沈顯榮

摘要：財(cái)政預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，作為一種提高財(cái)政性資金使用效益的有效途徑，近年來隨著財(cái)政體系改革的不斷深化，財(cái)政對預(yù)算績效管理越來越重視，并在實(shí)施過程中成效顯著。但是就預(yù)算績效管理在廣度和深度上來講與預(yù)算管理的要求差距甚遠(yuǎn)。本文旨在分析我國財(cái)政預(yù)算績效管理工作存在的問題，提出相應(yīng)的改革對策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;問題;對策

績效預(yù)算是被西方國家證明了的先進(jìn)預(yù)算管理方式，如何把這種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式借鑒好、落實(shí)好，是一個(gè)值得探究的問題。加強(qiáng)并深化預(yù)算績效管理，是財(cái)政從粗放的預(yù)算管理模式向正規(guī)化、科學(xué)化、系統(tǒng)化模式管理的根本目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)要求，財(cái)政預(yù)算績效管理是以改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化公共部門支出責(zé)任，建設(shè)高效、廉潔、負(fù)責(zé)的政府為目的，是對于有限財(cái)政資金的科學(xué)配置與利用，使其產(chǎn)生應(yīng)有的綜合社會(huì)效益。通過把市場經(jīng)濟(jì)的作用和政府公共職能相結(jié)合，其結(jié)果是顯著降低了政府提供公共品的成本，大幅提高了財(cái)政預(yù)算績效管理的效率。作為檢驗(yàn)預(yù)算支出執(zhí)行能效的重要途徑和手段，最近幾年各級財(cái)政部門抓緊進(jìn)行預(yù)算績效考評工作，積極跟進(jìn)中央的要求，加強(qiáng)了對財(cái)政資金預(yù)算績效的管理，在此，我們就怎樣加強(qiáng)預(yù)算績效管理問題展開探討，對于深化財(cái)政預(yù)算績效管理體制改革和提高預(yù)算績效管理水平，意義深遠(yuǎn)而重大。

一、我國預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理體系有待完善

1.績效目標(biāo)管理體系不夠健全

就目前而言，我國財(cái)政預(yù)算績效管理才進(jìn)入初步階段，預(yù)算績效目標(biāo)管理體系還沒有完全建立起來，缺乏具有戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性的統(tǒng)一合理的目標(biāo)管理體系。沒有科學(xué)、合理的績效目標(biāo)管理體系的建立，就無法保證評價(jià)結(jié)果的客觀性、有效性。

2.績效評價(jià)體系設(shè)置不科學(xué)

預(yù)算績效管理的核心是績效評價(jià)，目前在績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定上還缺乏足夠的量化指標(biāo)，財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)考評指標(biāo)的設(shè)定還僅僅停留在“面”上，沒有挖掘出預(yù)算績效評價(jià)體系中目標(biāo)對象間的內(nèi)在共因和個(gè)體差異，進(jìn)行有效的定性、定量分析，績效考評指標(biāo)生硬缺乏靈活性，考評模式也不夠多樣，從實(shí)踐和理論上都還不夠成熟，不能有效考評目標(biāo)單位的真實(shí)預(yù)算執(zhí)行力等。地方預(yù)算績效的考評仍然具有單一性和隨意性，缺乏量化的分析隊(duì)伍和測評體系標(biāo)準(zhǔn)，缺乏合理的分析測評和精確的測評數(shù)據(jù)支撐。

3.績效審計(jì)、監(jiān)督管理體系亟待建立

從這幾年的具體實(shí)施情況來看，由于財(cái)政績效考評方面的工作制度和相關(guān)的法律、法規(guī)還不完善，直接或間接造成財(cái)政資金的分配和使用效果責(zé)任難以落實(shí)，監(jiān)督主體責(zé)任難以有效約束。因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)經(jīng)驗(yàn)，績效監(jiān)督工作搜集證據(jù)相對來說難度大?？冃徲?jì)目標(biāo)單位的績效管理材料不完備，問題的合規(guī)性難以有效判定。支出核算管理不明晰等導(dǎo)致難以落實(shí)績效監(jiān)督中的主體責(zé)任。

4.績效評價(jià)運(yùn)用結(jié)果難以落實(shí)

預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系分值的真實(shí)性、客觀性和績效評價(jià)報(bào)告的科學(xué)性，對以后年度的預(yù)算制定和執(zhí)行有極大的參考和借鑒作用。目前各級財(cái)政部門制定績效考評結(jié)果運(yùn)用的措施和手段以及評價(jià)結(jié)果也只是以發(fā)現(xiàn)問題、對照問題整治管理的階段上，離預(yù)算績效管理的終極目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)，績效考評還缺乏全局思維，側(cè)重點(diǎn)和考察點(diǎn)還停留在對逐個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性上，評價(jià)結(jié)果還不能和財(cái)政管理的制度優(yōu)化相銜接，評價(jià)結(jié)果還不能完全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)目標(biāo)相銜接，績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用措施無法真正落實(shí)下去，評價(jià)結(jié)果的作用難以有效發(fā)揮，各級各類單位還沒有從思想上認(rèn)識到績效評價(jià)運(yùn)用結(jié)果落實(shí)的重要性、緊迫性及其重大意義，往往為評而評，落實(shí)評價(jià)結(jié)果的態(tài)度不夠積極。

