戴欣怡（上海頤群建設(shè)工程咨詢有限公司， 上海 200023）

0 引 言

工程項目招標投標，可分為項目招標與項目投標兩個方面。工程項目招標是指：招標人（建設(shè)單位）對工程項目建設(shè)采用事先公布采購條件、要求的方式，吸引愿意承接項目建設(shè)任務(wù)的眾多投標企業(yè)參加競爭，按照規(guī)定的程序、辦法擇優(yōu)選定中標人。工程項目投標是指：具有合法資格與一定技術(shù)能力的投標人（設(shè)計、施工、監(jiān)理等投標企業(yè)）根據(jù)招標人公示的招標條件，經(jīng)過初步研究、估算，在指定期限內(nèi)填寫標書，提出報價，互相競爭；最后由 1 家投標人在眾多投標人中勝出，順利中標。實行工程項目招標投標，有助于促進建設(shè)投標人之間的良性競爭，有助于建設(shè)單位擇優(yōu)選擇施工隊伍。

但令人遺憾的是，當(dāng)前國內(nèi)工程項目招標投標領(lǐng)域存在圍標、串標等違規(guī)行為。這些違規(guī)行為嚴重擾亂了工程項目招標投標的正常秩序，損害了建設(shè)單位及其他投標人的利益，并使工程項目的質(zhì)量難以得到保障。因此，必須重視招標投標中的圍標、串標問題，認真研究圍標、串標的成因，并尋找防范圍標、串標的對策。

1 招標投標中的圍標、串標問題分析

1.1 招標投標中的圍標問題

1.1.1 圍標的定義

圍標是指幾個投標人之間相互約定，一致抬高或壓低投標報價進行投標，通過限制競爭，排擠其他投標人，使某個利益相關(guān)者中標，從而謀取利益的手段和行為。

從實際情況來看，圍標往往以 1 個投標人為牽頭人，由牽頭人或委托的人選在幕后進行暗箱操作，通過交易、收買、拉攏、恐嚇等手段，組織其他多家投標人對同一個工程項目進行圍標。在圍標過程中，其他投標人往往扮演陪標的角色。

1.1.2 圍標的具體流程

圍標流程大體上可分為三個階段：密謀策劃、圍標中標、利益分配。

密謀策劃是圍標的第一階段。圍標人多為在工程市場上經(jīng)營多年的投標人，且與多家建設(shè)單位（多為國有單位）有一定的關(guān)系，掌握建設(shè)單位工程項目的進展動態(tài)。當(dāng)圍標人得知建設(shè)單位有新的工程項目要進行招標時，便進行密謀策劃，聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)赜袑嵙⑴c競標的幾家投標人，通過老鄉(xiāng)關(guān)系、熟人關(guān)系、許諾利益、項目交換等方式，結(jié)成圍標同盟。

圍標中標是圍標的第二階段。在這一階段，建設(shè)單位對工程項目進行招標，圍標同盟圍繞這一項目發(fā)起投標，參與圍標的各家投標人通過價格聯(lián)盟的方式排斥其他投標人。通過研究招標文件及評標辦法，根據(jù)當(dāng)前監(jiān)管部門要求商務(wù)占50 分以上、技術(shù)標只需要合格的特點，在投標文件中粗制濫造技術(shù)標，投標報價組成價格聯(lián)盟（配合單位拉高價格、集體抱團、特定位置放置配合單位等多種模式），或者參與圍標的各家投標人在投標文件中故意設(shè)置漏洞，通過主動廢標的形式來人為控制評標價，確保牽頭人商務(wù)得高分，致使建設(shè)單位只好選擇牽頭人中標。此外，一些圍標人在項目投標過程中，還使用收買、利誘、脅迫、恐嚇等方式，逼迫圍標同盟外的其他投標人放棄投標。

中標后共同分贓是圍標的第三階段。圍標人中標后，會進行各種以利益交換為原則的分贓，如：按照事先的約定，對圍標同盟中的各家企業(yè)支付陪標費；或按約定在其他項目中配合對方；或按照事先約定將中標的工程項目進行肢解，分包給圍標同盟中的各家企業(yè)；等等。

1.1.3 圍標的危害

目前，在工程項目招標投標領(lǐng)域，普遍存在著圍標現(xiàn)象。2019 年 10 月，安徽省安慶市某工程項目招標投標中，有 400 多家企業(yè)參與競標，其中有 150 家企業(yè)竟然結(jié)成圍標同盟，更讓人大跌眼鏡的是，這 150 家企業(yè)的標書大同小異；在青海省某工程項目招標投標中，有 9 家企業(yè)結(jié)成圍標同盟，由同一人為 9 家企業(yè)共同編制標書。目前只要評標辦法適合圍標的項目，普遍存在圍標現(xiàn)象，且越演越烈。一個項目有幾百家報名投標是常態(tài)化的，據(jù)報道，福建一個項目有 600 多家投標，上海寶山區(qū)也曾經(jīng)出現(xiàn)過幾千萬的工程有 200 多家單位投標的現(xiàn)象。近期通過各方打擊后，這種現(xiàn)象雖有所收斂，但是無法杜絕。

