極組建由省內(nèi)精神(心理)衛(wèi)生專家組成的心理危機干預專家組指導心理危機干預工作，并聯(lián)合第三方開發(fā)線上“浙江省新型肺炎防控公共服務管理平臺”，連通浙江省互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院平臺，依托浙江省立同德醫(yī)院專業(yè)團隊開通心理咨詢服務通道，為浙江人民的心理健康構筑了全面的疏導網(wǎng)絡。[9]

二、疫情期間社會力量參與治安治理存在的問題

疫情期間，以社區(qū)工作者、保安人員、志愿者等為代表的各社會力量積極投身社區(qū)治安防控工作，為防止疫情擴散、維護社區(qū)正常穩(wěn)定的生活環(huán)境做出了巨大努力、取得了明顯成效，不僅有效彌補了警力不足及其他政府部門職能缺位的問題，也充分體現(xiàn)了共建共治共享的社會治理機制在“由治達安”過程中的實踐成效。但我們?nèi)匀徊荒芎鲆暽鐣α繀⑴c過程中暴露出的不足，如社會力量普遍存在參與的合法地位有待明確、綜合素質整體偏低、相互之間的溝通配合欠缺、信息不通暢等問題。

(一)權力受限

1.社區(qū)自治權仍然受制于政府

我國社區(qū)自誕生之日起，就帶有強烈的行政色彩，且隨著社區(qū)建設的推進，社區(qū)卷入“行政捆綁”就越深。[10]政府主要是把社區(qū)建設看作是加強基層社會管理和基層政權建設的主觀需要，而弱化了為居民提供社會服務的主體需要，社區(qū)建設也只是政府依靠行政力量由外向內(nèi)、自上而下重構“縱向到底、橫向到邊”的管理體制。[11]正是這種自上而下的縱向建設模式造成了社區(qū)自治組織的行政化，使社區(qū)自治受到政府部門的過度限制和約束，導致社區(qū)自治組織在實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務的過程中出現(xiàn)缺位。而應然的治安防控工作與立體化治安防控體系需要政府管控與居民自治協(xié)同發(fā)力、國家正式力量與社會非正式力量的協(xié)同參與，各主體以協(xié)商方式共同實現(xiàn)社會“由治達安”。

具體而言，政府部門對基層社區(qū)組織及社區(qū)工作者施加了過大壓力，存在將社區(qū)自治組織視為其下屬組織或者派出機構的認知和實踐偏差。街道辦事處作為人民政府派駐在最基層的行政機關，往往與社區(qū)自治組織簽訂責任狀，并將完成情況直接掛鉤社區(qū)工作者的年終考核、獎金等，由此使社區(qū)自治組織被迫處理大量的行政事務。長此以往，在居民群眾對社區(qū)功能的認知本來就比較模糊或存在偏差的基礎上，更加強化了居民將社區(qū)自治組織視為全能型權力主體和政府組織的錯誤認知，從而使居民群眾認為社區(qū)工作者有義務也有權力解決其遇到的各種問題。但由于社區(qū)居委會只是群眾自治組織，并沒有政府部門所具有的行政權力，當遇到因權力限制而無法參與的情況往往不能被居民理解，從而引起居民與社區(qū)居委會間的矛盾。社區(qū)自治組織同樣存在疲于應對各部門監(jiān)督檢查的問題，使原本力量薄弱的社區(qū)工作者很難發(fā)揮主觀能動性，從而全身心投入社區(qū)實際問題的解決。而且社區(qū)自治組織由于自身權力受限與被居民誤解的問題，在疫情防控工作中也常常面臨窘境。

