韓立斌（上海建通工程建設(shè)有限公司， 上海 200233）

0 引 言

工程建設(shè)監(jiān)理自 1988 年開始試行。1995 年 12 月 15日建設(shè)部發(fā)布了《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》，1997 年《中華人民共和國建筑法》以法律制度的形式對工程建設(shè)項目監(jiān)理制度做出規(guī)定。在發(fā)展初期，監(jiān)理公司多由各地或各行業(yè)建設(shè)主管部門、有能力的專業(yè)設(shè)計院、勘察院、建筑施工單位建立，在發(fā)展過程中被逐步推向市場，形成了以有限責任股份制為主的組織形式，和以行業(yè)協(xié)會為主的管理體制。其中，具備合法條件和合格資質(zhì)的公司是監(jiān)理責任承擔的主體，受公司委托的總監(jiān)理工程師是代表公司承擔監(jiān)理責任的自然人。

監(jiān)理工作實踐中，常常存在著很多困難和風險。筆者認為，這些困難多源于參與建設(shè)的三方（監(jiān)理方、建設(shè)方和施工方）存在著復雜的矛盾，而矛盾產(chǎn)生又是由于三方的利益差異導致的，筆者曾在《監(jiān)理工作風險管理分析與對策研究》[1]一文中對比作過詳細的分析。

理論上來說，只有建筑工程最終建成，才能使各方的利益最終實現(xiàn)。參與建設(shè)的三方都有將工程以合格質(zhì)量、合理工期、合理價格建成的一致期望，但又為什么在實踐中，無論建設(shè)方、施工方，還是建設(shè)主管部門，往往對監(jiān)理提供的服務很難有較高的評價，就連監(jiān)理行業(yè)從業(yè)者，也經(jīng)常缺乏職業(yè)榮譽感和成就感呢？這恐怕與監(jiān)理在建設(shè)管理中定位的矛盾，以及監(jiān)理在執(zhí)業(yè)過程中責任與權(quán)利的不對等有很大關(guān)系。因此，筆者就監(jiān)理的法律定位、監(jiān)理被賦予的責任與權(quán)利進行分析，從更深層次找到監(jiān)理行業(yè)存在問題的根源。

1 對《中華人民共和國建筑法》（2019 年修正）有關(guān)條款的分析

《中華人民共和國建筑法》（2019 年修正）（以下簡稱“《建筑法》”）第四章“建筑工程監(jiān)理”中第三十二條規(guī)定：“建筑工程監(jiān)理應當依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標準、設(shè)計文件和建筑規(guī)模承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實施監(jiān)督；工程監(jiān)理人員認為工程施工不符合工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標準和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正；工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計不符合建筑工程質(zhì)量標準或者合同約定的質(zhì)量要求的，應當報告建設(shè)單位要求設(shè)計單位改正?！边@條規(guī)定明確了監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員的應履行監(jiān)理職責，體現(xiàn)了工程監(jiān)理人員對工程質(zhì)量應該承擔監(jiān)督的責任，該責任與施工方從業(yè)人員對工程質(zhì)量的直接責任是有區(qū)別的。

《建筑法》第五章“建筑安全生產(chǎn)管理”中規(guī)定了作為建筑行為主體的施工單位應履行的責任和義務，以及具體施工管理人員、作業(yè)人員的職責。針對建設(shè)單位的有兩條，第四十條規(guī)定：“建設(shè)單位應當向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場相關(guān)的地下管線資料?！钡谒氖艞l規(guī)定：“涉及建筑主體和承重結(jié)構(gòu)變動的裝修工程，建設(shè)單位應當在施工前委托原設(shè)計單位或者具有相應資質(zhì)條件的設(shè)計單位提出設(shè)計方案?！笨梢钥闯?，建設(shè)單位對具體施工行為的安全不承擔責任，而針對監(jiān)理的安全生產(chǎn)管理責任未作規(guī)定。

