劉敏陽

摘 要：隨著生活水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，我國城市生活垃圾產(chǎn)生量逐年增加，垃圾圍城的現(xiàn)象近幾年越發(fā)嚴(yán)重，面對嚴(yán)峻的垃圾分類形勢，上海市出臺了《上海市生活垃圾管理條例》，對城市生活垃圾的分類投放與監(jiān)管進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)范，在全國起到表率作用。以此為視角，探索我國城市生活垃圾分類一直無法到位的“痼疾”的根源，并結(jié)合我國立法現(xiàn)狀給出切實建議。

關(guān)鍵詞：《上海市生活垃圾管理條例》;城市生活垃圾;監(jiān)管;立法建議

中圖分類號：F23 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.060

1 《上海市生活垃圾管理條例》中有關(guān)政府監(jiān)管的制度安排

《上海市生活垃圾管理條例》（下文簡稱為《條例》）作為上海市城市生活垃圾監(jiān)管的主要法律依據(jù)，首次對垃圾監(jiān)管進(jìn)行了較為系統(tǒng)的安排。具體而言，如對監(jiān)管主體，監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管手段及監(jiān)管機制進(jìn)行了明確規(guī)定，尤其是對監(jiān)管主體和監(jiān)管機制展開了重點闡述，與以往相比是重大體制機制進(jìn)步。具體而言，對監(jiān)管主體和監(jiān)管機制的規(guī)定如下所示。

1.1 監(jiān)管主體

根據(jù)《條例》第五條規(guī)定，由上海市政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上市（區(qū)）綠化市容部門作為本市生活垃圾管理的主管部門，負(fù)責(zé)本市（區(qū)）生活垃圾管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。市（區(qū)）發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)制定促進(jìn)生活垃圾源頭減量、資源化利用以及無害化處置的政策，協(xié)調(diào)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的落實，研究完善生活垃圾處理收費機制。 市（區(qū)）房屋管理部門負(fù)責(zé)督促物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行生活垃圾分類投放管理責(zé)任人義務(wù)。市（區(qū)）生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)生活垃圾處理污染防治工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。市城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對查處違反生活垃圾分類管理規(guī)定行為的指導(dǎo)和監(jiān)督。由上述規(guī)定可知，《條例》各部門的職責(zé)權(quán)限以及垃圾分類各方面的需要，詳細(xì)、明確的對監(jiān)管主體及其職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。

1.2 監(jiān)管機制

為了更好的開展生活垃圾治理工作，《條例》詳細(xì)規(guī)定了生活垃圾分類及其監(jiān)管機制，內(nèi)容涉及監(jiān)管手段，分類標(biāo)準(zhǔn)，投放要求及雙向監(jiān)督機制等：

首先，在實施《條例》時，上海市采取“科技+管理”模式，通過網(wǎng)絡(luò)和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，將現(xiàn)有的智能監(jiān)控裝置資源加以利用。依賴?yán)\輸車輛GPS設(shè)備，依靠各級管理主體，建立了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級生活垃圾分類投放、收集、運輸、中轉(zhuǎn)、處置“五個環(huán)節(jié)”全程監(jiān)管體系。

其次，《條例》將垃圾分為干垃圾、濕垃圾、有害垃圾和可回收物四類。其中，可回收物包括廢塑料、廢紙、廢玻璃、廢金屬、廢舊衣物和電子廢棄物;有害垃圾包括：廢電池、廢熒光燈管、其他（水銀溫度計等）;濕垃圾包括：糧食及其制品、蔬果、肉蛋、水產(chǎn)、罐頭食品、調(diào)料、零食、干貨（風(fēng)干的食品）、沖泡飲品、盆栽植物、其他（各類過期食品、食物殘渣及寵物飼料）;干垃圾是除上述三類垃圾外類別分辨不清的垃圾，如餐巾紙、尿不濕、大骨、貝殼、陶瓷碎片等。

同時，為了保證垃圾分類要求的順利實施，《條例》在各環(huán)節(jié)建立了雙向監(jiān)督機制。一是，在源頭分類投放及收集環(huán)節(jié)，推行“定時定點”投放機制;二是，開放面向公眾的監(jiān)督舉報平臺，鼓勵居民參與對分類管理責(zé)任人分類過程的監(jiān)督;三是，在分類運輸及中間環(huán)節(jié)，通過公示收運時間、規(guī)范車型標(biāo)識等舉措。建立面向區(qū)、街鎮(zhèn)級的、與垃圾分類質(zhì)量相掛鉤的獎懲得當(dāng)?shù)睦幚碣M制度。