2.保安人員與志愿者協(xié)助治安防控權限不足

在社會治安防控領域，私營和志愿機構越來越多地參與治安防控的決策和服務，過去由政府壟斷的若干職責，部分轉由私營和志愿機構承擔，如交通協(xié)管員、保安服務公司及治安承包制中的承包人等。[12]而保安人員與志愿者在參與疫情防控的過程中不具有國家賦予的治安行政、刑事司法以及警械使用的權力，與公安機關有本質的區(qū)別。這種區(qū)別一方面彰顯了公安機關作為國家政府職能部門的權威，但另一方面則不利于充分發(fā)揮保安人員與志愿者的效用、最大化提高治安防控能力。

在社區(qū)治安治理過程中，保安人員與志愿者共同協(xié)助公安機關開展巡邏工作、收集社會治安信息并處置突發(fā)事件。但保安人員和志愿者進行的巡邏與公安機關開展的巡邏具有本質區(qū)別，保安人員與志愿者僅參與路面、街面的治安防控，不入戶不進店，而且面對巡邏中遇到的可疑人員或車輛只能進行盤問，不得探詢他人隱私、也不得限制他人的人身自由，具體處理必須交由公安機關。疫情期間出現(xiàn)較多普通民眾或者可疑人員質疑保安人員與志愿者的身份和合法性、不配合盤問的情況，若公安機關未能及時趕赴現(xiàn)場則會出現(xiàn)與保安人員和志愿者發(fā)生爭執(zhí)與沖突，毆打保安人員與志愿者等問題。在實踐中，由于警力不足等問題往往還需要保安人員與志愿者以及社區(qū)工作者參與轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法管理，如違法停車、私搭亂建等問題，由于保安人員與志愿者不具有相應權限而給自身帶來了一定的法律風險與工作壓力，不利于促進治安治理水平的穩(wěn)步提高。

(二)社會力量的綜合素質有待提高

疫情期間社區(qū)工作者、志愿者與保安人員等社會力量作用的發(fā)揮，在很大程度上都依托于網(wǎng)格化管理的推進和落實。為最大化提高防控水平與防控效果，大部分社區(qū)工作者、志愿者與保安人員都被納入了網(wǎng)格化管理機制。但是，從全國各地網(wǎng)格化管理實踐來看，絕大部分網(wǎng)格員都沒有接受過專門的應急管理知識和技能培訓，對突發(fā)情況的察覺、研判、報告和先期處置能力都比較欠缺。[13]社會力量在參與疫情防控的過程中也暴露出了同樣的短板。

1.開展防疫工作的能力不足

社會力量綜合素質有待提高的第一個方面表現(xiàn)在開展防疫工作的能力不足。由于此次疫情發(fā)生突然，大部分社區(qū)工作者、志愿者與保安人員都未經(jīng)過專門的應急處突能力培訓，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研判、報告、應對均處于“零經(jīng)驗”狀態(tài)。而且，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控機制的缺失，對社區(qū)工作者、志愿者應急防控能力的培訓尚未形成常態(tài)化，缺少平時的學習積累。所以，疫情期間參與“由治達安”的社會力量，除了開展和協(xié)助日常的網(wǎng)格化管理、地毯式排查外，明顯欠缺疫情防護與應急管理方面的專業(yè)知識，在嚴格意義上而言，尚不具備相應的疫情防控能力。

2.身份認同感不強且缺乏相關醫(yī)護知識

社區(qū)工作者既不屬于國家公務員和事業(yè)編制人員，也不是通過民主選舉產(chǎn)生，而只是經(jīng)過招考選拔后由各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))所聘用的工作人員。疫情防控期間的社區(qū)工作者似乎延展了部分公權力，但居民群眾對其身份與角色的認同度始終不高。而且疫情嚴重地區(qū)的大部分社區(qū)都存在感染病例，對于這樣的社區(qū)而言，不僅需要大量志愿者來支援社區(qū)工作者、壯大基層社區(qū)防控隊伍，更需要專業(yè)的醫(yī)護人員隨訪、預檢分診，并給予發(fā)熱人員更專業(yè)的就診建議。而普通的社區(qū)工作者、志愿者與保安人員則可能會由于防護知識欠缺而給自身造成相對更大的感染風險。