2 對《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2014 年修改）有關(guān)條款的分析

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（2014 年修改）（以下簡稱“《安全生產(chǎn)法》”）的規(guī)范對象主要是從事生產(chǎn)經(jīng)營行為的工程施工方，材料設(shè)備的生產(chǎn)、銷售、運輸，儲存者。在實踐中，有關(guān)主管部門或建設(shè)方，往往把監(jiān)理單位也看作生產(chǎn)經(jīng)營者，將監(jiān)理單位的安全生產(chǎn)責任等同于施工單位。筆者認為，這樣是不合理的，下面作一個簡要的分析。

《安全生產(chǎn)法》第二章“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障”中第十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作負有下列職責：

（1）建立、健全本單位安全生產(chǎn)責任制；

（2）組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；

（3）組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓計劃；

（4）保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施；

（5）督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患；

（6）組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應急救援預案；

（7）及時、如實報告生產(chǎn)安全事故。

第二十二條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行下列職責：

（1）組織或者參與擬訂本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程和生產(chǎn)安全事故應急救援預案；

（2）組織或者參與本單位安全生產(chǎn)教育和培訓，如實記錄安全生產(chǎn)教育和培訓情況；

（3）督促落實本單位重大危險源的安全管理措施；

（4）組織或者參與本單位應急救援演練；

（5）檢查本單位的安全生產(chǎn)狀況，及時排查生產(chǎn)安全事故隱患，提出改進安全生產(chǎn)管理的建議；

（6）制止和糾正違章指揮、強令冒險作業(yè)、違反操作規(guī)程的行為；

（7）督促落實本單位安全生產(chǎn)整改措施。

很顯然，上述條款中生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的主要工作對象是“本單位”的安全工作。監(jiān)理工作人員雖然也經(jīng)常處于危險的工作環(huán)境之中，但他們主要是進行巡視、檢查、驗收等管理工作，并不從事危險作業(yè)。監(jiān)理單位的主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員對“本單位”安全生產(chǎn)工作的責任要比施工單位輕，也不需要對作為監(jiān)理對象的施工單位的安全生產(chǎn)工作承擔責任。

從《安全生產(chǎn)法》第三章“從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務”規(guī)定的內(nèi)容來看，其也是針對進行有危險性的作業(yè)人員的權(quán)利義務作出規(guī)定。監(jiān)理人員對施工安全進行監(jiān)督，顯然不是作業(yè)人員，除了做好自身安全防護工作以外，也不應承擔所監(jiān)理項目的安全生產(chǎn)責任。

而從《安全生產(chǎn)法》第四章“安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理”的有關(guān)規(guī)定內(nèi)容來看，其規(guī)范的是政府有關(guān)部門和社會組織對管理范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位（不限于施工單位和建設(shè)工程項目）的管理權(quán)力和義務。監(jiān)理單位和項目監(jiān)理機構(gòu)不屬于該條款的管理范疇。

因此，監(jiān)理企業(yè)不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位。作為對施工方建設(shè)行為進行管理、為建設(shè)方提供第三方管理和咨詢服務的項目監(jiān)理機構(gòu)，在《安全生產(chǎn)法》中并未規(guī)定其安全責任。

3 對《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中有關(guān)規(guī)定的分析

關(guān)于建設(shè)、施工、監(jiān)理三方在建設(shè)過程中的、與現(xiàn)場管理直接有關(guān)的規(guī)定非常明確、具體。

針對《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱“《質(zhì)量管理條例》”）第二章“建設(shè)單位的質(zhì)量責任和義務”，我們分析其第十三、十四、十五條（略），概括如下：

（1）必須按照國家有關(guān)規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)；

（2）應當保證提供“合格”的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備；

（3）不得明示或者暗示施工單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備；

（4）不得擅自變動建筑主體和承重結(jié)構(gòu)，變更設(shè)計應委托設(shè)計單位提出設(shè)計方案。

其中：（1）是對建設(shè)程序的要求，也是唯一必須由建設(shè)方承擔的責任，如建設(shè)方“不作為”，即為“有責任”；（2）是針對“甲供”材料的，材料不合格的最終責任由材料生產(chǎn)商、供應商承擔，建設(shè)方是“受害者”，有關(guān)人員承擔責任也要在有證據(jù)證明其違法違規(guī)時才能夠確定；（3）和（4）是對“禁止性”行為的規(guī)定，建設(shè)方“無行為”，就“無責任”。除了第（1）條，其他條款對建設(shè)方采用“無責任推定”，只要沒有證據(jù)證明有責任，建設(shè)方就不應承擔責任。

