袁夢博

摘 要 內(nèi)部控制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，在社會主義現(xiàn)代化建設的新形勢下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作也應逐步提上日程。黨的十八屆四中全會提出了明確要求，要建立和實施內(nèi)部控制制度，這也是中國特色社會主義制度自信的重要體現(xiàn)。行政事業(yè)單位落實內(nèi)部控制建設不僅能夠提升綜合管理水平，也是落實全面從嚴治黨主體責任、推進政府治理現(xiàn)代化的重要手段。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位重要的管理活動，能夠及時修復制度漏洞、消除管理隱患，被看作是單位內(nèi)部管理的基石。本文不僅闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施背景、發(fā)展進程和重要意義，同時還分析了當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展現(xiàn)狀和存在的若干問題，最后提出了相應的思考和建議。

關鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制建設 內(nèi)部控制體系

黨的十八大和十八屆四中全會提出要規(guī)范公共權力運行，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購等行政權力加強監(jiān)督制約，強化內(nèi)部流程控制。黨的十九大提出了“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。十三五發(fā)展綱要也提出“全面實施法治政府建設實施綱要，深入推進依法行政，依法設定權力、行使權力、制約權力、監(jiān)督權力，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道”。當前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制在體系建設和實施過程中仍存在一些問題，亟須對癥下藥，不斷加強內(nèi)部控制管理，解決行政事業(yè)單位中出現(xiàn)的問題，推動其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的發(fā)展及意義

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設發(fā)展進程

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施

為了進一步強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善和制度建設，財政部于2012 年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，標志著內(nèi)部控制建設系統(tǒng)工程正式開啟，同時也是我國全面提升行政事業(yè)單位管理水平的重要舉措，為今后的內(nèi)部控制建設提供了依據(jù)、指明了方向。到2020年，該規(guī)范已實施六年多時間，各行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理、業(yè)務工作中認真貫徹實施內(nèi)控理念，取得了初步成效。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作

2015年底，行政事業(yè)單位開展了以量化評價為導向的內(nèi)部控制基礎性評價工作，進一步規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務活動，強化權力運行制約。隨后，財政部又提供了基礎性評價指標評分表以及評價報告的參考格式，基礎性評價工作得以具體落實。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告制度

2016年起，在全國各級各類行政事業(yè)單位范圍內(nèi)建立并實施了內(nèi)部控制建設年度報告制度，基本構建了“點面結合、內(nèi)外互連、橫縱并行”的全覆蓋、全層級的內(nèi)部控制報告編報體系。自內(nèi)部控制報告制度建立以來，各單位內(nèi)控建設取得了階段性成效，充分奠定了內(nèi)部控制建設的實踐基礎、思想基礎、理論基礎、工作基礎和人才基礎。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的意義

首先，內(nèi)控制度的建設與實施保障了行政事業(yè)單位的平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢，能夠有效保障國有資產(chǎn)安全，提升資源使用績效，對于強化內(nèi)部管理、預防貪污腐敗、提高管理效率和工作質量等方面有著正向積極的促進作用。

其次，內(nèi)部控制制度的建設與實施有利于增強單位自身各類收支行為的規(guī)范性，保證財務信息客觀、真實、完整。通過進一步健全財務管理制度、明確支出范圍和標準等可以有效確保各項經(jīng)濟活動的合法性與真實性，實現(xiàn)財務管理的規(guī)范化、科學化和精細化，如實反映單位的真實運行狀況，為做出正確的領導決策提供客觀參考依據(jù)。

最后，內(nèi)部控制制度的建設與實施可提升單位的管理水平，及時查找并采取措施控制風險點，降低單位承受風險帶來的沖擊。行政事業(yè)單位如果缺乏風險意識，對未來經(jīng)濟業(yè)務中可能存在的風險沒有提前識別、預測，從而導致經(jīng)濟活動的盲目性，造成不必要的損失。對于不可避免的風險，可以用內(nèi)部控制的方法將風險降到最低。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設現(xiàn)狀

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設取得的成效

2015年以來，行政事業(yè)單位按照“建立內(nèi)控報告制度，促進內(nèi)控信息公開”的改革任務和要求積極開展了內(nèi)部控制建設，同時在加強單位內(nèi)部管理和廉政風險防控機制建設、推進依法治國和服務型政府建設、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面也成效顯著。

1.內(nèi)部控制制度框架體系初步搭建

制度層面構建了涵蓋《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等在內(nèi)的“四梁八柱”制度體系，這為充分發(fā)揮內(nèi)部控制在規(guī)范權力運行、提高內(nèi)部治理水平、推進廉政建設等方面的作用奠定了理論、制度基礎。