(三)信息溝通與配合不足

1.信息共享不充分

一個協(xié)同度高、配合性強的橫向系統(tǒng)，必然十分重視各參與主體之間的協(xié)商交流、信息互通，而且系統(tǒng)內(nèi)部必然具備相對完整的信息共享平臺。在立體化的社會治安防控體系中，各防控主體之間信息資源的充分共享有利于鞏固和密切其協(xié)作配合關系，而各主體之間積極主動的協(xié)作配合也有助于資源的充分交換和共享，二者之間存在一種相互促進的關系。因此，各主體間信息共享不充分的問題也是影響其整體協(xié)同效益的重要因素。一是政府各職能部門之間的信息共享不主動、不充分。這一方面增加了基層上報的壓力，使基層社區(qū)面臨同時分別向多個不同部門上報同一份表格的問題，不但浪費基層工作人員時間，也并未實現(xiàn)信息的高效、充分共享；另一方面在疫情防控前期，由于各部門之間尤其與交通部門信息交流、共享的缺乏，在統(tǒng)計追蹤與確診病例乘坐同一航班、同一列車車廂的密切接觸者時效率較低。二是政府部門與基層社區(qū)、群眾間的信息互通不及時、不高效。具體表現(xiàn)在疫情初期部分地方政府對疫情相關信息公布不及時、不透明，導致網(wǎng)絡上出現(xiàn)了許多不實信息，妨礙了民眾的判斷力、降低了民眾獲取有效信息的滿足感。三是民眾之間信息共享的真實性不夠。由于普通民眾無法準確辨認網(wǎng)絡上的虛假信息，在看到相關疫情信息后便轉發(fā)至各自的社交平臺，無形中加速了虛假信息的傳播，最終不利于社會公眾理性防疫、科學防疫。

2.協(xié)作配合有待加強

參與疫情期間社區(qū)治安治理的各主體之間應當積極共享和交換資源，相互依靠、團結協(xié)作，但是從整體上來看，在社會力量協(xié)同參與的過程中，各主體存在不作為、相互之間過度依賴、資源整合不足等問題。各職能部門、各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與社區(qū)和社會力量之間的協(xié)作、互通依然不夠，部分主體間甚至存在各自為戰(zhàn)、各管一攤的問題，區(qū)域間的協(xié)同聯(lián)動機制有待進一步落實。

政府、社區(qū)、志愿者、居民群眾等彼此溝通協(xié)調(diào)不足，政府部門的行政控制遠大于民主協(xié)商。疫情期間的大部分防控工作政府主導明顯，雖然一方面有助于疫情防控政策的傳達落實，但另一方面不但造成了“會議防疫”“表格防疫”等問題，而且不利于充分發(fā)揮社會力量的自治能力。基層社區(qū)工作人員除了開展全面排查等耗費時間和精力的工作外，每天都要接收多份文件、報送多份表格，部分基層社區(qū)工作人員表示“平均每26分鐘就會收到一份文件”，這便導致基層社區(qū)工作人員沒有足夠的時間處理群眾真正需要解決的問題。此外，各主體之間的橫向合作較薄弱，“不同的社區(qū)治理主體在職能定位上存在明顯的權責重疊，同時也存在權責缺位，導致大量實際問題與相關事件無法準確地定位該由哪個主體承擔，在實際工作中存在互相推諉和不敢擔當?shù)那闆r”[14]。

三、疫情期間社區(qū)治安治理的路徑優(yōu)化

(一)構建基層黨建與社區(qū)治安防控間的良性互動關系

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，我國的社會治理正在黨的堅強領導下不斷深化推進。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)，要“堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)”。所以，任何時候我們都必須把堅持黨對社區(qū)治安防控工作的領導放在第一位，讓黨旗在基層社區(qū)建設中高高飄揚。