《質(zhì)量管理條例》第四章“施工單位的質(zhì)量責任和義務”的第二十六條規(guī)定：施工單位對建設(shè)工程的施工質(zhì)量負責。這一規(guī)定體現(xiàn)了施工方對工程質(zhì)量承擔全面的、無前提的責任，即“誰施工，誰負責”。其他規(guī)定第二十七條至第三十三條都是對第二十六條規(guī)定的具體化。

在《質(zhì)量管理條例》第五章“工程監(jiān)理單位的質(zhì)量責任和義務”中，我們分析其第三十六、三十七、三十八、三十九條（略），概括如下：

（1）實施監(jiān)理執(zhí)業(yè)行為的依據(jù)包括法律法規(guī)、技術(shù)標準、設(shè)計文件和承包合同；

（2）監(jiān)理人員應具備相應資格、資質(zhì)，監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)行為的認定標準是“簽字”；

（3）監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)行為的形式包括旁站、巡視和平行檢驗等。

可以看出，這些條款都是針對“監(jiān)理行為”的，監(jiān)理承擔責任以其執(zhí)業(yè)行為的合法性、合規(guī)性為依據(jù)，行為合法、合規(guī)、合理就不承擔責任，行為不當、不作為都要承擔責任。對監(jiān)理采用“有責任推定”，只要沒有證據(jù)證明監(jiān)理行為“充分且得當”，監(jiān)理就應承擔責任。在實踐中，對監(jiān)理行為的判定又存在很大的主觀性，一般只要發(fā)生質(zhì)量問題或事故，對監(jiān)理行為的認定就會傾向于不當或不足。有時監(jiān)理行為的不足或不作為，又與建設(shè)方的不當行為有關(guān)，而建設(shè)方的不當行為往往又在事后無法證明，監(jiān)理就會成為“背鍋俠”，承擔責任就會覺得“冤枉”。

另一方面，監(jiān)理責任與工程質(zhì)量不是直接關(guān)系，兩者之間的橋梁就是“監(jiān)理行為”。理論上講，只要監(jiān)理行為充分、得當，監(jiān)理就不承擔責任。雖然在工程建設(shè)實踐中，監(jiān)理工作很難做到這種水平。

筆者認為，《質(zhì)量管理條例》對監(jiān)理責任的原則規(guī)定還是比較明確的。但在監(jiān)理責任認定時，對“監(jiān)理行為”的裁量權(quán)較大，主觀性較強，實際中有加重監(jiān)理責任的傾向，與監(jiān)理工作中實際能夠行使的“權(quán)利”不對等，不利于監(jiān)理工作的開展和監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。

4 對《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》中有關(guān)規(guī)定的分析

關(guān)于建設(shè)、施工、監(jiān)理三方在建設(shè)過程中的、與現(xiàn)場管理直接有關(guān)的規(guī)定更加詳細。

在《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（以下簡稱“《安全生產(chǎn)管理條例》”）第二章“建設(shè)單位的安全責任”中有以下要點：

（1）提供基礎(chǔ)資料，包括地下管線、氣象和水文觀測，相鄰建構(gòu)筑物、地下工程等有關(guān)資料；

（2）不得提出不符合法律、法規(guī)、標準規(guī)定的要求，不得壓縮工期；

（3）支付安全施工措施所需費用；

（4）不得明示或者暗示施工單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設(shè)備、施工機具及配件、消防設(shè)施和器材；

（5）特別規(guī)定了拆除工程發(fā)包的要求。

建設(shè)方必須做的工作就是提供必需的資料和資金，只要不去干涉生產(chǎn)過程，沒有影響施工安全的行為，不提出影響安全生產(chǎn)的要求，對發(fā)生的安全事故就不承擔責任，即“建設(shè)方不對工程建設(shè)施工過程承擔安全責任”。