2 城市生活垃圾的監(jiān)管必要性及監(jiān)管困境

2.1 城市生活垃圾的特征與監(jiān)管必要性

總體而言，城市生活垃圾具有幾個特征：首先，城市生活垃圾來源非常復(fù)雜，導(dǎo)致難以對其進(jìn)行細(xì)致的監(jiān)管;其次，危害巨大，生活垃圾中包含許多有害成分，如生活垃圾隨意堆放的滲濾液混合雨水會對地下水源造成污染，大量的病原體借由污染的水源危害人的健康;最后，生活垃圾的隨意堆放還會極大地影響市容市貌，破壞居民生活環(huán)境，降低居民生活幸福感。正是基于城市生活垃圾的這些特點，對其進(jìn)行監(jiān)管具有明顯的緊迫性。

2.2 城市生活垃圾的監(jiān)管困境

2.2.1 垃圾分類監(jiān)管法律體系缺失

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生活垃圾產(chǎn)量急劇增長，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)中國環(huán)保在線統(tǒng)計，2000年左右，我國城市生活垃圾產(chǎn)量已經(jīng)突破1.4億噸，并以每年約8%的速度增長。到2017年，垃圾數(shù)量已經(jīng)超過2億噸。我國尚未建立城市生活垃圾監(jiān)管法律體系，沒有在全國層面出臺相關(guān)法律規(guī)定，也沒有針對垃圾分類管理與監(jiān)督的明確規(guī)定。此外，現(xiàn)有的規(guī)定過于復(fù)雜，且效力位階低，約束力較差。

2013年出臺的《南京市生活垃圾分類管理辦法》對城市生活垃圾的責(zé)任規(guī)定較為詳細(xì)，主要涉及投放運輸分類處置、循環(huán)利用標(biāo)準(zhǔn)、考核制度及信用評價制度。2019年7月出臺的《條例》對城市生活垃圾監(jiān)管規(guī)定上相較以往規(guī)定有了較大突破。但是，全國性的法律體系依然亟待建立。

2.2.2 監(jiān)管機制尚未建立

我國目前缺乏合理完善的垃圾分類監(jiān)管機制。即使在《條例》中，對于監(jiān)管機制也只是提到了監(jiān)管主體和處罰手段，對于各個部門間如何配合，如何更高效地進(jìn)行垃圾分類監(jiān)管工作沒有明確規(guī)定。對于處罰后的單位或個體，也沒有明確的教育方式。因此，目前垃圾分類治理尚處起步階段，監(jiān)管主體，執(zhí)法權(quán)限不明、監(jiān)管手段單一等原因，使得垃圾治理效果不盡人意。

2.2.3 垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)缺失

我國目前垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)極為混亂，不同城市、地區(qū)，都有自己的分類標(biāo)準(zhǔn)，如廣東省2019年在《廣東省城市生活垃圾分類實施方案（征求意見稿）》中提出的分類標(biāo)準(zhǔn)：“可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾”;而我國《城市生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)》則規(guī)定了不同的分類標(biāo)準(zhǔn)：“可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾”。面對不同的標(biāo)準(zhǔn)，公眾往往無所適從。雖然分類的原則大致相同，但側(cè)重點都不一樣，造成了不同城市標(biāo)準(zhǔn)涵蓋面不夠一致，即使達(dá)成統(tǒng)一，也難以適應(yīng)垃圾分類現(xiàn)實需要。

3 我國城市生活垃圾監(jiān)管完善路徑

3.1 自上而下建立系統(tǒng)、一致的城市生活垃圾分類監(jiān)管法律制度

由于當(dāng)前城市生活垃圾法律監(jiān)管的空白，以及當(dāng)前垃圾分類問題的緊迫性，我們應(yīng)當(dāng)在全國層面制定法律。首先吸收上海等地區(qū)的管理經(jīng)驗，由國務(wù)院出臺《城市生活垃圾管理條例》。在此《條例》中，應(yīng)明確各有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)限與監(jiān)管職能，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，使各有關(guān)部門在分工明確的基礎(chǔ)上相互有效配合。制定明確的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，防止地方、國家、國外等多種標(biāo)準(zhǔn)并存，造成管理困難。在立法條件成熟的情況下，應(yīng)由全國人大常委會制定專門的《生活垃圾管理法》，各部門可根據(jù)《生活垃圾管理法》制定相應(yīng)的生活垃圾管理地方法規(guī)。對于垃圾回收市場，應(yīng)制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步豐富監(jiān)管方式。

