李曉瑜

2019年10月，隨著媒體和公眾對大連13歲男童強奸、故意殺害10歲女童惡行的連續(xù)報導、關注，以及之前“湖南12歲少年弒母案”“重慶10歲女童摔嬰案”等類似惡性個例和校園暴力屢禁不絕的持續(xù)影響，關于不滿14周歲未成年人刑事責任追究、收養(yǎng)教養(yǎng)適用等相關問題的討論，再次成為輿論和法律從業(yè)者的思考焦點。

一、收容教養(yǎng)制度的內涵

我國《刑法》明確規(guī)定，年滿14周歲不滿16周歲的未成年人為限制刑事責任能力人，只對故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、搶劫、強奸、放火、爆炸、投放危險物質和販賣毒品8種故意犯罪承擔刑事責任；行為時不滿14周歲的未成年人為無刑事責任能力人，不承擔刑事責任?！缎谭ā逢P于刑事責任年齡的規(guī)定是定罪量刑時不可逾越的一條紅線，故上述不良少年的行為無論如何皆不承擔刑事責任。但同時《刑法》第17條第4款又規(guī)定了相應的非刑罰懲罰性措施，即“因不滿16周歲不予刑事處罰的，責令其家長或者監(jiān)護人加以管教；必要時也可以由政府收容教養(yǎng)”。

（一）收容教養(yǎng)的適用對象

“收容教養(yǎng)”一詞源自于1557年英國建立的收容教養(yǎng)院，1899年美國伊利諾斯州《少年法院法》率先將收容教養(yǎng)確立為少年司法的重要內容，之后該項制度陸續(xù)為多國未成年人司法制度所借鑒，逐漸成為一項普遍制度。

收容教養(yǎng)制度在我國最早出現于1956年最高人民檢察院、最高人民法院、內務部、司法部、公安部發(fā)布的《對少年犯收押界限、捕押手續(xù)和清理等問題的聯合通知》中，主要指向“因不滿18周歲不承擔刑事責任或刑期已滿但不滿18周歲，且無家可歸、無監(jiān)護人管制”的13歲以上的罪錯少年，具體由民政部門負責收容教養(yǎng)①孫紅日：《未成年人收容教養(yǎng)制度若干法律問題研究》，載《法制與社會》2013 年8 月（下）。。之后1979年修訂的《刑法》、1997年修改的《刑法》和《預防未成年人犯罪法》在制定時均吸納了該項制度，其功能也由原來的救濟逐漸向懲戒教育轉變。

從現行《刑法》第17條、2012年《未成年人保護法》第59條、2012年《預防未成年人犯罪法》第38條、第39條和1995年《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第28條的現有規(guī)定來看，收容教養(yǎng)的適用對象，目前僅限于“行為符合特定罪名犯罪客觀方面構成要件、但因年齡不滿16周歲或14周歲而排除犯罪主體資格”的未成年人。同時適用收容教養(yǎng)制度，還必須滿足“無適當監(jiān)護人或監(jiān)護人無監(jiān)護能力”的硬性要求，即“責令父母或監(jiān)護人管教”是第一選擇，“政府收容教養(yǎng)”只是最后手段。

（二）收容教養(yǎng)的法律屬性

關于收容教養(yǎng)制度的法律性質，學界一直存在較大爭議，尤其是隨著收容審查、勞動教養(yǎng)、收容教育制度的先后廢除，收容教養(yǎng)的存廢再次成為焦點。明晰收容教養(yǎng)的法律屬性成為解決存廢之爭、確立改革路徑的首要前提。收容教養(yǎng)兼具懲戒改造、教育矯治、預防犯罪、限制人身自由的特性，其屬性有“刑事處罰說”“行政處罰說”“強制措施說”“強制管教說”“保安處分說”①陳華彬：《論收容教養(yǎng)的屬性及其完善》，華南理工大學2015 年碩士學位論文。等多種觀點。

1.排除“刑事處罰說”“行政處罰說”和“治安處罰說”

收容教養(yǎng)制度雖然在《刑法》第17條第4款中作出了規(guī)定，但其指向非常明確，即“不受刑事處罰的未成年人”。該類未成年人因不具備犯罪主體資格，不存在被定罪量刑的前提，無適用刑事處罰之刑法依據，且收容教養(yǎng)完全不屬于五大主刑和四個附加刑之任意一種，不是在法定的監(jiān)獄、拘役所等刑罰執(zhí)行機關實施，故排除“刑事處罰說”。