2.內(nèi)部控制管控領域實現(xiàn)全面覆蓋

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管控領域涉及單位和業(yè)務兩個層面。單位層面包含內(nèi)部控制機構組織、運行和改革方面，以及權力運行制衡機制情況;業(yè)務層面則包含了預算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設項目和合同管理六大業(yè)務。部分單位在此基礎上，還突出了行業(yè)、部門特色，拓展了內(nèi)部控制管控的業(yè)務范圍，對重大風險領域進行了管理流程再造。

3.工作機制和制度體系不斷完善

行政事業(yè)單位陸續(xù)建立了內(nèi)部控制工作領導機制，在制定實施方案、明確分工、配備人員、健全工作機制等方面較好體現(xiàn)了領導責任承擔落實情況。同時，還建立了由財務部門或行政管理部門作為牽頭部門、審計部門或紀檢部門作為監(jiān)督部門的內(nèi)部控制工作機制，逐步健全了本單位內(nèi)部控制制度體系和責任機制，風險防范能力得到明顯提升。

4.內(nèi)部權力運行得到有效規(guī)范

通過全面運用和實施內(nèi)部控制制度措施，著力筑牢制度防線、完善流程防線、搭建信息防線、夯實監(jiān)督防線，重點落實“分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗”要求，部分行政事業(yè)單位實現(xiàn)了不相容職責有效分離，確保權力運行不出軌，一定程度上防范了“權力尋租”的現(xiàn)象。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的若干問題

1.內(nèi)部控制標準體系尚未建立

雖然財政部已經(jīng)頒布了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設的基本理念、原則和方法，但當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制尚處在起步階段，內(nèi)控體系建設和完善程度還遠遠落后于社會發(fā)展的實際需要。而且由于種種因素的影響，許多行政事業(yè)單位在建設自身內(nèi)部控制制度過程中，未能真正結合自身的實際情況和業(yè)務特點，缺乏對細節(jié)的充分考量，對實際業(yè)務的指導意義不足，內(nèi)部控制制度覆蓋面比較有限，未能考慮到單位所涉及的所有人員及業(yè)務環(huán)節(jié)，因此建立一個通用的內(nèi)部控制標準體系尤為重要。

2.風險評估作用發(fā)揮不夠

風險評估是內(nèi)部控制五大要素之一，決定著內(nèi)部控制的方向，它要求行政事業(yè)單位要全面、系統(tǒng)、客觀地識別和評價管理過程內(nèi)外的各種風險，為采取應對措施奠定基礎。但由于行政事業(yè)單位大部分為財政撥款單位，經(jīng)常會認為單位不存在經(jīng)營風險，防范風險的意識比較淡薄，對風險評估工作重視不夠，未建立風險評估機制，長時間不進行風險評估，或是走形式、走過場，評估不具有實際價值，未能真正發(fā)揮其應有的作用。

3.缺乏有效的監(jiān)督機制

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督機制還很欠缺。首先，大多行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要對財務收支狀況是否合法合規(guī)，以及單位的履職、廉政情況等進行監(jiān)督，而對內(nèi)部管理和內(nèi)控建設鮮有關注。其次，有些單位由于編制問題未設置內(nèi)部審計部門，對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行缺乏剛性約束，沒有專門的機構或人員對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進行審查，也無法對關鍵崗位工作人員履行職責情況進行日常監(jiān)督。有的即使設立了內(nèi)部審計部門，但由于運作體制較為固化，缺乏必要的獨立性，內(nèi)部審計沒有發(fā)揮其應有的作用，監(jiān)督效果大打折扣。

4.內(nèi)控信息化水平需要提高

內(nèi)部控制的信息化不是研發(fā)一套內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，它是指將內(nèi)部控制的流程固化到單位現(xiàn)有業(yè)務系統(tǒng)或OA系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)業(yè)務處理全過程的規(guī)范和高效。但目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息化建設進程與業(yè)務發(fā)展相脫節(jié)。部分單位未將內(nèi)部控制相關職能嵌入到單位系統(tǒng)中，未能及時準確收集、整理和傳遞與內(nèi)部控制相關的信息，或是沒有定期將內(nèi)部控制流程措施在系統(tǒng)中予以更新，或是內(nèi)部控制各組成部分相對獨立未能通過信息化實現(xiàn)職能整合和資源共享，未能實現(xiàn)管理痕跡化和責任的可追溯。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設問題的解決對策