有關(guān)監(jiān)理安全責任規(guī)定的只有《安全生產(chǎn)管理條例》第三章第十四條，包含以下三個方面的內(nèi)容：

（1）審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案；

（2）在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)事故隱患，要求施工單位整改，向建設(shè)單位和有關(guān)主管部門報告；

（3）按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準實施監(jiān)理，承擔監(jiān)理責任。

其中，（1）和（2）是對監(jiān)理應做工作的要求，尤其是第（2）條的規(guī)定，監(jiān)理未發(fā)現(xiàn)隱患、未要求整改和報告，都是未盡監(jiān)理責任，在實踐中如果發(fā)生安全事故，比較容易認定監(jiān)理未履行或“未充分”履行職責，都會被認定為有責任，使監(jiān)理成為“高?！甭殬I(yè)；（3）則將落實法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準的責任概括地賦予給監(jiān)理，只要現(xiàn)場存在安全問題或發(fā)生事故，監(jiān)理都會承擔責任。

需要著重指出的是，對監(jiān)理報告制度的設(shè)計，是防止重大質(zhì)量、安全事故發(fā)生的“最后一關(guān)”，能起到制止事故發(fā)生的重要作用。但是，這一制度與現(xiàn)存的監(jiān)理利益格局存在矛盾，這一點將在下文對《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的分析中詳細論述。

很顯然，與《建筑法》《安全生產(chǎn)法》相比，《安全生產(chǎn)管理條例》有關(guān)監(jiān)理的安全責任的規(guī)定非常明確，但又非?；\統(tǒng)，實際上將其責任范圍擴展到了同施工單位幾乎一樣，與監(jiān)理單位實際擁有的權(quán)利和能力嚴重不相符。關(guān)于這一點，還要在下面作詳細分析。

在《安全生產(chǎn)管理條例》第四章“施工單位的安全責任”中，有第二十條至第三十八條共 19 條規(guī)定，全面細致地規(guī)定了工程建設(shè)中施工方應盡的職責，必需和禁止的行為。在實踐中體現(xiàn)了“有事故一定有違章，有違章一定有責任”的認識。

5 對 GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》有關(guān)規(guī)定的分析

GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（以下簡稱“《監(jiān)理規(guī)范》”）第 2.0.2 條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標準、勘察設(shè)計文件及合同，在施工階段對建設(shè)工程質(zhì)量、造價、進度進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責的服務活動?！?/p>

“在施工階段對建設(shè)工程質(zhì)量、造價、進度進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進行協(xié)調(diào)”，就是常說的“三控兩管一協(xié)調(diào)”。但監(jiān)理人員在實踐中往往難以做到對三大目標有效控制，這僅僅是因為監(jiān)理工作力度不足、施工單位執(zhí)行不力，還是有其他更深層次的原因呢？

我們用 PDCA 管理循環(huán)（戴明環(huán)）來分析目前在工程實踐中的一般情況。

（1）計劃（P）。主要的工程總計劃往往是由建設(shè)方確定，并安排建設(shè)資金投入；施工方按照總建設(shè)計劃，根據(jù)施工企業(yè)的施工能力制定控制性施工計劃，為實現(xiàn)計劃的資源（人工、材料、機械設(shè)備、資金）都是根據(jù)施工計劃進行安排?，F(xiàn)場監(jiān)理人員只是對施工計劃制定的程序性、合理性進行審查，對資源投入沒有決定權(quán)，甚至無法詳細掌握施工計劃編制中的資源準備情況，因此對施工計劃的針對性審查就難以落實，甚至對其合理性的判斷也不一定正確和準確。