同理，依據我國《行政處罰法》《治安處罰法》之規(guī)定，收容教養(yǎng)不屬于法定的行政處罰措施、治安處罰措施之任意一種；被收容教養(yǎng)的未成年人相較于承擔治安處罰責任的未成年人而言，其行為的客觀危害和主觀惡性皆更嚴重，或介于犯罪與違反社會治安之間，或社會危害已滿足犯罪之客觀要件。尤其是隨著勞動教養(yǎng)制度的廢除，原來收容教養(yǎng)未成年人的勞教所也成為了歷史，不論是從應然還是實然的層面，都可以排除“行政處罰說”和“治安處罰說”。

2.排除“刑事強制措施說”“行政強制措施說”和“強制管教說”

收容教養(yǎng)的期限為一到三年，具有依靠強制力限制人身自由的特點，這是其被錯誤歸類為“強制措施”的重要原因。收容教養(yǎng)是對特定的罪錯未成年人進行一定期限的教育矯治，是法律調整的一種結果，而“刑事強制措施”和“行政強制措施”都具有階段性、臨時性、過程性的特征，是保障刑事訴訟或行政行為依法進行的法定保障手段，這些強制措施分別體現于《刑事訴訟法》《行政強制法》及其相關的法律解釋當中，但是收容教養(yǎng)既不在其列，又非這兩個部門法的調整對象，故當排除此二學說。

“強制管教說”著眼于收容教養(yǎng)的立法宗旨和實施現狀，被收教的未成年人因監(jiān)護人死亡、不適當或無監(jiān)護能力等原因，無法實現在家庭中接受充分有效的管制、教育，而由政府代行管教、矯治之責。雖然收容教養(yǎng)的場所因法律規(guī)范的調整，從少管所到勞教所再到當下的場所不明，然均具有強制限制人身自由、強制接受教育改造的客觀效果，此與民法中的監(jiān)護權行使方式、刑法中的罪犯勞動改造皆不相同，我國并無“管教法”之類的法律規(guī)范，“強制管教說”缺失明確的部門法立法依據和法理依據。

3.收容教養(yǎng)是對特定未成年人的社會保護措施

收容教養(yǎng)的核心在于“教”和“養(yǎng)”，落腳點在于“矯治”。收容教養(yǎng)適用的前提之一是“不良行為未成年人無適格監(jiān)護人”，凡是可以由父母或其他監(jiān)護人管教的，一律不交由政府收容教養(yǎng)。換言之，國家是未成年人的最高監(jiān)護人，政府的收容教養(yǎng)是在一定程度上代行監(jiān)護人對不滿16周歲罪錯未成年人的教育、撫養(yǎng)職責，是對該特定群體進行心理引導、行為矯治、法律教育和犯罪預防的福利措施，是保護該特定群體沿著健康方向成長的政府行為，是一種以教育矯治為主的養(yǎng)成教育和司法保護。

4.收容教養(yǎng)是一種行政行為，但存在合法性硬傷

根據1998年最高人民法院《關于“少年收容教養(yǎng)”是否屬于行政訴訟受案范圍的答復》看，司法解釋明確將收容教養(yǎng)歸類為一種具體行政行為，當事人不服收容教養(yǎng)決定的，有權依照《行政訴訟法》提起行政訴訟。這個司法解釋在一定程度上解決了收容教養(yǎng)定性的問題，也再次肯定了公安機關對罪錯未成年人決定收容教養(yǎng)的法律依據。

值得反思的是，收容教養(yǎng)作為“勞教時代”的一種產物，與已經被廢除的收容審查、勞動教養(yǎng)、收容教育等制度一樣，都存在相同的合憲性或合法性硬傷。依據《憲法》《立法法》的規(guī)定，凡涉及限制或剝奪公民人身自由的條款，只能由法律作出規(guī)定?！段闯赡耆吮Ｗo法》和《預防未成年人犯罪法》《刑法》作為法律雖然規(guī)定了收容教養(yǎng)，但在具體適用條件、收教期限、程序規(guī)范、與行政處罰的對接、收容教養(yǎng)場所、教養(yǎng)效果評估等細則方面，或模糊或空白，實踐中主要依靠的是規(guī)定各異的部門規(guī)章或地方性法規(guī)，缺乏明確、統(tǒng)一的操作標準。