（一）健全內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部流程控制

面對經(jīng)濟新常態(tài)和世界經(jīng)濟新格局雙重挑戰(zhàn)，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的變革勢在必行?！稌嫺母锱c發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中將制定政府內(nèi)部控制標準體系作為一項重要改革任務?？梢?，建立一套通用的內(nèi)部控制標準體系不僅是一項系統(tǒng)工程，推動其有效實施，對于提高單位內(nèi)部管理水平還具有重大的理論和現(xiàn)實意義。一套完善的內(nèi)部控制標準體系應該是全面的、客觀的、定量與定性相結合的評價體系，同時具有橫向、縱向的可比性，能夠促進單位內(nèi)部控制工作更加規(guī)范化、常態(tài)化，有助于提升行政事業(yè)單位管理科學性和管理質量。

（二）完善風險評估機制，制定策略有效防控

作為內(nèi)部控制的重要組成部分，做好風險評估應逐步完善風險評估體系，建立單位內(nèi)部的風險評估工作小組，將評估的重點放在事前。同時，還應對風險評估情況進行定期評價，將評價結果作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。行政事業(yè)單位在具體執(zhí)行過程中要對各項經(jīng)濟活動的業(yè)務流程進行梳理，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，識別和分析單位在具體環(huán)境下的風險，并選擇應對策略，從而進一步評價和完善現(xiàn)有內(nèi)部控制制度，從制度層面控制所有關鍵風險點，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

（三）強化內(nèi)部控制監(jiān)督，推進內(nèi)控信息公開

監(jiān)督是單位經(jīng)營管理風險的安全閥，行政事業(yè)單位可以從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面著手。

內(nèi)部監(jiān)督方面，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的重要作用。通過設立獨立的內(nèi)部審計部門，提高內(nèi)部審計的地位，明確其承擔的監(jiān)督檢查職能，定期對日常各項經(jīng)濟活動會診把脈。同時，利用內(nèi)部審計對單位內(nèi)部控制進行常規(guī)化監(jiān)督，不斷擴展其廣度和深度，科學評估內(nèi)部控制管理制度實施情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，找出管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，檢驗內(nèi)部控制工作成效。

外部監(jiān)督方面，鑒于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制經(jīng)驗不足、專業(yè)人才缺乏的實際情況，可以充分利用會計師事務所等獨立第三方機構的技術力量，具體負責內(nèi)部控制制度的設計、運行、評估和其他方面的專業(yè)服務，全方位、多層次推進內(nèi)控管理工作。另外，還要發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，逐步推進內(nèi)部控制信息的披露，建立規(guī)范、有序、及時、可靠的信息公開機制。

（四）逐步提升信息化水平，發(fā)揮大數(shù)據(jù)支撐作用

行政事業(yè)單位重視內(nèi)部控制信息化頂層設計，充分運用大數(shù)據(jù)來加強內(nèi)控管理，是信息化時代的新趨勢、新要求。一是大數(shù)據(jù)顯著提升了風險評估的準確性，運用大數(shù)據(jù)對內(nèi)部控制措施、控制效果進行實時分析，使單位的內(nèi)控活動更加智能化，降低控制活動的風險和成本。二是將內(nèi)部控制業(yè)務流程和防控措施固化融入信息系統(tǒng)，堅持需求導向和問題導向，運用大數(shù)據(jù)實時性和結構性特點支持內(nèi)部監(jiān)管流程的動態(tài)建設與改進，豐富內(nèi)控節(jié)點和指標，對監(jiān)管流程進行及時反饋與修正，織細織密內(nèi)控信息網(wǎng)，挖掘內(nèi)部控制報告價值，積極開展內(nèi)部控制報告的專題分析和評價結果的應用工作。

四、結語

在新時期加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，不僅是確保財政資金合理使用、防止國有資產(chǎn)流失、保證管理活動順利開展和提高行政事業(yè)單位公信力的必然選擇，更是國家宏觀治理的政策需要。行政事業(yè)單位要充分認識到內(nèi)部控制建設的重要性和必要性，積極構建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，強化內(nèi)控制度的執(zhí)行意識，防范內(nèi)部控制風險，善于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，不斷總結和完善，提高自身的競爭能力和管理水平。當然，還要從現(xiàn)實出發(fā)逐步完善內(nèi)部控制制度和體系建設，將內(nèi)部控制建設長效化，促進單位健康穩(wěn)定發(fā)展，履行好黨和政府賦予的各項職能。

（作者單位為最高人民檢察院檢察理論研究所）

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