3.2 制定明確的全國統(tǒng)一垃圾回收標(biāo)準(zhǔn)

面對全國各地不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該研究并制定全國統(tǒng)一的垃圾分類方法和考核標(biāo)準(zhǔn)，可以參考上海等已經(jīng)開始規(guī)范化垃圾分類回收，并取得較好效果的城市和地區(qū)。制定標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)結(jié)合我國國情制定合理標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地方的氣候、風(fēng)俗、習(xí)慣、文化等差別迥異，分情況制定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)有利于垃圾分類工作的開展，同時能使統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)趨于完善。一刀切不能解決所有問題，通過考察各地情況制定局部標(biāo)準(zhǔn)是垃圾分類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制的前奏，具有明顯的試驗價值。

標(biāo)準(zhǔn)的制定要細(xì)，可以借鑒上海對于《條例》中四種分類標(biāo)準(zhǔn)的解釋，確定每一種垃圾的本質(zhì)，不能出現(xiàn)無法分類的情況，如“吃過的小龍蝦殼”究竟屬于什么垃圾。標(biāo)準(zhǔn)中還要包含投放規(guī)則，如垃圾袋和垃圾需不需要分開投放，液體垃圾的容器怎么處理。在探索統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的過程中，可以先由國家制定一個基本分類原則，如“廚余垃圾三分原則”，將各地現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)向垃圾分類基本原則靠攏。

3.3 建立協(xié)調(diào)，有效垃圾分類的監(jiān)管機制

垃圾治理并非只由監(jiān)管部門解決，需要多個部門通力合作，充分發(fā)揮合力監(jiān)管的治理效能。例如，《上海市生活垃圾管理條例》第五條規(guī)定，市人民政府，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)垃圾管理工作，市綠化市容部門、市發(fā)展改革部門、市生態(tài)環(huán)境部門、市城管執(zhí)法部門，根據(jù)條例分別執(zhí)行垃圾分類監(jiān)管職責(zé)。同時還規(guī)定，市城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管等部門也應(yīng)該協(xié)同實施條例規(guī)定。第十二條第二款規(guī)定，市、區(qū)綠化市容部門應(yīng)當(dāng)會同規(guī)劃部門組織編制生活垃圾轉(zhuǎn)運、處置、回收利用設(shè)施規(guī)劃。這種部門之間的協(xié)調(diào)配合能夠最大程度調(diào)動監(jiān)管資源，有效解決垃圾分類監(jiān)管乏力問題。

監(jiān)管部門作為城市生活垃圾分類的主要監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法制定可操作的垃圾分類監(jiān)管規(guī)則，使得監(jiān)管工作有據(jù)可依。在監(jiān)管部門內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)針對城市生活垃圾監(jiān)管過程中的問題類別，進(jìn)行相應(yīng)分工，提高工作專業(yè)化程度。確保內(nèi)部各工作部門之間協(xié)調(diào)一致，互相配合。此外，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)主動探索先進(jìn)、高效的監(jiān)管方式，如可以借助網(wǎng)絡(luò)終端監(jiān)控設(shè)備，對垃圾分類“重災(zāi)區(qū)”進(jìn)行全程監(jiān)督錄像，遏制垃圾分類違法行為。由相關(guān)的管理部門，根據(jù)法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的配套實施細(xì)則。監(jiān)管部門內(nèi)部應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)分工，協(xié)調(diào)一致，互相配合。探索先進(jìn)的，高效的監(jiān)管方式。

3.4 重視并探索有效的垃圾分類普及教育方式

由于生活垃圾產(chǎn)生主體極為普遍，所以徹底治理生活垃圾問題，必須依賴每一位居民的支持。

市政市容部門作為生活垃圾治理的直接責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)重視培養(yǎng)城市居民愛護(hù)環(huán)境，注意垃圾分類的良好習(xí)慣和思想。在我國，應(yīng)該將垃圾分類的處理工作作為首要的重點內(nèi)容，放在提升公民的參與度之上。這也就需要政府加強對社會居民的環(huán)境教育保護(hù)工作。建立環(huán)保教育從娃娃抓起的工作體系，將垃圾分類知識納入義務(wù)教育的德育教育環(huán)節(jié)，幫助適齡兒童和少年從小樹立正確的環(huán)保理念，形成積極的環(huán)保意識和公德意識，掌握正確分類的基本知識和能力，并以“小手拉大手”的形式，帶動家庭成員和身邊的人群自覺參與垃圾分類。參考文獻(xiàn)

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