宋志軍 羅豪 王瑜

自2013年以來，民政部、財(cái)政部等部門頒布了多個(gè)指導(dǎo)政府購買社會(huì)服務(wù)的文件，對(duì)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施方案有了框架性的指導(dǎo)意見，但缺少購買服務(wù)具體程序的細(xì)則。國務(wù)院頒布的有關(guān)政府購買服務(wù)的法規(guī)對(duì)購買方式及程序規(guī)定的較為詳細(xì)，對(duì)于主體資格審查、服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)估及資金的管理等環(huán)節(jié)規(guī)定的較為原則，可操作性不足。理論界對(duì)于政府購買服務(wù)的研究主要集中在政社關(guān)系、中外模式比較、購買方式及流程等領(lǐng)域，而對(duì)于主體資質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)及程序、社會(huì)工作領(lǐng)域的招投標(biāo)程序、項(xiàng)目評(píng)估等環(huán)節(jié)少有深入的研究。這就導(dǎo)致實(shí)踐中缺乏必要的理論指導(dǎo)，指導(dǎo)性文件不明確或者存在爭(zhēng)議的時(shí)候，無法從理論上找到解決問題的依據(jù)。規(guī)范性文件的缺乏可操作性與理論研究的滯后導(dǎo)致實(shí)踐中服務(wù)主體審查、服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)估、服務(wù)及資金管理缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)范和理論指導(dǎo)，社會(huì)服務(wù)購買機(jī)制不夠健全。在購買服務(wù)機(jī)制探索和理論研究中，不僅應(yīng)當(dāng)重視對(duì)購買方式及購買流程的規(guī)范，而且要重視對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)審查、監(jiān)督與評(píng)估、合同管理等環(huán)節(jié)的規(guī)范。

一、政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的基本理論

（一）未成年人刑事司法領(lǐng)域中政府購買的內(nèi)涵及其形式

依據(jù)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的相關(guān)規(guī)定，政府購買社會(huì)服務(wù)的“購買”不同于商品市場(chǎng)的“購買”，也不同于行政辦公資源的政府采購。購買有時(shí)也被稱為公共服務(wù)外包。政府購買社會(huì)服務(wù)場(chǎng)域內(nèi)的“購買”，是政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能的途徑，由政府支付財(cái)政資金支持社會(huì)組織承擔(dān)特定領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)工作，其標(biāo)的不是“物”而是“社會(huì)服務(wù)”，其形式也不只是等價(jià)交換的“買賣行為”，其購買行為不是“瞬時(shí)”的而是“共時(shí)”的，即在購買的服務(wù)周期內(nèi)購買行為都在持續(xù)狀態(tài)。在購買服務(wù)的周期內(nèi)，購買方和服務(wù)提供方共同完成一系列的活動(dòng)，如服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控、監(jiān)督考核、效果評(píng)估等。社會(huì)服務(wù)的購買遠(yuǎn)比政府采購辦公用品或者公共服務(wù)設(shè)施要復(fù)雜得多。一方面，政府在物品、設(shè)備或者設(shè)施采購是在市場(chǎng)機(jī)制中進(jìn)行的，在政府購買之前就已經(jīng)存在購買的對(duì)象以及較為成熟的市場(chǎng)。而未成年人司法社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)沒有不特定的需求方，即買方市場(chǎng)是不存在的。如果沒有政府部門或者司法機(jī)關(guān)有未成年人司法社會(huì)服務(wù)的購買意向，不會(huì)有社會(huì)組織提前進(jìn)行服務(wù)，而且提供服務(wù)的場(chǎng)所、設(shè)施、人員等巨額投入是有巨大風(fēng)險(xiǎn)的。另一方面，服務(wù)帶有較強(qiáng)的對(duì)象特定性、標(biāo)準(zhǔn)特定性和服務(wù)數(shù)量的特定性，如果沒有預(yù)先的政府出資定制并且明確服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)數(shù)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，服務(wù)提供方也無法把握服務(wù)的目標(biāo)。在一定意義上說，未成年人司法社會(huì)服務(wù)社會(huì)化的可能性較低，除了司法機(jī)關(guān)或者政府部門之外，其他的社會(huì)主體是不可能購買的。以未成年人觀護(hù)基地或者照管機(jī)構(gòu)為例。為外來涉罪未成年人的非羈押措施適用和附條件不起訴期間的觀護(hù)照管而建立一個(gè)供未成年人居住和生活的場(chǎng)所。在現(xiàn)實(shí)中并不存在供給觀護(hù)基地、未成年人照管中心之類的市場(chǎng)，這類機(jī)構(gòu)或者由政府部門出資建設(shè)，或者由政府部門通過購買服務(wù)的形式委托社會(huì)力量進(jìn)行建設(shè)。否則，不在企業(yè)或其他組織中設(shè)立觀護(hù)基地、照管中心，客觀上無法為困境未成年人提供照管服務(wù)或者非羈押措施適用的配套設(shè)施。在外來涉罪未成年人社會(huì)化處遇的需求不斷增加的情況下，通過政府購買服務(wù)的方式支持社會(huì)力量加入到未成年人照管機(jī)構(gòu)的建設(shè)之中。政府通過購買社會(huì)服務(wù)的形式將社會(huì)服務(wù)外包給社會(huì)組織，對(duì)于我國來說是一個(gè)非常重要的政策，因?yàn)檫@不僅可以減少政府的預(yù)算，而且是能夠提高服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上彌補(bǔ)目前服務(wù)提供體系不足的缺陷，推動(dòng)政府資助形式的創(chuàng)新，減少行政化的科層制管理所帶來的繁瑣的手續(xù)和刻板守舊的形式，發(fā)掘更多的社會(huì)能量和資源以改進(jìn)項(xiàng)目效果的途徑。

從域外政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的形式而言，具有多元化的特點(diǎn)。外包服務(wù)的形式包括分類財(cái)政補(bǔ)貼（德國、中國香港）、政府撥款補(bǔ)助（匈牙利、韓國）、外包合同（所有國家和地區(qū)）、貸款和貸款擔(dān)保（英格蘭）、特殊稅收規(guī)定（匈牙利、美國），等等。在德國、法國和中國香港的研究中還有政府為公共社會(huì)服務(wù)提供者免費(fèi)提供辦公場(chǎng)所的形式。①王浦劬、【美】薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究：中國和全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010 年版，第296-297 頁?！霸诿绹痉ㄉ鐣?huì)工作的發(fā)展過程中，可以發(fā)現(xiàn)他們與政府和司法部門有不同程度的合作關(guān)系，同時(shí)他們也利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，與社區(qū)、企業(yè)、基金會(huì)等多個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)和部門相互支持，擴(kuò)展與司法行政部門及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的合作空間?！雹跅钚瘢骸睹绹痉ㄉ鐣?huì)工作的發(fā)展及借鑒》，載《學(xué)術(shù)交流》2013 年第3 期。筆者認(rèn)為，通過未成年人司法保護(hù)項(xiàng)目獲取長(zhǎng)期發(fā)展的資金途徑有兩個(gè)：其一，與公檢法機(jī)關(guān)以項(xiàng)目合作的形式，共同實(shí)施未成年人司法保護(hù)項(xiàng)目。司法機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以合作實(shí)施未成年人司法保護(hù)項(xiàng)目，在辦案經(jīng)費(fèi)中列支項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于支持社會(huì)組織為未成年人提供服務(wù)。其二，未成年人司法社會(huì)組織可以申報(bào)政府專項(xiàng)資金。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政、民政部門每年都有社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目并且配有專項(xiàng)資金，社會(huì)組織可以通過申請(qǐng)這些專項(xiàng)項(xiàng)目獲取社會(huì)服務(wù)的資金。③宋志軍：《論未成年人刑事司法的社會(huì)支持體系》，載《法律科學(xué)》2016 年第5 期。