二、收容教養(yǎng)制度的適用困境

（一）適用年齡界限不清，收教標準不統(tǒng)一

1.適用年齡未設下限

我國《刑法》明確規(guī)定年滿16周歲的人為完全刑事責任能力人，對其犯罪行為應該接受刑事處罰；行為時年滿14周歲不滿16周歲的未成年人，除故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、搶劫、強奸、放火、爆炸、投放危險物質、販賣毒品這8種故意犯罪外，所實施的其他危害社會行為一概不予刑事處罰；對于行為時不滿14周歲的未成年人，則一概不構成犯罪，不予刑事處罰。由此，《刑法》第17條規(guī)定的收容教養(yǎng)對象理應包括兩類：（1）年滿14周歲不滿16周歲，實施了故意殺人等8種故意犯罪之外的其他嚴重危害社會行為的未成年人；（2）實施了嚴重危害社會的行為，但行為時不滿14周歲的未成年人。

毫無疑問，收容教養(yǎng)對象的年齡上限為16周歲，但其年齡下限目前卻不明確。從收容教養(yǎng)實踐和犯罪趨向低齡化的現狀來看，對14周歲以下的未成年人進行收容教養(yǎng)有其必要性，實踐中收教對象多次出現過10歲的未成年人。但是年齡下限不明確，就意味著法律規(guī)定的不周延、不確定，收容教養(yǎng)制度在執(zhí)行中就容易被濫用，公安機關的權力被無限放大。試想對一個6周歲的未成年人進行一至三年的收容教養(yǎng)，其生活尚且無法自理，尚且缺乏獨立思考、獨立判斷的能力，其教育矯治功能又如何實現，其法律保護價值又何以體現？這不僅背離了收容教養(yǎng)的初衷，更不利于保護未成年人合法權益。

2.“必要時”認定標準模糊

收容教養(yǎng)適用的前提是“必要時”，即只能在罪錯未成年人“無監(jiān)護人管教、監(jiān)護人管教不力或者無條件無能力管教”的情況下才適用，但對于如何判斷監(jiān)護人的管教能力則缺乏統(tǒng)一的主客觀標準。例如李某案件中，其第一次違法行為涉嫌尋釁滋事罪，但因不滿16周歲不承擔刑事責任，此案發(fā)生后公安機關決定對其收容教養(yǎng)一年。從客觀上看，案發(fā)當時其父母的身體條件、經濟狀況、受教育程度等均無法直接被確定為“無管教能力”，甚至要優(yōu)越于其他罪錯未成年人，公安機關作出收容教養(yǎng)決定更多考慮了此案的客觀危害性和社會影響。

如果說對大連13歲男童殺人案等惡性個例，可以從罪錯未成年人的人身危險性、主觀惡性、再犯可能性、社會危害性等方面綜合評估，來否定其監(jiān)護人的管教能力的話，那么對于屢禁不絕的校園霸凌案件中的未成年人施暴者，又應當如何客觀認定監(jiān)護人的管教能力呢？對于監(jiān)護人管教能力的認定，應該由哪個部門、根據什么樣的程序來進行確定呢？是依監(jiān)護人或利益關系人的申請啟動評估程序，還是有權機關依職權啟動呢？很顯然，當前對于“必要時”缺乏客觀認定標準，公安機關的自由裁量空間過大，極容易出現“一放了之”或“一律收教”的現象。

（二）適用期限不合適，收教場所不確定

1.縮短或延長收教期限的觀點并存

一種觀點認為，根據公安部1997年《關于對少年收容教養(yǎng)人員提前解除或減少收容教養(yǎng)期限的批準權限問題的批復》的相關規(guī)定，收容教養(yǎng)的期限一般為一到三年，特殊情況下可延長至四年。公安部的規(guī)定作為下位法，明顯與《立法法》關于“限制或剝奪人身自由條款必須由法律規(guī)定”相沖突，收容教養(yǎng)制度理應廢除。另一種聲音認為，收容教養(yǎng)的期限已經超出了刑罰中短期自由刑的期限，在嚴厲程度、懲戒性上甚至高于拘役等刑罰，與其作為具體行政行為和社會保護措施的法律定位并不相符，應該適當縮減收容教養(yǎng)的期限。還有一種觀點認為，未成年人犯罪低齡化日趨明顯，屢次刷新公眾對低齡少年犯的認知和容忍度，應當降低刑事責任年齡、延長收容教養(yǎng)期限，這種觀點在大連13歲男童殺人案發(fā)生后以及2019年全國人大常委會審議《預防未成年人犯罪法（修訂草案）》時，再次受到民眾和部分學者的關注和贊同。其中有學者指出，我國現行關于刑事責任年齡14周歲下限的規(guī)定距今已二十余年，但國人生理發(fā)育的速度和各種信息接收處理能力均大幅提升數歲，14周歲以下未成年人惡性觸法案件發(fā)生頻率明顯增加，14周歲的下限規(guī)定與當下未成年人心智成熟度不匹配，應該相應下調為12或13周歲為宜，同時適當延長收容教養(yǎng)的期限。