1.發(fā)揮基層黨建對社區(qū)治安防控的引領作用

新時代下基層黨組織建設與社會治理耦合互動日益增強，黨組織作為社會治理的領導者，需要通過創(chuàng)新從而推動基層黨組織建設與社會治理相互促進、相得益彰。[15]基層黨建對社區(qū)治安防控的引領主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，基層黨組織貫徹落實黨的方針政策，引導社區(qū)治安防控工作在黨和國家的大政方針的支撐下開展；其次，幫助社區(qū)治安防控工作參與主體作出重大決策，確保社區(qū)治安防控工作實現(xiàn)效益最大化；再者，對各參與主體進行必要的監(jiān)督、引導，保證各主體在合法合理的框架下開展活動；最后，引導社區(qū)黨員密切聯(lián)系群眾，發(fā)揮廣大居民群眾的特殊力量，助力社區(qū)防控工作的正常、高效開展。

2.深化黨組織對社區(qū)治安防控的協(xié)調(diào)作用

黨組織間的聯(lián)合聯(lián)動逐漸成為開展黨務工作和治理工作的重要抓手，并呈現(xiàn)出多層級、多區(qū)域、多行業(yè)間聯(lián)動的特點。[16]社區(qū)疫情防控期間，各參與主體間存在明顯的溝通配合不及時、資源信息共享不充分等問題，而各級黨組織則可以充分發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢。第一，協(xié)調(diào)街道與社區(qū)工作者，各部門與單位、組織等之間的關系，促進各主體之間的及時溝通，實現(xiàn)信息資源的充分共享和防控工作的有序開展；第二，協(xié)調(diào)居民與疫情防控工作人員之間的關系，幫助二者建立相互理解、相互配合的良性關系，可以通過組織黨員形成調(diào)解矛盾的志愿隊伍，參與到疫情防控工作中，維護雙方的合法權益；第三，協(xié)調(diào)民眾之間的關系，營造疫情期間社區(qū)和諧的生活環(huán)境。

3.提升黨組織對社區(qū)自我防控力量的凝聚作用

發(fā)揮基層黨組織對社區(qū)文化建設的導向功能，通過文化建設凝聚自治力量。社區(qū)文化是指在一定區(qū)域、一定條件下社區(qū)成員共同創(chuàng)造的精神財富及其物質形態(tài)。[17]社區(qū)文化往往能以其特殊的感染力對居民產(chǎn)生重要影響，每個社區(qū)都應該結合自身特點，形成具有鮮明自身特色、富有感染力與影響力的社區(qū)文化。社區(qū)黨組織要引導社區(qū)開展居民感興趣、對居民生活有幫助的文化活動，通過多種形式滿足群眾的文化需求、豐富社區(qū)文化生活，在密切聯(lián)系群眾的同時，吸引群眾積極參與，形成一種群眾間積極交流、團結互助的文化氛圍。如此必將有助于社區(qū)居民更積極地投身社區(qū)治安的自我防控中，共同創(chuàng)造安全舒適的生活環(huán)境。

(二)構建社會力量參與疫情防控的協(xié)同機制

參與社區(qū)治安治理的主要力量有各級黨委和政府部門、街道辦事處、社區(qū)、保安人員、志愿者等?！按怪钡木W(wǎng)絡，無論多么密集，無論對其參與者多么重要，也難以維系社會信任與合作?！盵18]在社區(qū)治安治理中，各主體之間不應該僅僅是一種垂直的上下級關系，而應該是一種共同參與、平等協(xié)商的橫向交流關系，社會力量作用的發(fā)揮離不開與國家正式力量之間的密切交流與配合，國家正式力量也會因社會力量的協(xié)同參與迸發(fā)出新的生機活力，因此不但要鞏固和加強這一橫向關系網(wǎng)絡，更要促進關系網(wǎng)絡中各主體間的橫向互動。