從政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的方式而言，除了在其他政府采購中采用的公開招標(biāo)之外，還有符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)特性的其他購買方式，例如邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源等。購買方式的選擇主要是根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展程度、承接服務(wù)的社會(huì)組織的狀況、政府購買的市場(chǎng)化成熟度及所購買服務(wù)的內(nèi)容等因素綜合衡量。筆者認(rèn)為，完全市場(chǎng)化公開招標(biāo)的購買方式并不符合現(xiàn)階段我國未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織發(fā)展程度的現(xiàn)實(shí)狀況。其一，社會(huì)組織發(fā)育程度低而且各地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，相當(dāng)數(shù)量的中西部地區(qū)的社會(huì)組織面臨人才資源匱乏和發(fā)展資金不足的困境，未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織所面臨的困境愈加嚴(yán)重；其二，未成年人司法社會(huì)服務(wù)工作在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)所發(fā)生的效果方面與其他領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)具有明顯的差異，不宜絕對(duì)采用市場(chǎng)化的招標(biāo)方式購買服務(wù)。購買方式的選擇應(yīng)考慮未成年人司法社會(huì)組織發(fā)展的成熟程度和市場(chǎng)化程度，在穩(wěn)妥前進(jìn)的過程中逐步提升購買服務(wù)市場(chǎng)化程度。

（二）購買社會(huì)服務(wù)場(chǎng)域中政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系

關(guān)于購買主體與承接服務(wù)主體二者之間的關(guān)系，學(xué)者們多集中在“管理與被管理”“自由與平等”角度予以分析。有學(xué)者認(rèn)為，在全球治道變革的背景下，政府與社會(huì)組織開展跨部門協(xié)同的價(jià)值在理論和實(shí)務(wù)上都獲得了證明，真正意義的協(xié)同是建立在二個(gè)組織自由締結(jié)契約的基礎(chǔ)上，它十分注重政府與社會(huì)組織間的平等主體關(guān)系。①宋程成、蔡寧、王詩宗：《跨部門協(xié)同中社會(huì)組織自主性的形成機(jī)制—來自政治關(guān)聯(lián)的解釋》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2013 年第4 期。還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)改變政府在購買服務(wù)中的行政強(qiáng)制性的管理思想。中國政府確立以公共價(jià)值為優(yōu)先導(dǎo)向的政府購買責(zé)任定位，不但符合公共管理的發(fā)展潮流，也有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。②彭婧：《從市場(chǎng)價(jià)值優(yōu)先到公共價(jià)值優(yōu)先—政府購買責(zé)任研究的進(jìn)展、不足與展望》，載《財(cái)政研究》2018年第1 期。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有一定的合理性，但是應(yīng)當(dāng)增加新的內(nèi)容。第一，理念的轉(zhuǎn)變不應(yīng)局限于政府部門，更應(yīng)促使司法社工組織理念轉(zhuǎn)變。以第三人的角度且過度關(guān)注政府部門改變所帶來的后果就是質(zhì)疑政府部門觀念轉(zhuǎn)變的真實(shí)性。其實(shí)不然，就筆者參與的購買機(jī)制運(yùn)行而言，政府部門多已改變理念，存在的問題僅是新理念的深入理解、貫徹到工作實(shí)際中的問題。但同時(shí)筆者也發(fā)現(xiàn)，司法社工組織并沒有主動(dòng)去實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立性人格，而是不自覺地將組織置于被管理、被命令的氛圍、語境中，從而形成一種“單方性認(rèn)識(shí)—強(qiáng)制管理”的地位。第二，二者關(guān)系不是非此即彼，“管理—被管理”或“平等合作”的關(guān)系并非絕對(duì)。二者的關(guān)系在購買機(jī)制的不同領(lǐng)域、不同階段并不一致，存在前后關(guān)系屬性變更的情況。以資金范疇為例，服務(wù)購買資金的限額、服務(wù)的資金標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)購買合同的總金額等，政府部門擁有最終的決定權(quán)，司法社工組織的建議只能在其標(biāo)準(zhǔn)范疇內(nèi)；復(fù)以服務(wù)購買合同的終止為例，政府部門擁有終止服務(wù)繼續(xù)履行的權(quán)力，至于是否涉及違反合同約定及糾紛解決的問題則屬另一范疇，但服務(wù)不得繼續(xù)實(shí)施，單方繼續(xù)實(shí)施不會(huì)獲得承認(rèn)。因此完全主張政府與司法社工組織的平等，協(xié)商確定服務(wù)購買的合同內(nèi)容、履行問題，單純以購買服務(wù)合同的思維認(rèn)識(shí)二者的關(guān)系是片面的。政府應(yīng)將社會(huì)組織視為參與者和合作者，讓他們參與項(xiàng)目規(guī)劃的決策。政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系更加貼近民事法律關(guān)系中的委托—代理關(guān)系。在要求政府從行政管理角色轉(zhuǎn)變到合作者角色的同時(shí)，承接購買服務(wù)的主體要積極參與項(xiàng)目規(guī)劃的決策，自覺接受購買方的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，政府與社會(huì)組織之間是平等協(xié)作的關(guān)系。在“科層制”管理體制的背景下，政府購買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)并未將社會(huì)組織視為平等的主體，而是體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理和控制的上下級(jí)關(guān)系。在未成年人司法社會(huì)服務(wù)的購買實(shí)踐中，政府購買體現(xiàn)出了行政性的購買任務(wù)和上級(jí)文件要求、考核指標(biāo)的作用，有社會(huì)服務(wù)需求的公檢法機(jī)關(guān)并未獲得直接購買的資格，需要經(jīng)過同級(jí)人民政府財(cái)政部門或者其他部門的批準(zhǔn)并且要通過政府部門來完成購買，有時(shí)是上級(jí)為了完成社會(huì)服務(wù)分離任務(wù)而促使下級(jí)完成購買，購買行為內(nèi)部化和行政化的色彩很濃。在購買服務(wù)之后的項(xiàng)目實(shí)施過程中，購買服務(wù)的部門習(xí)慣于檢查、要數(shù)據(jù)、頻繁要求寫各種匯報(bào)和報(bào)表的行政化管理方式，給承接社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織造成了額外負(fù)擔(dān)。這些現(xiàn)象都是政府行政人員缺乏與社會(huì)組織之間平等協(xié)作思維和資源共享關(guān)系的表現(xiàn)。這是不利于政府購買服務(wù)制度良性發(fā)展的。筆者建議，通過理論研究理清政府購買服務(wù)領(lǐng)域購買主體和承接服務(wù)主體之間的法律關(guān)系，從理念上以協(xié)同合作的契約關(guān)系引領(lǐng)購買服務(wù)的政府部門實(shí)現(xiàn)觀念重塑。實(shí)施購買的政府部門要尊重未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織的運(yùn)行規(guī)律，在項(xiàng)目策劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)撥付方式、購買期限、評(píng)估指標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定等方面吸納專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員參加，共同商定有關(guān)事項(xiàng)，摒棄簡(jiǎn)單化、整齊劃一的管理習(xí)慣，體現(xiàn)未成年人刑事司法領(lǐng)域中未成年人社會(huì)服務(wù)的特殊要求，實(shí)現(xiàn)政府部門和社會(huì)組織之間的平等協(xié)作的契約關(guān)系。

