文 / 周月萍 周蘭萍

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和疫情影響下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在穩(wěn)投資中的作用與重要性再次凸顯出來，與此同時，“新基建”一詞也成了近期市場熱議的話題。作為“新基建”的重要組成部分，國家將會鼓勵加大在信息與通信技術(shù)（ICT，information and communications technology）領(lǐng)域內(nèi)的投資力度，來解決基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的客觀需求，實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，釋放更多的經(jīng)濟(jì)潛力。同時，ICT 項目的落地也離不開社會資本的廣泛參與，未來將會有更多以政府和社會資本合作（PPP）模式實(shí)施的ICT 項目受到市場關(guān)注。

一、“新基建”背景下的ICT 與PPP

2020 年3 月4 日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議提出加快5G 網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。據(jù)報道，近期全國多個省市發(fā)布了2020 年重大投資項目，累計公布的計劃投資額高達(dá)逾數(shù)十萬億。

本質(zhì)上，“新基建”主要是指與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的新型基礎(chǔ)設(shè)施，而根據(jù)我國《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，制造信息處理與傳輸載體的產(chǎn)業(yè)和通過電子手段滿足信息處理和通信的服務(wù)業(yè)統(tǒng)稱為ICT 產(chǎn)業(yè)，因此對于“新基建”高度關(guān)注的必然將帶動未來ICT 產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。與此同時，此次疫情也暴露出各地政府在信息化建設(shè)和城市管理上的薄弱以及城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展間的差距，如何有效解決新型基建設(shè)施的短板問題，實(shí)現(xiàn)城市信息化管理的功能提升也將會是各地政府面臨的一大課題。

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式則是自2014 年開始中央及各部委鼓勵采用的新型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投融資模式，主要指地方政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。近年來，PPP 模式已在基礎(chǔ)設(shè)施（如公路、鐵路、隧道等）和社會公共服務(wù)（如醫(yī)療、文化、教育、養(yǎng)老等）各領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，且與政府直接采購服務(wù)或特許經(jīng)營等傳統(tǒng)方式相比，PPP 模式的應(yīng)用更能緩解地方政府的財政支出壓力，提高基建和公共服務(wù)的運(yùn)營質(zhì)量和效率，擴(kuò)大社會資本的合理收益來源。而隨著公眾對“新基建”的需求越來越高，PPP 模式的應(yīng)用也將會從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到更為廣泛的公共服務(wù)范圍，包括ICT 領(lǐng)域。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目最大的不同，ICT 項目更加依賴于數(shù)字化技術(shù)，這些并不是地方政府或政府平臺公司的核心能力，因此，需要由具備技術(shù)能力的社會資本采用市場化模式自行商業(yè)化實(shí)施，或者與地方政府合作實(shí)施，通過PPP 模式共同參與到項目的投資、建設(shè)和運(yùn)營管理中去，為政府解決數(shù)字化管理“補(bǔ)短板”難題，進(jìn)一步提高公共信息處理和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的運(yùn)營質(zhì)量和效率。同時，建立政企合作關(guān)系也能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)當(dāng)?shù)乜苿?chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建立地方科技產(chǎn)業(yè)鏈的目的，進(jìn)而讓地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級步伐更為穩(wěn)健。

二、PPP-ICT 項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計要點(diǎn)——以A 地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺PPP 項目為例

筆者參與的A 地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺PPP 項目（以下簡稱“本項目”）是財政部第四批示范項目、國土資源系統(tǒng)首個PPP 項目，該項目以空間數(shù)據(jù)服務(wù)平臺為載體，以地理空間框架為定位基準(zhǔn)，集成城市自然、社會、經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境等綜合信息，基于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)城市信息的廣泛共享。該項目的成功落地，使得ICT 與PPP 的完美結(jié)合成為可能，也能為其他同類型項目提供參考模板。

1．綜合考慮項目實(shí)際因素 合理選擇項目運(yùn)作方式

在ICT 項目運(yùn)作方式的選擇上，需綜合考慮項目性質(zhì)、風(fēng)險分配基本框架、融資需求和期滿處置等各項因素。實(shí)踐中，該類型的PPP 項目通常以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）作為主要運(yùn)作方式，由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，由政府方授予其在合作期限內(nèi)的運(yùn)營管理和收費(fèi)權(quán)利，并在合同期滿后將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府方。本項目即采用了典型的BOT 運(yùn)作方式，項目合作期限30 年，其中建設(shè)期3 年，對建設(shè)過程中形成的智慧城市“大數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，投資人還將享有27 年的運(yùn)營權(quán)，這種“數(shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營”模式將為投資人帶來長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

另外，對于其他類型的ICT 還可進(jìn)一步考慮采用BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）方式，即由社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，政府方享有對社會資本的監(jiān)督權(quán)利，并在合同中要求社會資本受到保證公益性的約束條件。同時，O&M（委托運(yùn)營）也是國際上較為常見的運(yùn)作方式，具體由政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項目公司，政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運(yùn)維費(fèi)。