2.收容教養(yǎng)場所各地差異很大

執(zhí)行收容教養(yǎng)的場所，隨著我國法制的變遷而屢次變更。自1956年確立收容教養(yǎng)制度伊始，收容教養(yǎng)一直由刑罰執(zhí)行機關少年犯管教所來執(zhí)行，及至1999年司法部《少年教養(yǎng)工作管理辦法（試行）》的出臺，收容教養(yǎng)制度在執(zhí)行程序、執(zhí)行內容上才跟承擔刑事責任的少年犯有了一定的區(qū)別。隨著1994年《監(jiān)獄法》的出臺，作為非刑罰處罰措施的收容教養(yǎng)被移至勞動教養(yǎng)場所執(zhí)行，但是2013年勞動教養(yǎng)制度被廢除后，全國各地的勞動教養(yǎng)場所紛紛改為強制戒毒隔離所等機構，收容教養(yǎng)再次“居無定所”，并且始終未見相關法律規(guī)范出臺。

實踐中關于收容教養(yǎng)的執(zhí)行，有的將其再次遣回少年犯管教所，有的將其歸入工讀學校，各地執(zhí)行差異很大。很顯然，作為非刑罰措施，收容教養(yǎng)放在少年犯管教所只能是權宜之計，其與少年犯管教所的職能本身完全不符，二者在對未成年人教育改造的針對性上、側重點上有著明顯的不同，如果適用同一個標準不僅不利于保護被收容教養(yǎng)未成年人的身心健康，而且還容易出現違法犯罪經驗的交叉感染。作為歸屬教育行政部門主管的專門學校，其教育對象主要是年滿12周歲不滿18周歲的、因有違法行為不適宜在原來學校就讀的未成年人，這些未成年人的違法行為相對被收容教養(yǎng)的罪錯未成年人而言要輕，尚且達不到被收容教養(yǎng)或刑事處罰的嚴重程度。將收容教養(yǎng)直接轉入工讀學校，同樣存在職能定位不明、增加管理難度、違法行為交叉感染等隱患。

（三）程序設計欠科學，執(zhí)行方式單一

1.公安機關權力過大，律師介入機制欠缺

當下收容教養(yǎng)的決定權由公安機關行使，雖然公安部設計了兩級審批程序，但其最大的問題在于缺乏來自外部機構的審查監(jiān)督。公安機關對于罪錯未成年人涉案事實的性質認定是否準確、證據是否確實充分、適用法律是否正確、“必要時”判斷是否適當①廖斌、何顯兵：《論收容教養(yǎng)制度的改革與完善》，載《西南民族大學學報（人文社科版）》2015 年第6 期。等核心問題，享有單方面的、壓倒性的內部決定權，對于這種缺乏第三方監(jiān)督的程序設計，顯然與程序正義要求不相符。

相對于應當承擔刑事責任的少年犯而言，被收容教養(yǎng)的罪錯未成年人在被決定收教的法律程序中，其監(jiān)護人參與、律師介入的權利被完全忽視。收容教養(yǎng)的直接結果是罪錯未成年人的人身自由被較長時間的限制，在相對封閉、陌生的環(huán)境中接受行為矯治和勞動教育，對未成年人的成長影響極大。一旦收容教養(yǎng)決定有誤，其隱性的負面影響短時間內很難評估。監(jiān)護人的參與、律師介入是保護未成年人合法權益的國際通例，是少年司法制度的必選項，是監(jiān)督制約公安機關權力規(guī)范行使的一把利器，也是法律程序正義的應有之義。

2.執(zhí)行方式重“罰”輕“教”