1.明晰政府與社區(qū)間事務的邊界，釋放社區(qū)自我防控能力

在社區(qū)治安防控體系中，政府部門對社區(qū)事務的過多干涉是制約社區(qū)自我防控能力發(fā)揮和提升的重要因素。有效提高社會治理精細化水平對于加強和創(chuàng)新社會治理，構建全民共治共建共享的社會治理格局具有重要的意義。[19]因此對各參與主體職責權限的精細化界分有助于促進其效用的最大發(fā)揮，真正實現(xiàn)各主體在社區(qū)治安防控中的良性互動，提高整體防控水平。上級主管部門應對基層政府在社區(qū)治理方面的職能進行科學合理的頂層設計，并在可能的職權范圍內(nèi)做好權責分工設計，盡量精細化地明確不同權責的具體歸屬。[20]在頂層設計中，對于涉及國家整體、社會整體的秩序關系問題仍然由政府負責，涉及法律關系的部分公權力也應當保留，而對于可以由主體自由選擇的部分，政府應當徹底放手，不再干涉和影響。具體可以根據(jù)科學設計列出政府的權力清單并向社會公開，接受社會監(jiān)督，將政府的職能、責任真正有限化，減少防控工作中的責任推諉問題。

對基層社區(qū)而言，只有政府的權力邊界更加明晰，不再一味地向社區(qū)施加壓力、不再把所有具體落實的問題都下推至社區(qū)，社區(qū)才能有更多的時間和精力發(fā)揮自治能力、組織民眾自我防控。社區(qū)居委會作為基層群眾性自治組織，應該以實現(xiàn)和維護社區(qū)居民的利益為出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮主觀能動性，根據(jù)轄區(qū)自身特點探索出符合自身情況的防控模式，運用科學有效的方法滿足居民的訴求，靈活解決關乎轄區(qū)居民切身利益的矛盾糾紛，密切與各主體間的協(xié)同互動，共同優(yōu)化治安防控水平。

2.確定保安人員、志愿者等社會力量參與的合法地位

保安人員、志愿者等社會力量參與治安治理面臨的最重要問題就是合法性問題。雖然憲法明確授予了每個公民參與社會事務管理的資格和權利，但是社區(qū)安全這一公共性質的安全作為純公共物品，在對其進行維護的過程中必然需要通過一些強硬的措施來實現(xiàn)，而且可能存在暫時侵犯或剝奪他人權利的情況。對此，我國憲法和相關法律也有明確規(guī)定，即可能侵犯公民自由的權力行使主體只能是公安機關這樣的國家正式力量，社會非正式力量的參與則必然會面臨不具備合法的執(zhí)法權尤其是處罰權的問題。雖然于2010年開始施行的《保安服務管理條例》中對保安人員的服務職責進行了列舉性規(guī)定，也強調(diào)保安人員依法從事保安服務活動受法律保護，相比其他社會力量而言具有一定的職權，對促使其他社會力量合法性地位的確立有一定借鑒作用，但是就目前來看，其更多的是對保安服務公司的性質、組建條件的規(guī)定，對于保安人員的職責、裝備配備等方面的規(guī)定仍然存在滯后性的問題。因此，賦予保安人員、志愿者等社會力量必要的權限，確定其參與的合法地位，仍然是激發(fā)社會力量參與積極性、提高社區(qū)治安治理水平的重要舉措。