圍標行為極為隱蔽，難以遏制，嚴重擾亂了工程項目招標投標的正常秩序，破壞了投標人之間的競爭規(guī)則；并且敗壞了工程建設(shè)行業(yè)的風(fēng)氣，滋生各種消極腐敗現(xiàn)象。由于必須花費較大的財力進行圍標，中標人中標后必然通過高估冒算、偷工減料等方式在項目施工中獲得更多的利潤，致使工程投資虛高，工程質(zhì)量難以得到保障。

1.2 招標投標中的串標問題

1.2.1 串標的定義

串標是指在工程項目招標投標過程中，招標人（包括招標方的代理人，如設(shè)計單位、項目管理單位、投資控制單位、招標代理單位、評標專家等）與投標人內(nèi)外勾結(jié)，或幾家投標人互相串通，從而排擠其他參與競標的企業(yè)，騙取項目中標的行為。

1.2.2 串標的表現(xiàn)形式

常見的串標形式，大體上可分為以下幾種。

第一種是招標人通過設(shè)置特定的門檻（如過高的業(yè)績加分、無關(guān)的獎項加分、人員職稱獲獎的加分等），排斥其他投標人，確保能通過預(yù)審的投標人都是串標人的“自己人”，從而確保串標人中標。

第二種是設(shè)計單位通過設(shè)置特定的技術(shù)標準（特別在飾面材料、機電設(shè)備等方面設(shè)置只有個別單位能達到的技術(shù)要求、參數(shù)等），排斥其他投標人，確保串標人中標。

第三種是設(shè)計單位通過列出虛假數(shù)據(jù)（設(shè)置過高的技術(shù)要求等），讓串標人知道以后會變更，并在投標報價時隨意報價，從而確保串標人中標。

第四種是項目管理公司通過在招標文件中設(shè)置過高或苛刻的條件后留置變更后門，嚇退一部分投標人，或為投標人報低價創(chuàng)造條件，從而確保串標人中標。

第五種是投資控制單位在編制投標清單時刻意在清單工程量上做不均衡或放大工程量，以便串標人也做不均衡報價，從而確保串標人中標。

第六種是招標人或招標代理告知串標人項目的非公開信息，使各投標人在信息上處于不平等地位，從而確保串標人中標。

第七種是老板同時掛靠多個投標人，采用多區(qū)布點的模式，提高中標概率，損害其他投標人的利益。

第八種是評標專家與串標人串通一起，吹毛求疵隨意廢標，為串標人打高分、其他人打低分，從而確保串標人中標。

“道高一尺魔高一丈”，隨著監(jiān)管的不斷變化，串標行為也在不斷升級變化。

1.2.3 串標的危害

目前，在工程項目招標投標領(lǐng)域，串標現(xiàn)象同樣普遍存在。拿一個典型案例來說，2015 年－2018 年，浙江省某人通過借用 10 多家公司資質(zhì)，事先約定分贓，以統(tǒng)一報價的方式進行串標，在 3 a 的時間中累計拿下 78 個工程項目，涉及的中標金額超過 20 億元。然而，經(jīng)檢測，這 78個工程項目全部存在嚴重的質(zhì)量問題，屬于“豆腐渣”工程。還有，福建省的某央企拿出千萬級的現(xiàn)金串通建設(shè)單位以確保中標。此類案件在中國裁判文書網(wǎng)上屢見不鮮。

相較于圍標，串標屬于一種更為惡劣的行為。串標使工程項目的招標投標喪失了公開、公平、公正的基本底線，毒害了工程項目招標投標的風(fēng)氣，破壞了工程建設(shè)市場的正常發(fā)展，致使建筑市場無法實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的法則。同時，串標還滋生了嚴重的消極腐敗現(xiàn)象，使國家投資的工程項目蒙受重大的經(jīng)濟損失。

2 招標投標中的圍標、串標問題的成因

工程項目招標投標中的圍標、串標問題成因是多方面的，但經(jīng)仔細分析便不難發(fā)現(xiàn)，圍標、串標問題的根源在于投標人、招標人（包括招標人的代理人）、行政監(jiān)管人這三方。

從投標人角度看，當(dāng)前國內(nèi)工程建設(shè)類的投標人數(shù)量嚴重過剩（約 9 萬家），但這些企業(yè)又普遍缺乏資金積累，普遍不具有較高的技術(shù)實力與管理水平，只得在工程項目招標投標中進行慘烈的低價競爭，最后落得兩敗俱傷。因此，一些缺乏道德素質(zhì)、法律意識的投標人老板寧愿選擇“抱團取暖”，在工程項目招標投標中搞圍標、串標，各自分得一杯羹。大企業(yè)指標年年漲，互相競爭激烈，輸不起。