在建立平等協(xié)作關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府與社會(huì)組織之間的互信關(guān)系也是必要的。因?yàn)樾湃尾粌H是一種關(guān)系狀態(tài)，還是保持購買主體和承接服務(wù)主體之間合作關(guān)系的良好機(jī)制。政府向社會(huì)組織嵌入和社會(huì)組織向政府部門的反向嵌入都會(huì)產(chǎn)生不良的后果，而嵌入和反向嵌入的直接原因就是在缺乏互信的基礎(chǔ)上彼此之間控制和反控制、層級(jí)管理和迎合上級(jí)需求等復(fù)雜因素相互作用的結(jié)果。例如，力量較為薄弱的社會(huì)組織，或者社會(huì)組織發(fā)展不充分的地區(qū)，未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織很難獲得政府購買。而一旦獲得政府購買之后，就會(huì)將如何維系與政府部門、公檢法機(jī)關(guān)之間的良好關(guān)系作為重點(diǎn)。除了合同明確提出的規(guī)定動(dòng)作之外，政府還采取各種直接或間接方式插手社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)。由于社會(huì)組織先天發(fā)育不足，對(duì)政府存在嚴(yán)重的資源依賴，缺乏與行政機(jī)構(gòu)開展平等協(xié)商的資本與能力，因此，當(dāng)政府部門對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)的介入與控制，社會(huì)組織更加傾向于采取被動(dòng)承受的行動(dòng)策略，而非據(jù)理力爭(zhēng)。①吳月：《政府購買公共服務(wù)的異化》，載《天府論壇》2014 年第6 期。如果政府缺乏對(duì)社會(huì)組織服務(wù)水平、管理能力和遵守購買契約的信任，那么政府就無法在購買方式上大膽創(chuàng)新、弱化行政管理并且放權(quán)給社會(huì)組織。這不僅會(huì)在無形之中增加政府的購買成本，而且會(huì)形成購買市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形式化、行政化。實(shí)踐中很多地方購買社會(huì)服務(wù)機(jī)械比照政府采購中的公開招標(biāo)程序，采用低價(jià)中標(biāo)的評(píng)標(biāo)體系，就會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)和降低服務(wù)質(zhì)量的后果。建立在相互信任基礎(chǔ)上的政府購買可以避免上述問題。政府可以吸納社會(huì)組織參與到制定購買計(jì)劃和購買政策的活動(dòng)中，聽取未成年人司法社會(huì)服務(wù)專業(yè)服務(wù)人員的意見，提高政府購買方案的科學(xué)性和實(shí)效性。在購買服務(wù)之后的項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府部門應(yīng)減少對(duì)社會(huì)組織分派事務(wù)性、行政性的任務(wù)，杜絕對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行行政化的檢查、要求頻繁報(bào)送數(shù)據(jù)、報(bào)告和報(bào)表等材料，減少對(duì)服務(wù)過程的干預(yù)，將專業(yè)的服務(wù)和專業(yè)的職能交由社會(huì)組織獨(dú)立承擔(dān)。從另一個(gè)方面來說，社會(huì)組織也要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升管理水平、服務(wù)的專業(yè)性、項(xiàng)目實(shí)施過程的透明度和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，進(jìn)而通過服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)效果提升社會(huì)影響力，獲得政府部門的信任，與政府放權(quán)形成良性的互動(dòng)，促進(jìn)政府部門與社會(huì)組織平等協(xié)作及互信關(guān)系的建立。

二、構(gòu)建符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)特點(diǎn)的購買程序

購買程序的科學(xué)性決定購買機(jī)制的有效運(yùn)行。政府購買服務(wù)過程涉及購買信息發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核、資金支付及各部門協(xié)作等信息互通問題，需要建立政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的信息平臺(tái)。為了保證服務(wù)質(zhì)量，需要完善承接服務(wù)主體資質(zhì)的審查制度，規(guī)范政府購買服務(wù)的招投標(biāo)程序。同時(shí)，在購買活動(dòng)中加強(qiáng)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作。

（一）建立政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的信息平臺(tái)

全方位參與社會(huì)公共服務(wù)將是我國社會(huì)組織發(fā)展的主線。形成社會(huì)組織之間的平等激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，同樣是提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量的重要途徑。有學(xué)者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的促成，又必定使得政府與社會(huì)組織之間主體選擇、信息溝通、合作交流等協(xié)調(diào)成本的擴(kuò)大。激勵(lì)成本和協(xié)調(diào)成本的雙向增加，導(dǎo)致政府購買服務(wù)的交易成本隨之增加。②尤金福、趙定東、謝江鶯：《政府購買服務(wù)公益項(xiàng)目交易平臺(tái)：探索價(jià)值與問題破解》，載《遼東學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第6 期。我國需在中央到地方各級(jí)政府層面搭建政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)，以保證在有效刺激競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，盡量控制交易成本，從而優(yōu)化購買方式和購買服務(wù)。高效、準(zhǔn)確的信息對(duì)接是提升購買機(jī)制運(yùn)行效率、保障服務(wù)落地的基石。所謂信息互通是指在購買機(jī)制啟動(dòng)前至評(píng)估后這一相對(duì)確定的期限內(nèi)，主管部門、購買主體、承接主體、服務(wù)對(duì)象、受益人、評(píng)估主體等關(guān)于某司法社工服務(wù)項(xiàng)目的購買信息發(fā)布、服務(wù)反饋、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及其他信息能進(jìn)行共享。建立起多方主體進(jìn)駐的購買機(jī)制信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)購買機(jī)制運(yùn)行的信息互通購買機(jī)制內(nèi)容里的基礎(chǔ)建設(shè)。購買機(jī)制內(nèi)各主體的信息共享主要解決信息集散平臺(tái)的搭建及管理、主體間的平臺(tái)權(quán)限、信息社會(huì)公開與內(nèi)部信息集散要求等問題。進(jìn)一步而言，信息集散向社會(huì)的公開程度，須針對(duì)公民的知情權(quán)及信息的保密屬性不同予以劃分；對(duì)于信息的集散方式與集散途徑，須結(jié)合信息集散平臺(tái)的完善程度與地方實(shí)際情況予以選擇。信息集散制度的建立須充分聽取各方意見，進(jìn)而達(dá)成一致意見，以實(shí)現(xiàn)購買機(jī)制運(yùn)行中信息集散的高效、準(zhǔn)確。