從收容教養(yǎng)的實踐來看，其執(zhí)行場所大多以少年犯管教所為主，且執(zhí)行期限一到三年不等，雖然少年犯管教所、工讀學校對其采取分班管理等區(qū)別少年犯的管理方式，但其整體上的管理思路仍然傾向于勞動改造或半工半讀。對于在少年犯管教所中執(zhí)行收容教養(yǎng)的未成年人，強制懲戒重于矯治教育，體力勞作多于文化課程，與《未成年人保護法》中的“教育為主、懲罰為輔”的要求還存在一定距離，對其進行九年義務教育的實現效果大打折扣，更是與收容教養(yǎng)制度的福利性、教育性、保護性功能產生錯位。收容教養(yǎng)執(zhí)行方式的缺陷和再犯率的增加有著直接的關系，倒逼收容教養(yǎng)制度的全方位改革。

三、收容教養(yǎng)制度的重構

收容教養(yǎng)制度直接關涉罪錯未成年人的教育矯治和回歸社會問題，是個關系龐雜的重要課題。我國法律中雖然沒有直接規(guī)定保安處分制度，但對罪錯未成年人的教育矯治和對精神病人強制醫(yī)療、強制戒毒等一樣，實質上都與國際通行的保安處分制度具有相同的立法宗旨和法治目標，我國當下的收容教養(yǎng)制度雖然面臨諸多立法和執(zhí)法困境，但絕不宜簡單地“一廢了之”。

（一）重構為“不負刑事責任的未成年人強制教養(yǎng)制度”，去除合法性硬傷

改革完善收容教養(yǎng)制度，首先必須解決的是其法律性質和合法性問題。前述收容教養(yǎng)是一種具體行政行為，由公安機關決定并交付特定場所執(zhí)行，但其存在合法性硬傷，即限制人身自由條款與《立法法》相沖突，由此也使得收容教養(yǎng)的性質備受質疑。要解決這個問題，必須立足于未成年人司法保護的角度，通盤考慮我國《刑法》《刑事訴訟法》《未成年人保護法》《義務教育法》《行政處罰法》等多個部門法的相關規(guī)定，借鑒國外保安處分制度的成熟經驗，結合我國《社區(qū)矯正法》和《刑事訴訟法》中已有的關于不負刑事責任的精神病人強制醫(yī)療的最新作法，從宏觀上進行立法設計。

建議借鑒《刑事訴訟法》中對不負刑事責任的精神病人決定強制醫(yī)療的規(guī)定，先選取部分地區(qū)進行試點，在試點的基礎上逐步在《刑事訴訟法》中增設“不負刑事責任的未成年人強制教養(yǎng)制度”：

（1）對不滿16周歲不承擔刑責的罪錯未成年人，公安機關在案件偵查終結以后，依所涉罪名和該未成年人的人身危險性、主觀惡性、社會危害性，初步作出“行為時不滿16周歲（或14周歲）無刑事責任能力”“存在繼續(xù)危害社會的可能”的認定書，依程序移送檢察院審查，并由檢察院向法院少年庭提出“強制教養(yǎng)”申請。

（2）由法院對涉案未成年人的人身危險性、主觀惡性、社會危害性，以及其監(jiān)護人是否具備管教能力進行綜合審查，即是否符合“必要時”這個標準，并最終作出肯定或否定的決定。法院在審查決定過程中，應當充分開展社會調查，尊重未成年人監(jiān)護人、學校、居住社區(qū)的意見，采納心理學、犯罪學等方面專業(yè)人員的評估建議，綜合作出決定。

（3）在整個審查過程中，法院必須依法保障涉案未成年人的監(jiān)護人、訴訟代理人提出異議的權利，不得對涉案未成年人采取剝奪人身自由的強制措施。對于法院作出的“強制教養(yǎng)”決定，涉案未成年人及其監(jiān)護人有權提出復議，復議期間不停止執(zhí)行。

如上改革建議，首先可以解決收容教養(yǎng)限制人身自由條款的合法性硬傷，將其適用依據上升為“法律”高度，同時也是向“不限制未成年人人身自由”的國際通例靠攏。其次去除“收容”改為“強制教養(yǎng)”，也是“后勞教時代”對“收容”“勞教”的最后告別，既是人權保障法治化的又一大進步，又明確了它作為司法行為的法律性質。再次，將強制教養(yǎng)的最終決定權交由法院來行使，既補足了原來公安機關閉門決定、一家獨攬的弊端，又充分考慮到未成年人的身心特征，保障監(jiān)護人參與和提出異議、律師介入并提供專門法律幫助的權利，體現了權力監(jiān)督和程序正義。又次，親歷強制教養(yǎng)法律程序，是對涉案未成年人及其監(jiān)護人最生動、最具震懾力的一次法治教育，其教育矯治和預防犯罪效果是其他手段所無法比擬的，也為之后的特定場所強制教養(yǎng)進行心理建設。