（2）執(zhí)行（D）、糾正（A）。執(zhí)行就是按照計劃投入資源實施計劃的過程，糾正實際上是在檢查后調(diào)整計劃投入資源的過程，二者在實踐中的形式是一樣的。這是形成建筑產(chǎn)品的過程，即使再深入細致的監(jiān)理工作，也只能將執(zhí)行過程盡量細分，對每一執(zhí)行步驟的結(jié)果進行檢查，提出整改要求，無權(quán)對資源的投入進行干涉。否則，就會逾越“誰施工、誰負責”的界限。

（3）檢查（C）。最終，監(jiān)理人員真正能夠做的就是檢查。檢查的依據(jù)是規(guī)范、設(shè)計、施工方案，但這些依據(jù)都不是由監(jiān)理提出和確定的。監(jiān)理手段除了檢查、驗收、旁站、巡視等管理手段外，技術(shù)手段也不高于施工方，由此可見，監(jiān)理的“技術(shù)權(quán)威性”不足。因此，在實踐中監(jiān)理人員只能著力于“程序性”。

這樣再看“三控兩管一協(xié)調(diào)”，其實際就是施工方的管理職能。《監(jiān)理規(guī)范》沒有將監(jiān)理工作的“監(jiān)理”職責與施工方的“管理”職責進行有效區(qū)分，這對監(jiān)理工作的職責定位是不準確的。

圖 1 PDCA 管理循環(huán)示意圖

工程監(jiān)理單位承擔安全監(jiān)理責任，雖然也是受建設(shè)單位委托，但這是“履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責”，與質(zhì)量監(jiān)理責任有著本質(zhì)的不同。

與《安全生產(chǎn)管理條例》一樣，《監(jiān)理規(guī)范》中的一些規(guī)定其實使監(jiān)理與施工的質(zhì)量和安全責任基本一樣，這對不直接管理生產(chǎn)、對資源投入沒有決定權(quán)的監(jiān)理來說并不恰當。再與委托監(jiān)理責任的建設(shè)方安全責任相比，監(jiān)理的安全責任被擴大化了。

還要指出，《安全生產(chǎn)管理條例》中規(guī)定的“報告”要求，在《監(jiān)理規(guī)范》中沒有被列入“術(shù)語”的范疇。也就是說，“報告”不是監(jiān)理工作的手段。如果發(fā)生安全事故，而監(jiān)理事先沒有報告，監(jiān)理就有“不作為”的嫌疑。但是，監(jiān)理是受建設(shè)方委托進行工作的，理應代表建設(shè)方的利益，否則將無法在市場上生存。在實踐中，不規(guī)范和存在風險的行為，很大一部分是建設(shè)方做出的或?qū)ㄔO(shè)方有利的，從項目風險管理角度來看，建設(shè)方、施工方承擔風險也有一定的合理性（詳見《監(jiān)理工作風險管理分析與對策研究》）。但是，監(jiān)理方對風險承擔只有損失，沒有收益，目前監(jiān)理報告制度的要求使建設(shè)方、施工方與監(jiān)理方的利益存在矛盾，影響了可操作性，也不合理地增加了監(jiān)理方的責任。

6 有關(guān)監(jiān)理工作的改進手段和監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展方向的幾點思考

指出法律法規(guī)對監(jiān)理有關(guān)規(guī)定的缺陷和矛盾，不是為了推卸監(jiān)理責任或否定監(jiān)理行業(yè)存在的意義，只是從理論角度解釋了監(jiān)理工作困難的客觀原因，監(jiān)理工作無力和被動的責任并不完全是監(jiān)理本身的問題。

由于建筑工程屬于公共產(chǎn)品，建設(shè)過程是否安全、產(chǎn)品質(zhì)量是否合格，關(guān)系到重大的公共利益和公共安全。設(shè)立建設(shè)工程監(jiān)理制度就是要從社會管理的角度加強對建筑產(chǎn)品質(zhì)量的管理，這是與一般工業(yè)產(chǎn)品（如汽車、機械制造）的質(zhì)量管理完全不同的，也是監(jiān)理行業(yè)存在的意義。同時，建筑產(chǎn)品生產(chǎn)過程的復雜性和危險性遠大于一般工業(yè)產(chǎn)品，發(fā)生安全事故所造成的損失和社會影響非常巨大，由第三方進行安全監(jiān)督非常必要，這是監(jiān)理承擔建設(shè)工程安全責任的必要性。