在策劃和推動(dòng)政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)信息化建設(shè)方面，共青團(tuán)可以利用自身優(yōu)勢(shì)，在購買服務(wù)項(xiàng)目策劃過程中，通過建立跨部門、跨地域、跨系統(tǒng)的協(xié)調(diào)動(dòng)員機(jī)制，公布購買服務(wù)的信息和承接主體資質(zhì)的要求等信息，同時(shí)通過各合作單位發(fā)動(dòng)所在行業(yè)、領(lǐng)域及與其工作相關(guān)的青少年社會(huì)組織參與到政府購買項(xiàng)目的活動(dòng)中。也可以通過有意識(shí)發(fā)掘、培育具有專項(xiàng)能力的青少年社會(huì)組織，與相關(guān)部門聯(lián)合策劃服務(wù)刑事司法中的困境未成年人的社會(huì)組織參與重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目的購買活動(dòng)。共青團(tuán)在政府購買青少年社會(huì)組織服務(wù)信息平臺(tái)探索方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)?！懊嫦蛏鐣?huì)各界廣泛征集面向青少年的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，認(rèn)真組織初審和篩選。2018年初正式啟動(dòng)的‘團(tuán)的基層組織建設(shè)和基層工作督導(dǎo)服務(wù)’項(xiàng)目，通過在中國政府采購網(wǎng)及北京市政府采購網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)公告，經(jīng)過開標(biāo)、評(píng)標(biāo)，最終根據(jù)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)和專家現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)，從12家競(jìng)標(biāo)的機(jī)構(gòu)中確定最終中標(biāo)的4家社工機(jī)構(gòu)?！雹賵F(tuán)中央社會(huì)聯(lián)絡(luò)部：《共青團(tuán)參與政府購買青少年社會(huì)工作服務(wù)取得初步成效》，載《中國共青團(tuán)》2018 年第9 期。需要特別注意的是，未成年人的供求信息通常包含未成年人違法犯罪情況及其個(gè)人隱私，在信息共享和轉(zhuǎn)介過程中應(yīng)嚴(yán)格對(duì)未成年人及其家庭信息予以保密，將未成年人的身份信息、家庭情況等可能會(huì)透露個(gè)人隱私的信息進(jìn)行技術(shù)處理。以保護(hù)未成年人的個(gè)人隱私及其家庭的信息不被泄露和侵犯。

（二）完善承接服務(wù)主體資質(zhì)的審查制度

在購買流程上要設(shè)定科學(xué)合理的承接政府購買項(xiàng)目主體的資質(zhì)及審查制度。政府在購買服務(wù)招投標(biāo)之前應(yīng)明確承接項(xiàng)目的司法社工機(jī)構(gòu)及其他組織的法人資質(zhì)、評(píng)估等級(jí)、持有社工專業(yè)資格證書的人員數(shù)量等方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，保證司法社工的專業(yè)化水平和綜合素質(zhì)能夠?yàn)槲闯赡耆诵淌滤痉ㄌ峁﹥?yōu)質(zhì)服務(wù)。符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)特殊需要的購買流程是購買機(jī)制的核心。購買流程制度至少包含政府購買信息發(fā)布或司法社工組織自行申報(bào)的服務(wù)項(xiàng)目、項(xiàng)目審核與答辯、項(xiàng)目采購、資金支付等內(nèi)容。購買流程的各個(gè)環(huán)節(jié)必須保障公開、透明，政府購買信息的發(fā)布需向達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的各司法社工組織傳達(dá)，避免不公開或有選擇的傳達(dá)；項(xiàng)目審核與答辯的委員會(huì)成員應(yīng)包括服務(wù)購買主體、未成年人保護(hù)方面的專家、司法社工服務(wù)及督導(dǎo)領(lǐng)域的專家等多元主體，不同視角的審核方可保證服務(wù)項(xiàng)目的可行性和購買流程的公正性。應(yīng)注意杜絕購買流程中購買行為“內(nèi)部化”、逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題。②余佶：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理——基于委托代理視角及其超越》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2016 年第3 期。

（三）規(guī)范政府購買服務(wù)的招投標(biāo)程序

招投標(biāo)環(huán)節(jié)是政府購買社會(huì)服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，但是指導(dǎo)性文件并未規(guī)定適合購買司法社會(huì)組織服務(wù)特點(diǎn)的招投標(biāo)程序，各地實(shí)踐中基本上參照一般政府采購項(xiàng)目的商業(yè)招標(biāo)程序進(jìn)行的，出現(xiàn)了各種各樣的問題。包括招標(biāo)公司、政府部門和未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織在內(nèi)，均缺乏必要的政府購買社會(huì)服務(wù)類招標(biāo)特殊性的認(rèn)知，更遑論對(duì)于政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的特殊性了。很多參與投標(biāo)的司法社工機(jī)構(gòu)和青少年社會(huì)組織對(duì)招標(biāo)程序、標(biāo)書的制作和競(jìng)標(biāo)程序規(guī)范等都不熟悉，在一定程度上影響了政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)工作的正常開展和實(shí)際效果。

通過制定規(guī)范的招投標(biāo)程序，保證充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下實(shí)現(xiàn)購買社會(huì)服務(wù)程序的規(guī)范化。在當(dāng)前社工組織發(fā)展尚不成熟的地區(qū)，很可能出現(xiàn)有資質(zhì)承接政府購買服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量過少甚至“一家獨(dú)大”的情況，以致無法形成充分競(jìng)爭(zhēng)，這實(shí)際上不利于政府購買服務(wù)的制度化和規(guī)范化。因此，需要通過兩種途徑進(jìn)行完善：第一，通過設(shè)計(jì)公開、公正的招標(biāo)投標(biāo)程序，打破“馬太效應(yīng)”怪圈，支持更多青少年司法社工組織的發(fā)展，營造充分競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。①鄭衛(wèi)東：《政府購買公共服務(wù)與司法社工職業(yè)化》，載《招標(biāo)與投標(biāo)》2015 年第1 期。第二，因地制宜，探索多元化的政府購買形式。

對(duì)于中西部地區(qū)未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織不發(fā)達(dá)地區(qū)，有能力承接購買服務(wù)的社工組織數(shù)量非常有限，有些地方只有一個(gè)符合條件的組織，政府部門只能從有限范圍的服務(wù)機(jī)構(gòu)購買。如果一概采用競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)的方式購買服務(wù)，就可能導(dǎo)致投標(biāo)機(jī)構(gòu)達(dá)不到《招投標(biāo)法》和《政府采購法》所要求的數(shù)量。筆者建議，可以因地制宜，經(jīng)過財(cái)政部門或者其他購買服務(wù)的組織聯(lián)合對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)、服務(wù)能力、服務(wù)水平和服務(wù)案例等資料進(jìn)行評(píng)估后，可以不采用公開招投標(biāo)的方式購買，而采用單一來源采購的形式。

