張宏

摘要：隨著城市綜合管廊PPP項目的不斷增多，政府補貼的模式與方法亟待完善，這不僅關系到PPP項目能否順利運作，還關系到政府的財政負擔程度。目前缺乏針對綜合管廊PPP項目特點的政府補貼測算方法研究，本文結合城市綜合管廊PPP項目的實際案例，分別運用財金[2015]21號文公式、“等額本息”公式和“等額本金”公式三種補貼方法進行測算與比較分析，目的是根據項目狀況找到最合適的補貼方法，為政府相關決策者提供理論參考。

Abstract： With the increasing number of PPP projects in urban integrated pipe corridors， the model and method of government subsidies need to be improved. This is not only related to the smooth operation of PPP projects， but also to the financial burden of the government. At present， there is no research on the government subsidy method for the characteristics of the integrated pipe corridor PPP project. This paper combines the actual case of the urban integrated pipe gallery PPP project， and uses the financial formula [2015] No. 21 formula， similar to the "equal principal and interest" formula and similar "equal amount. The three subsidy methods of the "Gold" formula are used for calculation and comparative analysis. The purpose is to find the most suitable subsidy method according to the project status， and provide theoretical reference for relevant government decision makers.

關鍵詞：城市綜合管廊;PPP;政府補貼

Key words： urban integrated pipe gallery;Public-Private Partnership;government subsidies

中圖分類號：F213.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0073-04

0 ?引言

城市綜合管廊作為公共基礎設施，具有一定的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益，但同時還具有前期投入大、回收周期長、入廊率不穩(wěn)定、收費定價復雜等特點。隨著城市綜合管廊建設規(guī)模的不斷擴大，單一的政府投資建設模式已無法支撐綜合管廊的快速發(fā)展。PPP模式是財政部從2013年起大力推行的一種新型公共服務供給機制，是指政府與社會資本方以特許經營合作的方式，政府與社會資本方建立起“利益共享、風險共擔”的共同體關系。將PPP模式引入綜合管廊開發(fā)項目中，作為準經營性PPP項目，在運營階段雖具有一定的現(xiàn)金流，但無法滿足項目公司收回成本并獲得利潤的目的。因此政府部門需給予項目公司部分補貼，使項目公司維持穩(wěn)定運營，并使得社會資本方獲取合理的回報。政府補貼制度既能吸引社會資本投資、緩解政府的財政壓力，還能改善傳統(tǒng)模式下資金利用率低、運營效率低和服務質量差等問題。因此，采用合理的政府補貼模式和測算方法，關系到PPP項目能否順利完成生命周期的合作。目前關于綜合管廊PPP項目政府補貼方面的相關研究較少，大多是針對PPP項目的政府補貼分析，沒有結合綜合管廊特點方面的相關研究，所以在政府運營補貼支出規(guī)模、測算的方法上存在諸多爭論。根據相關資料，本文以某城市綜合管廊PPP項目的政府運營補貼測算為例，就該類項目政府運營補貼支出測算相關問題進行研究。

1 ?綜合管廊PPP項目政府補貼的測算

城市綜合管廊作為準經營性PPP項目，在無法通過使用者繳納費用實現(xiàn)回收成本的情況下，政府對社會資本方的運營補貼便成為雙方的共同關注點，同時也是雙方利益的博弈過程。因此，運營期的政府補貼是否合理、測算方法是否準確，成為城市綜合管廊PPP項目能否順利展開的關鍵點。自從2015年財政部出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2015]21號）（以下簡稱21號文），該文件根據不同的付費模式提出了政府年運營補貼的計算公式[1]。除此之外還有其他的一些計算方法，現(xiàn)結合城市綜合管廊PPP項目實例來探討政府運營補貼三種測算方法的特點及適用條件。

1.1 項目介紹

某城市綜合管廊PPP項目總投資85071.75萬元，項目資本金為29775.113萬元，占總投資35%;社會資本融資59550.225萬元，占總投資65%。根據特許經營協(xié)議，雙方約定特許經營期為30年，其中建設期3年。該項目融資利率按現(xiàn)行五年期以上貸款基準利率4.9%，上浮0.25個百分點做考慮。經計算，建設期利息合計約3158.13萬元，建設期內計還利息，不計還本金，運營期內融資還款方式采用等額本息還款。