從招標人角度看，主要有這幾種原因：（1）由于缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，一些心懷叵測的領(lǐng)導(dǎo)干部為了滿足個人私欲，往往與投標人互相勾結(jié)；（2）招標人為圖省力，希望熟悉的單位中標，中標后以包代管，不用操心；（3）受社會各方干預(yù)，希望給特定的個人或單位中標。

從行政監(jiān)管人角度看，主要是認為招標人基本都會與投標人串通，因而過多地干預(yù)招標人的招標行為，以預(yù)防串標、圍標的名義制定各種文件規(guī)定，限定了招標人的權(quán)利，反而加劇了圍標、串標行為。例如，目前采用的簡單比價法和經(jīng)評審的合理低價法就需要跟多個單位進行圍標拉平均價。

3 招標投標中的圍標、串標問題的防范方式

3.1 實行評定分離

首先，我們要清楚，招標行為是招標人和投標人的行為，以后合同的履約是他們雙方的行為，其他第三方在他們雙方不違法的前提下不應(yīng)該過多干預(yù)。其次，我們可以反思為什么港資、外資的投標很少有串標、圍標問題。這是因為他們的投標都是評定分離的，招標人一旦認為競爭不充分或沒有達到預(yù)期目標，就有權(quán)利重新招標。所以，圍標、串標是無效的。目前很多央企的內(nèi)招參照此模式招標，圍標、串標現(xiàn)象也很少。最后，招標人內(nèi)部要陽光操作，同時有審計和監(jiān)察保障，行政監(jiān)管部門完全放手。實行評定分離后，如果個別人員有利益輸送行為，完全可以由監(jiān)察部門來處理；招標人不愿意評定分離，其實也是一種不作為的行為。實行評定分離保障了業(yè)主的權(quán)利，杜絕了“專家說了算”的現(xiàn)象，避免了開標過程中“見光死”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.2 整治建筑市場的掛靠、違法分包行為（人員管理是核心）

投標人的串標行為以老板掛靠為主。這是因為現(xiàn)在各地為確保商務(wù)標基準價的不確定性，基本都采用了抽系數(shù)確定基準價的方式，反而適合了老板“掛籃子”的串標模式。要杜絕這種模式必須從人員管理入手，嚴管更換率和到崗率，對更換下來的人員實行凍結(jié)期，對不能到崗的實行黑名單制度，同時對多個項目更換率和到崗率異常的單位，實行暫停投標及公示。

3.3 全面推行資格預(yù)審制，確保有實力的公司參與投標

圍標的重災(zāi)區(qū)主要是在對技術(shù)沒要求、以商務(wù)定生死的項目中。對于這類項目，目前監(jiān)管的主要是政府、國有投資項目中規(guī)模較小的項目，建議對此類項目實行批量招標的模式進行招標，輔以資格預(yù)審，確保有實力的企業(yè)來參與投標，從而杜絕圍標現(xiàn)象。

3.4 全面推進信息化、電子化招標投標

目前中國已經(jīng)進入信息化社會，工程項目招標投標領(lǐng)域?qū)嵭须娮踊袠送稑艘呀?jīng)完全具備條件。通過電子化投標，可以快速發(fā)現(xiàn)圍標、串標的低級差錯（例如 IP 地址、電子設(shè)備的物理地址等），對圍標、串標行為具有威懾力。但是在使用此工具時還是要進行一定的人工甄別，避免誤判、誤傷。

實行電子化招標后可以對投標的所有信息都公開（包括投標人、投標人的業(yè)績、評標報告、否決原因等），優(yōu)點是：（1）避免信息不對稱，杜絕利用信息來尋租；（2）讓投標人提供的資料不敢造假；（3）專家的評判接受投標人的監(jiān)督。

3.5 招標人內(nèi)部加強檢察審計

行業(yè)監(jiān)管部門不應(yīng)該過多地去干涉招標人的招標行為。更多地應(yīng)該是通過內(nèi)部的檢察審計來進行監(jiān)督，通過內(nèi)部的監(jiān)督來避免“暗箱操作”，并遏制某些領(lǐng)導(dǎo)干部的貪腐行為。

4 結(jié) 語

工程項目招標投標中的圍標、串標行為，嚴重擾亂了工程建設(shè)市場的正常秩序，妨礙了工程建設(shè)行業(yè)的健康發(fā)展，并滋生出貪污腐敗、工程質(zhì)量下降等各方面問題。為促進工程建設(shè)行業(yè)的良性發(fā)展，我們必須采取各種必要的措施，主動打擊、防范招標投標中的圍標、串標行為。