（四）規(guī)范購買服務(wù)費(fèi)用的核算標(biāo)準(zhǔn)

在購買流程中需要注意購買費(fèi)用的核算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)內(nèi)容的特殊性和社會(huì)組織能力建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量提升的經(jīng)費(fèi)需求。易言之，要避免按照服務(wù)活動(dòng)的次數(shù)、受益人數(shù)作為核算成本和支付服務(wù)費(fèi)用的“計(jì)件式”核算經(jīng)費(fèi)的方法。這些只是直接服務(wù)的費(fèi)用，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)組織管理能力提升、辦公場(chǎng)地、員工工資及員工培訓(xùn)等費(fèi)用，這是維持社會(huì)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)并獲得進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。如果購買者只支付直接服務(wù)費(fèi)用而不將上述成本考慮在內(nèi)，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)制度和審計(jì)制度的框架內(nèi)，社會(huì)組織無法支付員工培訓(xùn)、項(xiàng)目管理能力提升、組織建設(shè)等費(fèi)用。這不但會(huì)阻礙社會(huì)組織的發(fā)展壯大，而且會(huì)直接導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的降低，因?yàn)闆]有組織管理水平和員工專業(yè)能力提升為依托，服務(wù)質(zhì)量將受到很大的影響。因此政府購買服務(wù)預(yù)算中應(yīng)當(dāng)包括購買主體的間接成本，而不僅僅是直接用于個(gè)案服務(wù)的項(xiàng)目支出。間接成本包括社會(huì)組織辦公場(chǎng)所租賃費(fèi)用、員工的工資及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、員工培訓(xùn)費(fèi)、聘請(qǐng)督導(dǎo)的勞務(wù)費(fèi)、辦公設(shè)備維護(hù)費(fèi)以及日常辦公的費(fèi)用。

（五）加強(qiáng)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作

在未成年人刑事司法領(lǐng)域中推動(dòng)政府購買服務(wù)，通常需要檢察院、法院和團(tuán)委來承擔(dān)購買職責(zé)或者作為牽頭部門來推動(dòng)所在省市、區(qū)縣的政府購買未成年人司法社會(huì)組織的服務(wù)。檢察院、法院或團(tuán)委等在政府購買社會(huì)服務(wù)的流程中的一個(gè)重要方面是爭(zhēng)取財(cái)政部門的支持。根據(jù)現(xiàn)行的政府購買社會(huì)服務(wù)的文件和實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，財(cái)政部門在政府購買服務(wù)工作流程中占有非常重要的地位。在有的文件中將財(cái)政部門作為綜合協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)政府購買相關(guān)政策的制定、政府購買預(yù)算和購買項(xiàng)目資金的管理、購買機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理等。在推進(jìn)政府購買的過程中，購買服務(wù)的部門要注意保持與財(cái)政部門的溝通與協(xié)調(diào)。第一，要運(yùn)用檢察院和團(tuán)委所掌握的權(quán)力資源爭(zhēng)取財(cái)政部門的政策支持。有的地方采用多部門聯(lián)合發(fā)文或者簽訂多部門協(xié)議的形式，爭(zhēng)取將財(cái)政部門列為聯(lián)合發(fā)文單位或讓財(cái)政部門作為主發(fā)文單位，制定下發(fā)政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的文件；第二，通過與財(cái)政部門溝通，將政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)列入財(cái)政預(yù)算，以保證購買服務(wù)的資金有合法的支出渠道；第三，通過動(dòng)員使得財(cái)政部門積極出面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與未成年人司法保護(hù)相關(guān)的政府部門和事業(yè)單位參與到政府購買中來，推動(dòng)這些部門或單位將未成年人司法社會(huì)服務(wù)納入政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄之中，并且開展創(chuàng)新性的探索以拓寬購買服務(wù)的主體和服務(wù)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高、未成年人司法社工組織較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以探索由檢察機(jī)關(guān)、人民法院、團(tuán)委等向財(cái)政部門申請(qǐng)專項(xiàng)資金的途徑，策劃實(shí)施政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)的示范項(xiàng)目，通過項(xiàng)目資金的形式實(shí)現(xiàn)支持未成年人司法社會(huì)服務(wù)組織發(fā)展的目的。

三、完善購買服務(wù)的合同管理及績(jī)效管理制度

政府購買服務(wù)通常采用購買合同的形式明確雙方的權(quán)利義務(wù)以及服務(wù)事項(xiàng)，因此加強(qiáng)購買服務(wù)合同的管理對(duì)于提升購買服務(wù)的規(guī)范性具有重要的作用。在履行合同中，通過加強(qiáng)過程監(jiān)管和績(jī)效管理，可以使購買合同順利履行，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)和購買服務(wù)的宗旨。

（一）加強(qiáng)政府購買服務(wù)合同管理的途徑

根據(jù)政府購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，購買服務(wù)的效果管理主要有兩種途徑：

1．設(shè)計(jì)購買合同。通過購買服務(wù)合同來明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及服務(wù)數(shù)量、指標(biāo)、付費(fèi)等內(nèi)容。這是一種為活動(dòng)或產(chǎn)出付費(fèi)的設(shè)計(jì)協(xié)議。設(shè)計(jì)合同式購買的主要目的是通過詳細(xì)的合同條款對(duì)服務(wù)承接主體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)甚至所采用的專業(yè)方法，也就是對(duì)提供服務(wù)的“行為”本身進(jìn)行規(guī)制。這種購買模式的特征有三：第一，服務(wù)費(fèi)用包含承接服務(wù)者對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入、設(shè)備、人力資源等投入及服務(wù)的過程的支出。第二，由于購買者（政府部門或者其他官方、半官方組織）對(duì)承接服務(wù)的社會(huì)組織的監(jiān)控比較嚴(yán)格，兩者的關(guān)系不同于平等民事主體的契約關(guān)系，而更像是管理者和被管理者之間帶有“行政化色彩”的關(guān)系。第三，承接服務(wù)的主體在整個(gè)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行過程中服務(wù)行為的自由度較小，在很大程度上受制于政府部門的具體制度和預(yù)設(shè)要求，承接服務(wù)者在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)具體方式、服務(wù)效果等方面的主動(dòng)性不足。對(duì)于具體行動(dòng)的社工或社工機(jī)構(gòu)而言，專業(yè)價(jià)值要求他們更多考慮的是服務(wù)對(duì)象的需求，期待能夠遵循自己的專業(yè)價(jià)值為服務(wù)對(duì)象提供實(shí)質(zhì)的正向助力，但是項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)下的綜合考量往往使得他們?cè)趯?shí)踐中面臨無法平衡項(xiàng)目目標(biāo)和服務(wù)效果的困境。①陳曉蓉：《制約與拓展：政府購買服務(wù)下社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境及應(yīng)對(duì)策略》，載《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6 期。