3.系統(tǒng)提升社會力量的綜合素質

雖然保障社區(qū)基層群眾組織自治權、確定社會力量參與社區(qū)治安治理的合法地位能夠使其在參與過程中更有法治保障，從而促使其主動提升自我能力。但從長遠來看，從多個方面全方位提升社會力量的綜合素質，才是促進其高質量參與治安治理的根本之計。首先，在準入門檻的設置方面，需要在招聘社區(qū)工作者與保安人員時有所甄別，適當提高準入條件。如對保安人員與社區(qū)工作者的篩選不僅要將年齡、身體健康狀況作為硬性條件，更要重視其學習能力與文化水平，解決該群體的高齡化、低學歷等問題，因為年輕活力且學習力強的隊伍能夠更快地適應和勝任可能涉及到的各種工作。其次，要強化并落實對社區(qū)工作者、保安人員以及志愿者的常態(tài)化培訓工作。雖然我國現(xiàn)行的《保安服務管理條例》中對保安人員的培訓工作有所規(guī)定，但現(xiàn)實中落實得并不到位，因此要督促相關部門按照要求開展培訓工作，切實提高社區(qū)工作者水平；而對于社區(qū)工作者與志愿者也要建立并完善常態(tài)化培訓制度，從思想道德水平、工作能力等方面開展全面系統(tǒng)培訓，切實提高社區(qū)工作者與志愿者參與社會“由治達安”的能力水平。最后，要完善社會力量的激勵機制，為社會力量注入穩(wěn)定的高素質人才。保安人員與社區(qū)工作者的工作量大而工資水平低、并且職業(yè)認同感不強，導致保安人員與社區(qū)工作者的隊伍極不穩(wěn)定，因此要提高這部分群體的工資水平，完善相關的保障機制，從而吸引文化水平更高、學習能力更強的人才加入。對志愿者群體而言，由于無勞動報酬，但長期從事志愿工作也會出現(xiàn)積極性消退等問題，因此可以推廣對“時間銀行”的運用，將其志愿服務時間加以累積，定期兌換為與群眾生活息息相關的福利，激勵志愿者隊伍的持久活力。

(三)促進大數(shù)據(jù)與疫情防控的深度融合

大數(shù)據(jù)作為新時代的社會治理工具，以其信息海量、數(shù)據(jù)多樣、流轉快速等鮮明特征加速了個人發(fā)展和社會進步。在社會治安層面，立體化社會治安防控體系的制度創(chuàng)新、精準預防、精準打擊、指揮調(diào)度等都越來越依托于大數(shù)據(jù)。[21]此次疫情防控過程中，從疫情研判到病例追蹤到全面排查再到預防監(jiān)測，都得到了大數(shù)據(jù)技術的極大助力,但仍然需要進一步加強具體防控工作與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術的深度融合，打破數(shù)據(jù)壁壘，形成系統(tǒng)高效的運轉體系。

1.確保前期信息采集的質量

大數(shù)據(jù)需要依托海量的信息才能進行分析并最終得出有效信息。因此，保證前期所采集信息的真實性和準確性是使大數(shù)據(jù)發(fā)揮效用的第一步。而在基層信息采集的實踐中，一方面大部分地區(qū)所使用的信息采集手段仍然比較傳統(tǒng)和落后，如有些地區(qū)和部門仍然在使用電話詢問和走訪詢問的純?nèi)斯し绞剑蕵O低，準確率也得不到可靠保障，在嚴峻的疫情形勢面前更是毫無優(yōu)勢可言；另一方面，信息采集的標準不統(tǒng)一，往往出現(xiàn)前期信息采集不完整而又重復采集的問題，不但增加了工作量，而且不利于信息的快速整合運用。這兩個方面的問題都不利于保證原始數(shù)據(jù)的質量。對此，不但需要各社區(qū)之間加強交流學習，在緊緊圍繞本轄區(qū)特點的同時向其他社區(qū)學習先進的做法，而且應及時與上級部門溝通，確定信息采集目錄，或者優(yōu)先遵從精準全面的原則。部分社區(qū)建立了以網(wǎng)格員采集信息為基礎，多種信息來源并存的“1+N”信息采集體系，確保了信息的鮮活、真實、全面，為大數(shù)據(jù)應用提供了基礎數(shù)據(jù)保障。武漢市大數(shù)據(jù)平臺則針對信息重復和漏缺的問題，設置了數(shù)據(jù)自動檢查校驗功能對數(shù)據(jù)質量進行監(jiān)管，極大提高了數(shù)據(jù)的真實性有效性。