1.2 綜合管廊PPP項目政府補貼金額計算的前提條件

①綜合管廊項目公司主要通過使用者繳納的入廊費用和運營維護費作為主要收入來源[2]。運營維護費用一般用于日常的維護檢修支出，而管線單位繳納的入廊費遠遠不足以回收項目的投資成本。并且作為準經營性公共物品，綜合管廊具有外部效益，難以實現(xiàn)利潤回收[3]。

②政府在運營階段對綜合管廊進行補貼[4]。綜合管廊在運營期間，由于入廊率、入廊定價、運營維護費以及其他因素的影響，會使得運營收入難以覆蓋運營成本，從而出現(xiàn)運營服務效率差的狀況，因此要重視對運營階段的補貼。

③政府補貼額的測算，首先對于運營期要確定，一般而言特許經營期為30年[5]，通常包括建設期和運營期。同時還要確定本年度折現(xiàn)率、合理利潤率、運營成本和建設成本等相關參數(shù)，才能進一步對綜合管廊PPP項目政府補貼金額進行合理測算，保證結果的準確性。

2 ?綜合管廊PPP項目政府補貼的測算方法

本文通過某城市綜合管廊PPP項目的案例背景，分別用財金[2015]21號文的補貼測算公式、 “等額本息”公式和 “等額本金”公式三種補貼方法計算，將結果作以比較并得出結論。本案例處于運營期階段，可將現(xiàn)有實際狀況與研究內容做對比，對于理論計算可進行更好的驗證。

2.1 財金[2015]21號文的補貼測算方法

2015年4月，財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》[6]（財金[2015]21號）（簡稱“21號文”）中給出了具體的指導性計算公式。在第十六條提到，運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及合理利潤確定，并根據不同的付費模式分別測算。如果該項目采用政府付費的模式，則在項目運營期間，由政府承擔社會資本方年均建設成本、年度運營成本和合理利潤等全部費用責任。其計算公式為：

當年運營補貼支出額=項目全部建設成本×（1+合理利潤率） ×（1+年度折現(xiàn)率）n /財政運營補貼周期（年）+年度運營成本×（1+合理利潤率）

①n代表折現(xiàn)年數(shù);

②根據政府補貼支出發(fā)生年份并參考地方政府的債券收益率，本項目的年度折現(xiàn)率定為4.9%。

③以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，并充分考慮合理利潤率的不同影響因素后，確定本項目的合理利潤率取6.29%。

④項目的建設成本是指社會資本方的建設成本，即59550.225萬元。

⑤根據該項目的項目年運營成本按300萬考慮。

⑥財政運營補貼周期27年。

通過公式計算，可以得到運營期內每年政府補貼如表1所示。

根據財金“21號文”的政府補貼測算方法，可以計算得出運營期每年的政府補貼額。從上表中可以看出，每年補貼額呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，累計政府補貼額達83824.88萬元。

2.2 采用“等額本息”公式計算

采用“等額本息”公式計算時，本金相當于年分攤建設成本，利息相當于建設成本運營期綜合回報，其計算公式：

年運營補貼支出=+運營成本

①N為財政運營補貼周期，本項目為27年。

②根據該項目的項目年運營成本按300萬考慮。

③P為社會資本方承擔的建設成本，與“21號文”公式相同。

④i為建設成本運營期綜合回報率，需結合融資利率、合理利潤率及項目資本金內部收益率綜合確定，根據項目資本金內部收益率為5.88%，運營期綜合回報率取6.29%[7]。采用 “等額本息”公式計算的年政府補貼如表2所示。

采用“等額本息”的測算方法，可以從表2中看出，運營期年建設成本及綜合回報保持固定不變，運營成本同樣保持300萬/年不變。因此年運營補貼額年保持不變，均為2904.63萬元，最后政府總計運營補貼額為78425.01萬元。

2.3 采用“等額本金”公式計算

采用此計算方法下，運營期每年分攤的建設成本都相等，其計算公式：

年運營補貼支出=年建設成本+應計綜合回報+運營成本

①年建設成本=社會資本方承擔的建設成本/財政運營補貼周期（年）[8]

②社會資本方承擔的建設成本為59550.225萬元;財政運營補貼周期27年

③運營期當年應計綜合回報=當年政府方尚未支付的建設成本社會資本×投資綜合回報率。社會資本投資綜合回報率根據長期貸款基準利率及合理利潤考慮，根據項目資本金內部收益率為5.88%，運營期綜合回報率取6.29%。