2.購買類型是績(jī)效型購買，或者稱為績(jī)效型外包。②王浦劬、【美】薩拉蒙等：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究：中國和全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010 年版，第290 頁。這是一種為結(jié)果付費(fèi)的管理形式?？?jī)效型外包與設(shè)計(jì)合同式購買方式相比，其優(yōu)點(diǎn)使購買方和承接方的關(guān)系處理更加多樣化，或者說變通余地較大，可以根據(jù)項(xiàng)目類型、不同地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、社會(huì)組織的發(fā)展程度等指標(biāo)采用靈活多樣的處理方式。績(jī)效型購買實(shí)質(zhì)上是將服務(wù)項(xiàng)目外包給社會(huì)組織，作為購買方的民政部門或其他部門、共青團(tuán)等社團(tuán)組織與承接服務(wù)方關(guān)系主要有以下特征：第一，購買方和承接方的關(guān)系更加貼近單純的合同關(guān)系或者契約關(guān)系，雙方關(guān)系的處理主要依據(jù)民事法律關(guān)系的法律規(guī)范和處理方式。第二，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的撥付往往是針對(duì)一個(gè)較為概括的任務(wù)，或者某一個(gè)單項(xiàng)任務(wù)，通常對(duì)于服務(wù)人群數(shù)量、服務(wù)次數(shù)、服務(wù)方式等指標(biāo)作明確要求。甚至有時(shí)是某一項(xiàng)政府專項(xiàng)工作，購買方也沒有特別明確具體的工作指標(biāo)。第三，購買項(xiàng)目對(duì)結(jié)果的重視程度更高，或者相對(duì)于服務(wù)過程來說更加注重結(jié)果。第四，由于購買方對(duì)服務(wù)過程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等沒有嚴(yán)格限定，承接服務(wù)的社會(huì)組織對(duì)于服務(wù)質(zhì)量和受益范圍所承擔(dān)的責(zé)任更大，因此對(duì)承接購買服務(wù)主體的信譽(yù)度和內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制的水平要求更高。

（二）加強(qiáng)購買服務(wù)合同履行過程的監(jiān)管

合同管理制度涉及購買合同內(nèi)容的擬定、合同的簽訂及履行、合同內(nèi)容變更、違約責(zé)任、資金發(fā)放及使用、糾紛解決等范疇。首先，合同內(nèi)容擬定應(yīng)將合同管理中涉及政府強(qiáng)制管理的部分予以明確，其余部分則遵守平等原則，防止合同履行過程中政府以強(qiáng)制力向司法社工組織增加義務(wù)。其次，合同內(nèi)容的擬定及合同的簽訂要確保符合法律規(guī)范的要求，同時(shí)確保各方主體明確知悉各方具體的權(quán)利義務(wù)。再次，針對(duì)合同履行過程中合同內(nèi)容變更問題，例如服務(wù)對(duì)象、服務(wù)次數(shù)、資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考評(píng)方式、合同中止及終止等內(nèi)容。合同內(nèi)容變更一處，必然引起諸多相關(guān)內(nèi)容變更，須重視合同內(nèi)容的變更問題，著重協(xié)調(diào)政府與司法社工組織的關(guān)系。最后，對(duì)于購買合同產(chǎn)生的糾紛應(yīng)做好公共利益與合同責(zé)任的切分，政府部門不可以公共利益規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的合同責(zé)任，制定詳細(xì)的糾紛解決途徑。

科學(xué)的合同管理是政府購買司法社工服務(wù)機(jī)制的骨架，以支撐購買機(jī)制的有效、持續(xù)運(yùn)行。筆者認(rèn)為購買機(jī)制中的合同管理至少應(yīng)包含購買合同的簽訂履行、內(nèi)容變更、資金發(fā)放及使用、糾紛解決四個(gè)部分。以合同簽訂履行為例，在合同簽訂之前購買方需向司法社工組織明確服務(wù)購買合同中雙方的權(quán)利義務(wù)，且必須保證具體詳盡。以防止合同履行過程中購買方擴(kuò)大解釋司法社工組織的義務(wù)，社會(huì)組織礙于購買方天然的行政強(qiáng)制性，迫于無奈“自覺”增加合同外的義務(wù)；同時(shí)也防止部分司法社工組織重視合同的簽訂，不重視服務(wù)的具體實(shí)施，利用合同規(guī)避本應(yīng)屬于合同服務(wù)范疇內(nèi)的義務(wù)。合同簽訂的透明性與明確性，是構(gòu)建良性政社關(guān)系的保障。以糾紛解決為例，理論與實(shí)踐多予回避，但我們不能忽視該問題的存在。只有提前建立其完備的服務(wù)合同糾紛解決機(jī)制，才能防止服務(wù)合同的，確保服務(wù)購買機(jī)制在各方主體中的信譽(yù)，進(jìn)而提供高質(zhì)量的司法社工服務(wù)。

（三）加強(qiáng)政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管

規(guī)范購買服務(wù)合同管理、制定專業(yè)服務(wù)、資金管理等方面指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)過程監(jiān)管，按照政府購買社會(huì)工作服務(wù)合同要求，對(duì)專業(yè)服務(wù)過程、任務(wù)完成和資金使用情況等進(jìn)行督促檢查。筆者認(rèn)為，政府購買合同執(zhí)行過程中最容易出問題的是經(jīng)費(fèi)使用和財(cái)務(wù)管理。規(guī)模比較大的社會(huì)組織設(shè)有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，有專業(yè)的財(cái)會(huì)工作人員和較為規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。規(guī)模比較小的社工組織受資金、辦公場(chǎng)所等客觀條件的限制，不具備設(shè)立獨(dú)立的財(cái)會(huì)人員的條件，往往采用外包記賬的方式，由會(huì)計(jì)公司等機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)代為記賬，定期處理財(cái)務(wù)報(bào)銷、稅務(wù)及開具發(fā)票等工作。在現(xiàn)階段，后者占較大比重。這就給購買服務(wù)資金使用規(guī)范性的監(jiān)督帶來了較多的困難。建議通過聘請(qǐng)專業(yè)的審計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)購買項(xiàng)目的資金流向、財(cái)務(wù)報(bào)銷的規(guī)范性、票據(jù)的真實(shí)性以及服務(wù)資金使用效度進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。