2．靈活運(yùn)用市場化融資工具拓展項目建設(shè)資金來源

為緩解政府前期財政支出責(zé)任壓力，項目前期的建設(shè)費(fèi)用通常由社會資本負(fù)責(zé)籌措，具體由政企雙方按照一定比例資本金出資到位，剩余所需資金依賴于銀行貸款等債務(wù)性資金籌集，且PPP 項目中又以項目融資為主，即以項目本身的現(xiàn)金流量、項目資產(chǎn)與合同權(quán)益等開展融資工作，政府或社會資本無需提供額外的擔(dān)保增信措施。而為進(jìn)一步拓展項目建設(shè)資金來源，實(shí)踐中越來越多的PPP項目通過基金等結(jié)構(gòu)化融資手段完成投融資責(zé)任。如在本項目中，社會資本由設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營維護(hù)商和產(chǎn)業(yè)投資基金三方組成聯(lián)合體方式參與，在確保完成項目產(chǎn)出質(zhì)量的同時解決了前段投資資金來源的問題，由基金方負(fù)責(zé)大部分資本金的籌集以及項目貸款的對接，通過在項目公司層面控股并取得運(yùn)營期內(nèi)的股權(quán)分紅方式取得收益。

另外，2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，提到精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項目，鼓勵地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點(diǎn)支持符合條件的重大項目建設(shè)。因此，在地方政府專項債加速發(fā)行、可作為重大項目資本金的背景下，將PPP 與專項債結(jié)合，不僅降低了項目資金壓力，而且還能形成政策合力，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3．全面整理對信息和技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險的識別和防范

在風(fēng)險識別方面，由于ICT 項目所具有的技術(shù)專業(yè)性和復(fù)雜性，除通常PPP 項目所涉及的建設(shè)、運(yùn)營、宏觀政策和不可抗力風(fēng)險等，還需單獨(dú)考慮技術(shù)和信息系統(tǒng)風(fēng)險。如面對服務(wù)需求不清晰和設(shè)計方案選擇不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，在項目實(shí)施初期應(yīng)對項目需求進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果優(yōu)化設(shè)計方案，同時充分考慮本項目實(shí)際情況，如子系統(tǒng)資源需求、子系統(tǒng)的制約關(guān)系、資源限制、項目總工期限制等因素，參考同類項目實(shí)施經(jīng)驗，制定切合實(shí)際的詳細(xì)的項目基準(zhǔn)計劃，制定詳細(xì)的項目實(shí)施方案。

又如，為應(yīng)對系統(tǒng)開發(fā)質(zhì)量缺陷和開發(fā)工作緩慢可能導(dǎo)致的項目進(jìn)度受阻以及建設(shè)成本不可控的風(fēng)險，在項目實(shí)施過程中，應(yīng)對項目質(zhì)量、進(jìn)度、投資等要素進(jìn)行監(jiān)控，敦促項目按計劃進(jìn)行，對于項目實(shí)施中出現(xiàn)的非預(yù)期情況進(jìn)行分析，盡快采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行處理，根據(jù)變更（項目范圍變更、需求變更、方案變更、工期變更等等）調(diào)整基準(zhǔn)計劃，即對項目基準(zhǔn)計劃進(jìn)行動態(tài)管理。同時，也可以選擇具有大型信息化項目咨詢和監(jiān)理經(jīng)驗的項目監(jiān)理公司，協(xié)助建設(shè)單位做好項目管理工作。

4．重視項目立項與審批風(fēng)險保障項目全過程合規(guī)性

除對于信息和技術(shù)系統(tǒng)風(fēng)險的識別和防范，由于ICT 類項目所涉及的項目立項和審批環(huán)節(jié)眾多，因此還應(yīng)格外重視因項目前期立項或?qū)徟募笔鶎?dǎo)致的合規(guī)性風(fēng)險。具體而言，通常諸如數(shù)據(jù)處理或云計算中心項目的實(shí)施會以取得立項批復(fù)（政府審批、企業(yè)核準(zhǔn)或備案）、節(jié)能評估和電力指標(biāo)為前提要求，對于特殊領(lǐng)域，如提供互聯(lián)網(wǎng)增值服務(wù)或內(nèi)容分發(fā)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的，還需取得IDC 或CDN 牌照。同時，在項目實(shí)施過程中，ICT 類項目還會涉及土地和廠房、環(huán)境影響評估、用電方案、消防設(shè)計審核或備案和竣工后相關(guān)驗收等各個要素，需特別注意各個要素缺一不可，否則極可能會影響到項目的正常運(yùn)營。