問題在于，制度設(shè)計的缺陷和各方利益的差異，造成了監(jiān)理行業(yè)責任與權(quán)利的不對等，形成了“汰優(yōu)”機制。行業(yè)從業(yè)人員責任大、權(quán)利小、收入低，使得優(yōu)秀的人才不愿從事監(jiān)理工作，造成監(jiān)理行業(yè)人才危機，尤其是安全監(jiān)理人員數(shù)量不足，質(zhì)量堪憂。因此，有必要從制度設(shè)計、利益平衡兩個方面進行改革，找到監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的新途徑。

6.1 明確監(jiān)理行業(yè)法律地位，明晰行業(yè)管理思路

監(jiān)理是以建筑技術(shù)為基礎(chǔ)的管理咨詢行業(yè)，應推動在法律、法規(guī)層面明確這一認識。如上所述，《建筑法》《安全生產(chǎn)法》中并未對監(jiān)理行業(yè)的法律地位作出明確規(guī)定，這是監(jiān)理行業(yè)存在的制度性缺陷。其下位法《質(zhì)量管理條例》和《安全生產(chǎn)管理條例》對監(jiān)理行業(yè)法律地位的規(guī)定雖然明確，但過于籠統(tǒng)，在實踐中有擴大化的傾向。

在《建筑法》中，應明確監(jiān)理行業(yè)在建筑工程質(zhì)量方面屬于第三方咨詢服務的性質(zhì)，將其與施工方的直接責任進行嚴格區(qū)分；在《安全生產(chǎn)法》中，應明確監(jiān)理方基于重大公眾利益與公共安全，受社會或政府部門委托進行安全監(jiān)督。相應地，在《質(zhì)量管理條例》和《安全生產(chǎn)管理條例》中，應改變監(jiān)理方與施工方承擔“連帶責任”的管理思路，基于“監(jiān)理行為”規(guī)定其應承擔的責任，使監(jiān)理行業(yè)能夠依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，充分且恰當?shù)匦惺箞?zhí)業(yè)權(quán)利，充分保護自身的職業(yè)利益，合理承擔職業(yè)責任與風險。

6.2 安全監(jiān)督責任與質(zhì)量監(jiān)理責任相分離，引導監(jiān)理風險與利益相一致

質(zhì)量監(jiān)理是受建設(shè)方委托而產(chǎn)生的責任，理應維護建設(shè)方的利益，并因此獲得收益，不存在獨立和公平的行使監(jiān)理權(quán)利的可能性和必要性。安全監(jiān)督則是基于重大公眾利益與公共安全，按照法律規(guī)定或政府部門要求產(chǎn)生的責任，必須獨立、公正行使權(quán)利，不受建設(shè)方利益的約束和干擾。因此，監(jiān)理的質(zhì)量責任是“監(jiān)理”，安全責任是“監(jiān)督”，二者存在本質(zhì)區(qū)別，應予以分離。

應重新定義安全監(jiān)理，強制推行安全監(jiān)理（監(jiān)督）制度，由建設(shè)方單獨委托獨立、專業(yè)的第三方進行安全監(jiān)督，其模式也應與質(zhì)量監(jiān)理不同。專業(yè)安全監(jiān)督行業(yè)雖然實行企業(yè)化運作，但應具備相當高的安全管理水平，有能力在實現(xiàn)建設(shè)方“三控”目標與控制“安全風險”之間取得有機平衡，實現(xiàn)企業(yè)與社會效益的雙贏。

在實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)理與安全監(jiān)督職責分離的前提下，質(zhì)量監(jiān)理制度可以充分實現(xiàn)市場化。有能力的建設(shè)單位也可以不委托監(jiān)理，自己進行管理。若要強制推行安全監(jiān)督制度，則應提高行業(yè)門檻，對從業(yè)人員要重質(zhì)量、輕數(shù)量，實行專業(yè)資格考試的前端管理和專業(yè)水平考核的過程控制，避免低質(zhì)、低價競爭。