2.拓展數(shù)據(jù)分析的廣度

數(shù)據(jù)分析也是數(shù)據(jù)使用至關重要的一環(huán)，在所收集信息的真實度與準確度得到保障之后才可以開展后續(xù)的數(shù)據(jù)分析工作。公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)內(nèi)，以往通過相關人員層層提交報告的傳統(tǒng)方式效率低下，而通過大數(shù)據(jù)平臺的建設，可以對分析診斷、疫情研判和疾病爆發(fā)作出預警或進行快速反應。所以，從疫情期間的數(shù)據(jù)分析情況來看，數(shù)據(jù)分析的廣度有待于進一步拓展，而數(shù)據(jù)分析的過程離不開數(shù)據(jù)建模和機器計算。比如，廣東省在具體實踐中主要從宏觀、中觀、微觀三個層面突出了模型化建設，宏觀上搭建涉及交通、醫(yī)療、治安秩序等各方面的疫情態(tài)勢統(tǒng)計模式；中觀層面由各地市分別自主建模后在省級平臺共享，相互激發(fā)防控靈感、完善防控措施；在微觀層面則落實到具體的個人，并且搭建了幫助基層落實摸排等工作的模型。因此，可以加強和細化對數(shù)據(jù)的分析，設計出符合本地區(qū)的數(shù)據(jù)模型。

3.進一步推廣大數(shù)據(jù)分析技術的應用

將大數(shù)據(jù)分析技術運用于疫情防控的各個方面、構建全方位的大數(shù)據(jù)防控系統(tǒng)，不但能促使傳統(tǒng)的“經(jīng)驗決策”向更精準的“數(shù)據(jù)決策”轉變、提高科學決策水平，也必將顯著提升疫情防控的整體效益。在宏觀防控層面，可以充分利用大數(shù)據(jù)分析技術的優(yōu)勢，實現(xiàn)信息精準研判，分析疫情走向，及時制定預警預案。同時，通過分析各地區(qū)疫情嚴重程度與資源儲備，實現(xiàn)資源的合理調(diào)配。在精準定位傳染源、追蹤病毒傳播路徑以及防控疫情擴散等方面，大數(shù)據(jù)技術通過追蹤人群移動軌跡、構建個體間的關系圖譜等發(fā)揮了重要作用。[22]但是在精準防控層面，仍需要進一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析技術在精準定位傳染源、追蹤病毒傳播路徑等方面的運用，有效篩查故意隱瞞疫區(qū)旅居史、疫區(qū)人員接觸史的少數(shù)人員，并精準追蹤在其刻意隱瞞實情期間所接觸的人員，及時采取隔離觀察措施，防止進一步擴散。

4.構建以大數(shù)據(jù)平臺為支撐的多元主體協(xié)作機制

在基層社區(qū)的治安防控中要積極動員社會力量的參與，提升社區(qū)自我防控能力和水平，尤其在疫情防控的特殊時期，更應該加強各主體之間的協(xié)同交流，但也不能忽視政府部門的主導作用。首先，進一步明確政府職能部門的權限職責，尤其劃分好街道與社區(qū)間的職責界限，還權于基層、還權于民眾，實現(xiàn)社會力量在大數(shù)據(jù)平臺中的有效參與；其次，大數(shù)據(jù)平臺應當設置多元的參與渠道與參與方式，與不同主體的參與能力相對應；再次，通過大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)資源信息的進一步共享，在社區(qū)工作人員與志愿者、保安人員之間，政府與社會力量之間建立良性互動機制，衛(wèi)健、疾控、公安等部門與社區(qū)、社會組織實現(xiàn)資源信息共享的同時，密切相互之間的聯(lián)系，打破數(shù)據(jù)壁壘，全面感知疫情動態(tài)，為基層疫情防控、人員物資調(diào)配提供智能化數(shù)據(jù)信息支撐。