（四）提高政府主管部門的合同管理能力

在我國現(xiàn)階段的政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中，應(yīng)提升政府部門的合同管理能力。長(zhǎng)期以來，政府部門已經(jīng)將習(xí)慣于采用自上而下的管理手段、采用行政命令的方式將權(quán)力觸角伸入社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)對(duì)購買服務(wù)各環(huán)節(jié)的控制。這不僅是因?yàn)檎畬?duì)社會(huì)組織的不信任而不敢將權(quán)利交給社會(huì)組織，而且因?yàn)檎块T的合同治理能力不足。在政府購買社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織之間是合作關(guān)系、契約關(guān)系，不適合用傳統(tǒng)的行政管理手段對(duì)購買服務(wù)行為進(jìn)行管理?！皩I(yè)的合同治理需要專業(yè)的政府人員及其能力的提升，在不同的合同制治理階段，如社會(huì)服務(wù)需求與可行性評(píng)估、合同的訂立、服務(wù)外包政策執(zhí)行中的合同監(jiān) 管、購買后的績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)，都需要不斷提升政府自身的治理能力與治理技術(shù)。同時(shí)，也要完善監(jiān)督機(jī)制，以破解合作過程中可能出現(xiàn)的尋租困境?！雹偌i：《購買服務(wù)背景下政府與社會(huì)組織的互動(dòng)嵌入：行為過程、負(fù)面效應(yīng)及優(yōu)化路徑》，載《求實(shí)》2019年第1 期。因此，在提高政府購買服務(wù)綜合能力方面，對(duì)政府行政工作人員的能力培訓(xùn)非常重要。

四、建立規(guī)范的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控及評(píng)估機(jī)制

為了使購買服務(wù)的內(nèi)容符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)的特點(diǎn)及特殊需求，必須建立規(guī)范的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制和質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。首先要制定符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)特點(diǎn)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立科學(xué)、有效的評(píng)估機(jī)制。評(píng)估機(jī)制是檢驗(yàn)政府購買的社會(huì)服務(wù)績(jī)效的重要保障。

（一）制定符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)特點(diǎn)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

未成年人司法社會(huì)服務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，建立符合未成年人司法社會(huì)服務(wù)特點(diǎn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)非常重要。社會(huì)工作組織對(duì)少年司法服務(wù)的具體承接、運(yùn)作、評(píng)估體系僅參考政府購買服務(wù)的一般規(guī)定，忽略了對(duì)少年司法服務(wù)的特殊性，在一定程度上阻礙了我國少年司法社會(huì)工作服務(wù)一體化與制度化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。①張曉燦：《體系化服務(wù)：少年司法社會(huì)工作的實(shí)踐與反思》，載《開封教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第8 期。所謂服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，即將司法社工服務(wù)的內(nèi)容予以理清，明確服務(wù)主體資質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容的構(gòu)成，服務(wù)的步驟、方式和具體服務(wù)指標(biāo)。服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需要司法社工組織、服務(wù)需求單位、購買單位協(xié)商確定。只有具備標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)要求，才能使服務(wù)需求單位和承接服務(wù)的組織之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)合作，同時(shí)也為服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督提供考核標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度是以服務(wù)主體資質(zhì)建設(shè)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為主，是確保服務(wù)順利落地、效益最大化的底線。服務(wù)主體資質(zhì)不僅要求司法社工組織滿足《指導(dǎo)意見》和《辦法》關(guān)于硬性條件的規(guī)定，對(duì)于服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、鏈接社會(huì)資源、管理能力等軟性要求，須列為服務(wù)主體資質(zhì)建設(shè)的必備考察內(nèi)容。服務(wù)質(zhì)量審查方式及衡量標(biāo)準(zhǔn)的確立，應(yīng)綜合考慮地方社會(huì)組織發(fā)育程度、服務(wù)需求量、其他特殊情況之后予以確立，并建立詳細(xì)的承接服務(wù)的組織的篩選程序。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，則須從服務(wù)主體的資質(zhì)、數(shù)量，服務(wù)的步驟，服務(wù)的必須行為及可選擇附加行為，服務(wù)期限或次數(shù)，服務(wù)的效果、服務(wù)過程的記錄及要求等角度予以明確。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求機(jī)制各主體在遵守國家有關(guān)規(guī)定的前提下考慮各地區(qū)的實(shí)際，進(jìn)而針對(duì)各類司法社工服務(wù)制定“未成年人司法社工服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”。各司法社工組織應(yīng)積極加強(qiáng)組織建設(shè)和服務(wù)能力建設(shè)，在確保達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下積極探索創(chuàng)新，以提升服務(wù)效果。

（二）建立第三方評(píng)估機(jī)制和評(píng)估指標(biāo)體系

當(dāng)前政府購買服務(wù)的評(píng)估存在“形式主義”的問題，主要表現(xiàn)評(píng)估過多關(guān)注活動(dòng)量化指標(biāo)以及服務(wù)文書、賬目管理與項(xiàng)目包裝等方面，使評(píng)估呈現(xiàn)出“重指標(biāo)、輕過程”“重包裝、輕服務(wù)”的不良導(dǎo)向。有研究者認(rèn)為，此種評(píng)估方式必然導(dǎo)致服務(wù)承接機(jī)構(gòu)把大量的時(shí)間和精力投入到這些非專業(yè)性事宜上，從而忽視對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)性思考和專業(yè)內(nèi)涵的提升。②黃春梅、劉成晨：《角色失調(diào)視域下政府購買社會(huì)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與分析》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1 期。因此，完善政府購買服務(wù)的評(píng)估機(jī)制和評(píng)估指標(biāo)體系稱為提升社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目專業(yè)性和內(nèi)涵建設(shè)的重要內(nèi)容。監(jiān)督與考核是政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，通過科學(xué)的監(jiān)督與考核可以發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，確保服務(wù)質(zhì)量及購買機(jī)制的正常運(yùn)行，并為后續(xù)開展購買司法社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)。政府購買未成年人司法社會(huì)服務(wù)監(jiān)督考核機(jī)制中的監(jiān)督，側(cè)重服務(wù)購買單位和司法社會(huì)服務(wù)組織的合同履行狀況以及服務(wù)實(shí)施情況的檢查、督促，指出其中的不足并敦促整改；考核側(cè)重于服務(wù)是否達(dá)到購買合同中預(yù)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的量化評(píng)價(jià)。在當(dāng)前政府購買司法社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐探索階段，宜引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制，并且將評(píng)估作為購買服務(wù)項(xiàng)目達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵步驟，唯有經(jīng)過評(píng)估合格之后才能結(jié)項(xiàng)。

1.建立第三方評(píng)估機(jī)制。通常采用的服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系是指政府（包括各種具有購買需求的政府部門、事業(yè)單位或者團(tuán)體）將重點(diǎn)放在政府行為的最終效果和花費(fèi)上，借此來決定支出并評(píng)價(jià)支出的效果。這就意味著為刑事司法程序中的困境未成年人提供的服務(wù)和項(xiàng)目質(zhì)量的最大化，為測(cè)算這些服務(wù)和項(xiàng)目的最終結(jié)果提供有效的方法。需要主義的是，在可能的情況下，盡量采用績(jī)效指標(biāo)（效果重于產(chǎn)出）而不是設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以給社會(huì)組織在設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)有更多的活動(dòng)空間。