（二）明確年齡下限，細化強制教養(yǎng)的適用條件

信息時代，未成年人犯罪低齡化已經成為大趨勢，其身體、心智都處在快速成熟的特殊時期，犯罪心理結構也正處于或趨于穩(wěn)定或步入衰落的關鍵轉折點，這些罪錯未成年人走上違法道路與監(jiān)護人管教不力、外在不良環(huán)境、內在法治意識欠缺等都有著密切的關系，必須由國家通過專業(yè)的機構進行教育矯治。在此需要強調的是，哪些罪錯未成年人需要被政府收容教養(yǎng)與刑事責任年齡設置的上下限有關，但不等于必須通過修改刑事責任年齡來解決，“一刀切”式的降低刑事責任年齡或照搬他國的“惡意補足年齡規(guī)則”，將其投入監(jiān)獄并不是解決罪錯未成年人教育矯治和預防犯罪的治本之策，甚至還會產生更嚴重的交叉感染和回歸社會難題。

刑事責任能力包括刑事辨認能力和控制能力兩部分，也稱為認識能力和意志能力。信息爆炸時代未成年人確實可以通過書本、課堂之外的更多途徑獲取海量知識和技能，知識結構、觀察能力、認知能力、信息提取能力等確實大幅提升，但是控制能力才是決定刑事責任能力有無和大小的關鍵因素，14周歲以下的未成年人最主要的時間、精力還是在校園里、在課堂上，對信息的收集、判斷、整合、利用都發(fā)生在相對穩(wěn)定、簡單的信息池中，社會規(guī)則參與程度極低，行為控制能力并未脫離未成年人的年齡階段特征，刑事責任能力整體上并未發(fā)生實質性的提升，在沒有科學的醫(yī)學、社會學、法學、心理學統(tǒng)計論證的前提下，不宜冒然下調刑事責任年齡。

對于來自英美法系的“惡意補足刑事責任年齡”規(guī)則，則需要辯證看待。該規(guī)則是對相對確定的刑事責任年齡上下限的彈性補充，是對特定的、個別的、行為時低于刑事責任年齡下限的罪錯未成年人的入罪證明標準，其適用前提是對“惡意”這一核心要素的綜合判斷。證明“惡意”的證據需要控方和法院舉證、判定行為時該未成年人對其不法行為有刑事辨控能力、有惡行前科、心理測試有明顯的故意而非惡作劇、有施惡前后的攻守同盟、毀滅證據等反偵查行為，并要求達到排除合理懷疑的證據標準。惡意補足年齡規(guī)則具有司法正義的個別化滿足的特質，但是同時也存在著適用標準不統(tǒng)一、隨意性、容易滋生司法腐敗等問題，與罪刑法定原則和刑法的謙抑性精神不符，也與中國成文法傳統(tǒng)、對未成年人“教育為主、懲罰為輔”的政策不相符，缺失直接移植的土壤。我們關于收容教養(yǎng)制度適用年齡上下限的探討，均建立在維持現行刑法關于刑事責任年齡規(guī)定的基礎上。

目前被強制教養(yǎng)的未成年人年齡上限為16周歲，但是年齡下限不明，同時“必要時”這一適用標準過于模糊，這都給實際操作帶來了極大地不確定性。12周歲恰好是我國未成年人小升初的年齡，也是工讀學校招錄學生的年齡下限，這個年齡段的未成年人在身心發(fā)育上會有一個階段性的改變。建議以12周歲為下限①吳燕：《我國收容教養(yǎng)制度的重構》，載《預防青少年犯罪研究》2016 年第4 期。，并根據罪錯未成年人的主觀惡性、客觀危害性及所涉罪名來決定是否被強制教養(yǎng)：

（1）年滿14周歲不滿16周歲的未成年人，實施了故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、搶劫、強奸、放火、爆炸、投放危險物質、販賣毒品這8種故意犯罪之外的嚴重違法行為（如綁架、決水、制造毒品），因未達刑事責任年齡而不予刑事處罰的，應當強制教養(yǎng)。