5．建立風(fēng)險共擔(dān)和激勵相容機(jī)制的收益分配機(jī)制

ICT 項目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，以本項目為例，其經(jīng)營收入可來源于信息化服務(wù)和數(shù)據(jù)中心檔案室租金收入，用戶來自政府相關(guān)部門、企業(yè)、個人，其中政府相關(guān)部門、企業(yè)是目前使用者付費(fèi)的主要來源。在經(jīng)營性收入不足部分，由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，并由市縣兩級財政根據(jù)項目投資規(guī)模、各縣市地籍測繪面積、人口數(shù)量、一般公共預(yù)算收入等實(shí)際情況共同分擔(dān)。

但是，考慮到市場風(fēng)險的不可控可能導(dǎo)致項目實(shí)際運(yùn)營收益低于預(yù)期，影響到社會資本的合理收益水平和項目的可融資性，針對該類準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可視情況設(shè)置最低需求量和超額收益回報機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政企之間的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。具體而言，可在合同中約定當(dāng)實(shí)際經(jīng)營收入小于預(yù)測收入時，社會資本就其經(jīng)營業(yè)務(wù)在一定范圍（如50%）內(nèi)自負(fù)盈虧，當(dāng)實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)收入低于預(yù)測收入的50%時，政府就不足的差額收入部分予以補(bǔ)償。相反，當(dāng)實(shí)際經(jīng)營收入大于預(yù)測收入時，政府也應(yīng)享有一定比例的收益分成，分成比例可根據(jù)收益區(qū)間按階梯比例設(shè)定。

6．借助第三方專業(yè)力量制定項目運(yùn)營績效考核機(jī)制

ICT 項目運(yùn)營質(zhì)量和效率水平的高低決定了項目產(chǎn)出目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，以及政府和公眾是否可以享有高質(zhì)量的信息化公共服務(wù)，因此對于運(yùn)營期內(nèi)績效考核設(shè)置的設(shè)定尤為關(guān)鍵。針對ICT 等信息科技類項目，其考核的重點(diǎn)通常包括運(yùn)維服務(wù)管理制度的規(guī)范（含服務(wù)時間、行為規(guī)范、現(xiàn)場服務(wù)支持和問題記錄等）、網(wǎng)絡(luò)和安全系統(tǒng)運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量（含現(xiàn)場備件安裝、現(xiàn)場軟件升級、現(xiàn)場故障診斷和問題管理系統(tǒng)等）、軟硬件設(shè)備的維修服務(wù)（含系統(tǒng)支撐軟硬件的日常維護(hù)、服務(wù)器維護(hù)、存儲設(shè)備維護(hù)、網(wǎng)絡(luò)和安全設(shè)備維護(hù)和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)維護(hù)等）和其他運(yùn)維服務(wù)（含人員的技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)、質(zhì)量管理要求和項目管理要求等）等多方面，以保證用戶信息系統(tǒng)的正常運(yùn)行，提高信息系統(tǒng)的整體服務(wù)水平。在具體實(shí)施過程中，由于ICT 項目運(yùn)維考核的專業(yè)性，雙方可共同委托第三方制定績效考核評分細(xì)則、開展績效監(jiān)測以及中期評估等。同時，根據(jù)項目進(jìn)展情況，政企雙方也可通過磋商機(jī)制適時修正及合理調(diào)整考核機(jī)制的指標(biāo)和細(xì)則。

7．提供必要的政府支持與保障

PPP-ICT 項目的順利落地和實(shí)施離不開政企雙方長效合作機(jī)制的建立以及政府方的支持與保障，包括項目前期審批和許可手續(xù)的辦理，協(xié)調(diào)相關(guān)用戶單位與社會資本簽署支付協(xié)議，制定項目信息系統(tǒng)或設(shè)施的使用管理辦法、明確用戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及將政府補(bǔ)助及時納入年度財政預(yù)算及中期財政規(guī)劃等等。

8．設(shè)置再談判機(jī)制

考慮到較長的項目合作周期內(nèi)可能發(fā)生的客觀情況變化，項目運(yùn)營過程中后續(xù)約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、大修費(fèi)用、市場情況、管理成本等可能會發(fā)生較大變化，為保障系統(tǒng)基本公共服務(wù)質(zhì)量和效率，政企雙方還應(yīng)提前建立順暢的溝通和再談判機(jī)制，以確保社會公共服務(wù)的持續(xù)供給以及政企合作關(guān)系的長久穩(wěn)固。

結(jié)語

隨著“新基建”的興起和中央經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長措施的不斷出臺，未來ICT 領(lǐng)域內(nèi)的PPP 項目將會越來越多地走上舞臺，“PPP+ICT”給PPP 模式帶來了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。未來，政企雙方如何在新興領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)長久和深入的合作值得業(yè)界共同探討，也離不開就具體項目的不斷實(shí)踐和總結(jié)。另一方面，由于PPP-ICT 項目仍屬于創(chuàng)新性投資項目，在其實(shí)施過程中，各方應(yīng)提前做好交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計工作，防范風(fēng)險于未然。