（二）預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)不健全，人才隊(duì)伍建設(shè)不力

從近幾年績效管理工作的總體要求和工作成效看出，我國各級各類單位預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置還不完善，缺乏統(tǒng)一有效的機(jī)構(gòu)和績效管理工作團(tuán)隊(duì)。從短期看，各部門基本完成了提高財(cái)政資金績效管理的目標(biāo)要求。但從長期看，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失和人才隊(duì)伍建設(shè)不力將直接會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作難以長期有效的開展，績效管理的專業(yè)化、精細(xì)化水平會(huì)大打折扣。從近幾年各級部門機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，部分地區(qū)還沒有設(shè)置專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，造成職責(zé)不清、預(yù)算績效評價(jià)管理人才隊(duì)伍培養(yǎng)難以有效落實(shí)和跟進(jìn)等問題，許多單位預(yù)算績效考評工作的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)五花八門，有的由預(yù)算處負(fù)責(zé)，有的由監(jiān)督處負(fù)責(zé)，有的由綜合處牽頭，名稱不統(tǒng)一，職責(zé)不明確，人員不固定，這與預(yù)算績效管理的復(fù)雜性、專業(yè)性要求相去甚遠(yuǎn)，業(yè)務(wù)水平、人員素質(zhì)和日益增長的財(cái)政資源評價(jià)結(jié)果的需求產(chǎn)生不相適應(yīng)，極大地制約了預(yù)算績效考評工作的順利開展和精準(zhǔn)實(shí)施。

（三）預(yù)算績效管理工作缺乏法律法規(guī)支撐

我國當(dāng)前的預(yù)算績效管理工作缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。政府績效管理處于自上而下狀態(tài)，沒有專門的制度和法律作保障，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致各級地方政府的評價(jià)體系難以推廣和普及。

二、財(cái)政預(yù)算績效管理工作中存在問題的對策

（一）加強(qiáng)各級部門財(cái)政預(yù)算績效管理的責(zé)任制

財(cái)政預(yù)算績效管理要制度化、科學(xué)化、精細(xì)化，財(cái)政預(yù)算績效管理要以制度說話，預(yù)算績效要做到可信、真實(shí)，預(yù)算績效開支不合規(guī)，要問責(zé)支出部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，采取實(shí)實(shí)在在懲治措施，依法有效進(jìn)行預(yù)算績效管理工作，讓財(cái)政資源得到有效合理的配置。

（二）用制度加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理的公開力度

當(dāng)前我國公眾參與政府預(yù)算的制度尚不健全，預(yù)算績效信息公開的渠道不多，要使得財(cái)政預(yù)算績效管理更加透明，必須要以制度為前提。財(cái)政預(yù)算管理要以適當(dāng)?shù)那啦糠止_，要接受公眾監(jiān)督，這樣對預(yù)算績效工作效率的提高肯定效果明顯，通過一定的渠道公開接受有關(guān)部門和公眾的監(jiān)督，也能更好的督促部門預(yù)算執(zhí)行單位重視和加強(qiáng)對部門預(yù)算更合理的開支，更有效的管理，相互影響，共同促進(jìn)。要以制度為保障讓公眾知曉政府預(yù)算績效的執(zhí)行情況，讓公眾最終真正參與到政府預(yù)算的監(jiān)督。最終使公眾知曉資金的去向，資金運(yùn)用效果是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，資金是否真正發(fā)揮了應(yīng)有的效益。

（三）合理規(guī)劃財(cái)政預(yù)算績效目標(biāo)，使財(cái)政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的設(shè)置更加科學(xué)合理

目前我國有效的績效評價(jià)指標(biāo)體系還在逐步建立，大部分地方建立的評價(jià)指標(biāo)還不夠科學(xué)合理，所以預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的建立是重中之重，缺乏科學(xué)、合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就無法保證評價(jià)結(jié)果的客觀性、有效性。財(cái)政資金支付范圍往往是市場機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的行政事業(yè)單位和轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，財(cái)政的支付范圍是社會(huì)長遠(yuǎn)和多樣化發(fā)展的公共領(lǐng)域的投資，其經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)。政府支出范圍即呈多樣性又有其廣泛性;既要發(fā)揮期經(jīng)濟(jì)效益還要發(fā)揮其社會(huì)效益，這就需要建立財(cái)政預(yù)算績效管理的科學(xué)合理評價(jià)指標(biāo)體系，不能用市場化的指標(biāo)體系去衡量。

（四）預(yù)算績效管理觀念要變革

財(cái)政預(yù)算績效管理本質(zhì)上是政府對所提供的財(cái)政性資金追求的“政府績效”評價(jià)，涉及到政府財(cái)政管理制度的建立和完善。從財(cái)政資金性質(zhì)的分析來看，目前預(yù)算績效管理并不僅僅涉及項(xiàng)目預(yù)算管理和部門預(yù)算管理，還要反映政府的績效，即財(cái)政績效管理除了評價(jià)資金的使用效率和效益，還要減輕財(cái)政壓力和回應(yīng)公眾對巨大財(cái)政支出受益情況的關(guān)注，這也使得政府對財(cái)政存量資金的管理更加嚴(yán)格和緊迫。而這些確實(shí)需要各部門、各單位預(yù)算績效管理觀念要轉(zhuǎn)變，思維方式要轉(zhuǎn)變，如果各級政府部門將很多精力用于運(yùn)用各種手段對有限的財(cái)政資源進(jìn)行爭奪，其后果就是只管做事，不講效率預(yù)算的觀念。這是非常不利于財(cái)政預(yù)算績效的管理。

（五）預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和人才隊(duì)伍培養(yǎng)要切實(shí)加強(qiáng)

財(cái)政預(yù)算績效管理迫切需要專門的機(jī)構(gòu)和人員配備、實(shí)施。舊的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)財(cái)政資金績效管理的要求，需要由有效的機(jī)構(gòu)和精干的人才隊(duì)伍去實(shí)施這項(xiàng)工作。只有這樣，預(yù)算績效管理工作才能向精細(xì)化、科學(xué)化、專業(yè)化方向發(fā)展，財(cái)政預(yù)算績效考核的目標(biāo)才能得到有效落實(shí)。

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