科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制的重要內(nèi)容是評(píng)估主體的中立性、客觀性和評(píng)估技術(shù)的專業(yè)性。評(píng)估主體的中立性，是指其與購買方和服務(wù)承接方都不存在利益關(guān)系。政府部門、事業(yè)單位作為購買主體不適合作為評(píng)估主體。政府作為購買方可以利用第三方間接監(jiān)督社工機(jī)構(gòu)，并且可以依據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否購買以及繼續(xù)購買哪家機(jī)構(gòu)的社工服務(wù)，以此促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)的良性競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展。誠然，因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)效果的獨(dú)立評(píng)價(jià)是對(duì)政府轉(zhuǎn)移社會(huì)管理職能過程的外部制約力量，有利于促進(jìn)政府部門、事業(yè)單位等購買主體與承接社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織之間在未成年人司法社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域形成互信、合理分工、有效合作關(guān)系的建立。有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)前社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的第三方評(píng)估存在專業(yè)化能力不足、合法性地位缺失、參與性不夠等問題。要賦予第三方評(píng)估合法地位，制定專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，明確評(píng)估的原則與程序，保證評(píng)估結(jié)果的公正性與公開性，并建立專門針對(duì)第三方評(píng)估的專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，以確保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。①吉鵬：《購買服務(wù)背景下政府與社會(huì)組織的互動(dòng)嵌入：行為過程、負(fù)面效應(yīng)及優(yōu)化路徑》，載《求實(shí)》2019年第1 期。筆者贊同建立專業(yè)化的第三方評(píng)估制度。但同時(shí)需要注意的是，將具有專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)人員和專業(yè)技術(shù)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)引入政府購買社會(huì)服務(wù)的評(píng)估系統(tǒng)，可能會(huì)產(chǎn)生新的問題，例如評(píng)估費(fèi)用的增加會(huì)提高社會(huì)組織的運(yùn)營成本、第三方與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)利益交換、誰來監(jiān)督第三方機(jī)構(gòu)等等，這都是需要進(jìn)一步研究的問題。

2.完善評(píng)估指標(biāo)體系。對(duì)于完善評(píng)估指標(biāo)體系，有人建議“在所有項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，將項(xiàng)目所服務(wù)對(duì)象的參與度、滿意度、獲得感作為衡量項(xiàng)目實(shí)效的重要標(biāo)準(zhǔn)；定期收集、分析服務(wù)對(duì)象群體對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和改進(jìn)建議，作為優(yōu)化相關(guān)項(xiàng)目的重要依據(jù)?！雹诠睬鄨F(tuán)北京市委：《健全機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同，形成政府購買青少年社會(huì)工作服務(wù)的基本框架》，載《中國共青團(tuán)》2018 年第5 期。根據(jù)這一觀點(diǎn)，評(píng)估體系的指標(biāo)可以包括未成年人在服務(wù)過程中是否有參與以及參與的程度大小、參與的方式、未成年人及其監(jiān)護(hù)人收獲、對(duì)服務(wù)者的態(tài)度和服務(wù)專業(yè)水平認(rèn)可的程度，等等。需要注意的是，評(píng)估指標(biāo)體系既包括主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，也要有客觀的量化指標(biāo)，更要有專業(yè)化的測(cè)評(píng)工具和指標(biāo)。例如，對(duì)于未成年人心理問題的改善程度，主要是通過專業(yè)的心理醫(yī)生、心理咨詢師經(jīng)過測(cè)試和對(duì)比之后才能得出結(jié)論。再比如，對(duì)于親子關(guān)系改善程度的評(píng)估，既要通過訪談的形式了解親子雙方在服務(wù)過程中及服務(wù)結(jié)束一段時(shí)間內(nèi)對(duì)彼此的感受的變化、溝通方式、溝通效果以及感情融洽程度是否有所好轉(zhuǎn)及其程度，又要通過評(píng)估者實(shí)際觀察，更需要心理咨詢師、兒童教育學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)人員依據(jù)各自專業(yè)領(lǐng)域的指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量打分，并且給出相關(guān)的建議。除了對(duì)具體服務(wù)過程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和服務(wù)效果的評(píng)價(jià)以外，還有一類指標(biāo)非常重要——承接購買服務(wù)的組織能力的評(píng)估。尤其是在績(jī)效型的購買項(xiàng)目評(píng)估之中，承接服務(wù)的社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者需要具備相應(yīng)的技能，具體包括以下幾個(gè)方面：領(lǐng)導(dǎo)者的適應(yīng)性、專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、籌資能力、內(nèi)部管理的水平、質(zhì)量監(jiān)控體系，等等。對(duì)于作為購買方的政府部門或其他組織來說，在確定承接服務(wù)者之后，一項(xiàng)重要的活動(dòng)就是與服務(wù)承接者共同制定可行的服務(wù)計(jì)劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工作績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序、評(píng)估方式等內(nèi)容。雙方共同制定的上述計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)或者程序，帶有契約的屬性，屬于購買合同的附件，既可以用于指導(dǎo)服務(wù)承接者的工作，又可以提高服務(wù)的指向性和服務(wù)質(zhì)量，還可以提高評(píng)估的規(guī)范性。

3.建立科學(xué)的監(jiān)督考評(píng)制度。通過建立科學(xué)的監(jiān)督及考評(píng)制度，可以使承接購買服務(wù)的主體嚴(yán)格遵守購買機(jī)制各項(xiàng)要求，同時(shí)也是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的有效路徑。從購買機(jī)制的啟動(dòng)到終止，信息的集散、項(xiàng)目的審核與答辯、資金的支付、服務(wù)的實(shí)施過程、項(xiàng)目的總結(jié)等都需要監(jiān)督考評(píng)；從監(jiān)督的主體不同，自我監(jiān)考評(píng)督、對(duì)向監(jiān)督考評(píng)、第三方監(jiān)督考評(píng)皆屬于監(jiān)督考評(píng)制度的內(nèi)容。從不同的角度出發(fā)，會(huì)得出不同的監(jiān)督考評(píng)制度建立方案。而司法社工服務(wù)的監(jiān)督考評(píng)重點(diǎn)不應(yīng)放到服務(wù)實(shí)施的具體過程，或很難落實(shí)到服務(wù)實(shí)施過程中。因此監(jiān)督考評(píng)制度應(yīng)著重在服務(wù)開始前期的司法社會(huì)組織的篩選過程、項(xiàng)目的審核與答辯、資金支付以及服務(wù)實(shí)施后針對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)情況、服務(wù)效果等范疇。此外，鑒于司法社工服務(wù)的專業(yè)性及監(jiān)督考評(píng)范疇的廣泛性，應(yīng)采取第三方監(jiān)督考評(píng)的方式，并保證監(jiān)督考評(píng)成員的專業(yè)性及專業(yè)間均衡性。

需要特別注意的是，政府應(yīng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，但不應(yīng)該過多增加社會(huì)組織的成本負(fù)擔(dān)，尤其是對(duì)于小型社會(huì)組織更是如此。除了監(jiān)督和評(píng)估之外，對(duì)于提高社會(huì)組織的服務(wù)效率和效益，在購買合同條款中寫入一定的激勵(lì)機(jī)制是非常有必要的。比如參加購買服務(wù)的社會(huì)組織可以獲得免交所得稅的優(yōu)惠等措施。