（2）年滿12周歲不滿14周歲的未成年人，實施了故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、搶劫、強奸、放火、爆炸、投放危險物質、販賣毒品這8種故意犯罪行為，因未達刑事責任年齡而不予刑事處罰的，應當強制教養(yǎng)。

（3）年滿12周歲不滿14周歲的未成年人，實施了綁架、制造毒品、間諜等與故意殺人等8種故意犯罪危害性相當的其他嚴重違法行為，因未達刑事責任年齡而不予刑事處罰的，應當強制教養(yǎng)。

（4）年滿12周歲不滿16周歲的未成年人，實施了盜竊、搶奪、詐騙、敲詐勒索等其他嚴重違法行為，因未達刑事責任年齡而不予刑事處罰，但是監(jiān)護人死亡、監(jiān)護人明確表示拒絕管教或無能力管教、監(jiān)護人雖有管教意愿但客觀不能履行管教義務、監(jiān)護人主動要求強制教養(yǎng)的、未成年人違法與監(jiān)護人法治意識歪曲相關的、未成年人主觀惡性大屢教不改的，應當強制教養(yǎng)。

（5）行為時不滿12周歲的未成年人，由監(jiān)護人嚴格管教，不予強制教養(yǎng)。

（三）改造工讀學校為固定執(zhí)行場所，優(yōu)化執(zhí)行方式

自2013年勞動教養(yǎng)制度廢除以后，收容教養(yǎng)再次“居無定所”，被收教的未成年人或轉移至少年犯管教所，或轉入工讀學校。鑒于少年犯管教所本質上屬于刑罰執(zhí)行機關，被收教的罪錯未成年人本身并不承擔刑事責任，放在少年犯管教所執(zhí)行“名不正言不順”，且容易交叉感染，應當排除。

反觀我國的工讀學校，它是專門針對有違法行為的、年滿12周歲不滿18周歲的未成年人，實行半工半讀的教育機構，屬于九年義務教育中的一種特殊形式。半工半讀的教學形式和相對封閉的教學環(huán)境，以及專門設計的文化課程、法治教育、勞動內容，均旨在于對罪錯未成年人的教育矯治、技能培訓和預防犯罪。工讀學校招收的對象與被收教的未成年人均屬于12周歲以上的中學生群體，在文化教育、心理輔導、行為矯治、技能培訓等方面有著相同的群體特征和主客觀需求。

建議將現有的工讀學校進行合理改造，除“經監(jiān)護人同意，主動送往工讀學校就學”的原有學生群體外，改建或開辟專門的教學、住宿和活動場地，單獨分班管理被強制教養(yǎng)的罪錯未成年人，并將兩部分群體區(qū)別管理、區(qū)別教育。尤其需要側重的是對后者的法治教育和心理輔導，建立相應的心理咨詢師服務制度，對被強制教養(yǎng)的未成年人及其監(jiān)護人同步進行心理干預和心理評估，為監(jiān)護人探視期間對未成年人的正向精神安撫、回歸家庭之后的正確教育和心理引導提供專業(yè)的幫助。改變之前重“罰”輕“教”、重“工”輕“學”的執(zhí)行方式，適當增加監(jiān)護人探視的頻率，加強義務教育課程建設和技能培訓，通過開設必要的社區(qū)服務、公益活動、感恩教育等校外實踐課程提高執(zhí)行方式的柔性和溫度，為他們回歸社會、升學就業(yè)提供良好的教育條件。

同時，建議設立彈性的強制教養(yǎng)期限①吳燕：《我國收容教養(yǎng)制度的重構》，載《預防青少年犯罪研究》2016 年第4 期。，在保留原有收容教養(yǎng)期限1—3年、最長不超過4年的基礎上，每年度對罪錯未成年人進行教養(yǎng)矯治效果的綜合評估，重點評估其情緒管理、課業(yè)進步狀況、行為模式變化、心理健康指數等項目，增設強制教養(yǎng)期限的縮減、延長機制。尤其針對實施了故意殺人、搶劫、綁架、強奸等嚴重違法行為的罪錯未成年人，強制教養(yǎng)三年仍然存在繼續(xù)犯罪可能、但不滿18周歲的，可以適當延長期限，約束至其成年。