采用 “等額本金”公式計算的年政府補貼如表3所示。

通過“等額本金”的測算方法，可以得出運營期年建設成本、應計綜合回報和年運營補貼額，其中建設成本和運營成本保持固定。由上表可見，年運營補貼額隨著運營期的增長而逐漸減少，最終合計運營期補貼額為76682.36萬元。

3 ?不同測算方法的對比分析

以上三種不同的測算方法反映了適合于綜合管廊PPP項目政府運營補貼的類型，下面將對其進行比較分析。在項目資本金內部收益率相同的情況下，都是5.88%，采用“21號文”公式計算的運營期內總補貼是83824.88萬元;采用“等額本息”公式計算的是78425.01萬元;采用“等額本金”公式計算的是76682.36萬元。通過比較，采用“21號文”公式計算的總補貼最高，其次是等額本息公式，總補貼最少的是等額本金公式，且最高與最低相差約7142.52萬元。

①財金[2015]21號文提供了PPP項目政府補貼的補貼測算方法，為各種PPP項目的補貼問題提供了參考。結合城市綜合管廊PPP項目來看，考慮了資金的時間價值和機會成本等因素，體現(xiàn)了項目全生命周期的成本支出，但對于合理利潤率、年度折現(xiàn)率這兩個重要參數(shù)，在實際運用過程中較難于確定，運營期財務費用是否納入全部建設成本或者運營成本不夠明確，可能導致服務費用的缺項。雖然運用該公式的計算過程簡便，但使用不當很容易造成項目運行困難，財政風險隱患大，會加重未來政府的財政負擔。

②采用“等額本息”的測算方法，也是一種基于年化收益率的補貼方法，公式相對簡單，容易計算。但同時也有不足的地方，即無法體現(xiàn)資金的時間價值，對于項目的風險不好把控。同時，無法結合項目本身的特點來發(fā)揮作用。

③“等額本金”的補貼測算方法可將整個項目投資更精確的細分，可將社會資本方出資建設管理的部分作為一部分。將政府需要負責的部分作為另一部分，該部分相當于為社會資本方提供融資。將整個項目投資拆分為這兩部分有利于對項目的競價邊界劃分清晰，在實際競價中，能更加清晰和充分。

4 ?結論

通過以上對于綜合管廊PPP項目的補貼模式與測算方法的研究，對比分析可以發(fā)現(xiàn)，采用“21號文”中的計算公式的年運營補貼額逐年遞增，在本案例中平均遞增率為5.57%。采用“等額本金”公式計算的年運營補貼額是逐年遞減的，本案例中年平均遞減率為2.88%。根據項目的財政承受能力，一般可能的選擇方法有以下幾種：

①本項目實施后一般公共預算支出的遞增超過采用“21號文”中計算公式的年運營補貼5.57%，則采用“21號文”公式計算合理，這樣既不會增加政府的財政壓力，也不會影響相關項目的實施。

②如果某項目的一般公共預算支出的遞增不超過5.57%，而且政府同時還規(guī)劃了其他相關項目。此時如果采用“21號文”指導公式計算，則不僅會給政府帶來巨大的財政壓力，還會影響規(guī)劃的其他項目發(fā)展。當本項目實施時占一般公共預算支出的比例不超過10%時，采用“等額本息”公式較合適，年運營補貼占一半公共預算支出的比例會逐年減少。

③若相關部門對PPP項目中的總支出逐年減少，采用“等額本金”的計算方法，只要能在運營期的第一年政府補貼滿足要求，則選擇逐年遞減型的這種方法對項目的運行較為合理。

政府補貼測算的選擇不僅要考慮財政承受能力的影響，還要考慮政府運營補貼的支出總額最少。在實際項目中，計算方法的選擇還受到資產的這就與攤銷、融資還款方式等問題，因此在選擇測算模式與方法之前，要對各影響因素進行敏感性分析，確定其主要影響因素進行敏感度分析，綜合各影響因素進行方案比選，最終確定合適的測算方法。

參考文獻：

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[5]李曦.PPP項目中財政運營補貼支出測算方法適用性探究[J].財經觀察，2018（04）：18-24.

[6]財政部.關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知.財金[2015]21號，2015-04-03.

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[8]許龍，劉丹.關于PPP模式下政府運營補貼支出測算方法的探究[J].中國工程咨詢，2016（10）：39-40.