6.3 項目監(jiān)理利益、責任主體相一致

監(jiān)理行業(yè)的基本制度以有限責任公司為主，有資質(zhì)的監(jiān)理公司是市場主體。在充分競爭的環(huán)境下，公司為了實現(xiàn)其經(jīng)濟利益，對市場低價競爭、項目質(zhì)量安全責任等愿意承擔一定的風險。一旦發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，雖然企業(yè)可能遭受重創(chuàng)，甚至面臨滅頂之災，但企業(yè)所有者可能只需要承擔經(jīng)濟損失，只要有機會，還可以東山再起。然而，項目總監(jiān)在日常工作中只是企業(yè)的雇員，受企業(yè)委托履行監(jiān)理職責，一旦發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，卻要承擔直接的法律責任，失去職業(yè)資格甚至人身自由，其承擔的風險與收益嚴重不符。

因此，筆者認為應逐步推行從業(yè)人員以其個人名義執(zhí)業(yè)的制度，提高監(jiān)理行業(yè)從業(yè)人員（主要是具備執(zhí)業(yè)資格的人員）的法律地位，使其責任、收益與風險相對等。同時，配套推行監(jiān)理職業(yè)保險制度，增加個人執(zhí)業(yè)的市場抗風險能力。通過兩者的結(jié)合，引導高素質(zhì)、高水平的建筑技術(shù)和管理人員進入監(jiān)理行業(yè)，進而提高監(jiān)理工作水平。

6.4 深化監(jiān)理工作與工程設(shè)計工作的融合，提高監(jiān)理行業(yè)的權(quán)威性

監(jiān)理行業(yè)提供的是建筑工程咨詢服務，在技術(shù)方面的權(quán)威性是其工作的基礎(chǔ)。目前，建筑技術(shù)權(quán)威主要集中于設(shè)計人員，而在現(xiàn)行工程管理模式下，設(shè)計人員很難提供實時的、全面參與的技術(shù)服務工作。

因此，在建設(shè)過程中將“設(shè)計工作的售后服務”與“監(jiān)理工作的咨詢服務”進行融合，是解決兩方面問題的一條可能的路線，即監(jiān)理工作向前延伸，代表建設(shè)方參與前端設(shè)計管理工作，在實施階段幫助設(shè)計單位提供延伸服務，代表設(shè)計單位解決具體的問題，提高技術(shù)問題處理的質(zhì)量和效率，同時提高監(jiān)理工作的權(quán)威性。

在這方面，行業(yè)主管部門進行了積極地倡導，但建筑行業(yè)基于管理現(xiàn)狀和利益格局，很難自覺地進行改革。筆者建議，增加建筑行業(yè)管理制度設(shè)計，推進監(jiān)理、設(shè)計的有機融合，促進建設(shè)工程咨詢向全過程工程咨詢方向發(fā)展。

在實現(xiàn)了制度設(shè)計完善與利益導向修正的基礎(chǔ)上，對從業(yè)人員資格資質(zhì)管理，市場競爭規(guī)則制定，監(jiān)理技術(shù)、管理水平認定等方面，監(jiān)理行業(yè)更有許多工作要做。監(jiān)理行業(yè)改革應朝著全過程工程咨詢及專業(yè)化細分的方向發(fā)展，逐步實現(xiàn)由建設(shè)監(jiān)理向建設(shè)管理、技術(shù)咨詢的轉(zhuǎn)變。

最后，引用《中華人民共和國刑法》第一百三十七條對“工程重大安全事故罪”的規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！边@一規(guī)定將監(jiān)理單位與建設(shè)、設(shè)計、施工單位并列為責任主體之一，將監(jiān)理人員列入“直接責任人員”，與監(jiān)理行業(yè)取消強制實行，轉(zhuǎn)向建設(shè)工程咨詢服務的改革方向相矛盾。監(jiān)理行業(yè)迫切需要制度設(shè)計層面的改變，引導行業(yè)優(yōu)勝劣汰，健康發(fā)展。