寸待春

摘 要：龍陵縣政府在中緬跨境婚姻管理方面，由于對(duì)跨境婚姻重視不夠、相關(guān)政策法規(guī)不完善、政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督、與緬方政府溝通不足、邊境管理不善等原因，導(dǎo)致龍陵縣中緬跨境婚姻存在登記率低、黑人黑戶突出、非法婚姻增多、多子女生育凸顯、邊境管理難等問(wèn)題。對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行研究并提出了提升龍陵縣中緬跨境婚姻管理水平的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：龍陵縣;中緬邊境;跨境婚姻;政府管理

中圖分類號(hào)：F74 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.027

1 問(wèn)題的提出

龍陵縣所能登記的邊民通婚是指我國(guó)公民與緬甸距邊境線60公里以內(nèi)的緬甸邊民通婚，即緬甸的九谷、木姐、南坎、勐古、雷基、拉咋、昔董、南賽、果敢、八莫、昔馬、甘拜地、曼西、滾弄、貢堅(jiān)等地。1991年以來(lái)，龍陵縣民政局根據(jù)上級(jí)對(duì)辦理“邊民通婚”的有關(guān)要求，緬方邊民需要提供的證明材料有：緬方家庭三人以上近親屬一起出示的親屬證明;緬甸縣級(jí)以上政府出示的婚姻情況證明;我國(guó)公安部門簽發(fā)的緬甸人“居留證”。在辦理過(guò)程中，很多緬方女性都提供不了緬甸縣級(jí)以上政府出示的婚姻情況證明。

2 龍陵縣中緬跨境婚姻管理存在的問(wèn)題

行政管理中的婚姻管理實(shí)質(zhì)上是在人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下民政部門牽頭、由政府有關(guān)部門配合進(jìn)行的一種綜合治理。國(guó)務(wù)院規(guī)定，婚姻管理除了管理國(guó)內(nèi)婚姻登記以外，還管理涉外婚姻登記、涉港澳臺(tái)及華僑婚姻登記，指導(dǎo)我國(guó)駐外使領(lǐng)館婚姻登記與出證，管理婚姻登記檔案、出證工作，從而為婚姻當(dāng)事人提供法律服務(wù)，保護(hù)他們的合法權(quán)益。2013年來(lái)，從辦理的結(jié)果看，龍陵縣跨境婚姻家庭依法辦理了結(jié)婚證的不到三分之一。經(jīng)調(diào)查了解，這部分家庭未能和其他本地家庭一樣享受到中國(guó)政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策。

2.1 婚姻登記率低，“事實(shí)婚姻”家庭不斷增多

2.1.1 辦證手續(xù)繁瑣

民政部45號(hào)令規(guī)定辦理邊民通婚緬方必須提供的材料：縣級(jí)政府或者法院出具的未婚證明、本人的有效身份證（馬棒?。?、邊民出入境證（在有效期內(nèi)）。緬甸沒(méi)有表明對(duì)其邊民跨境通婚所持的態(tài)度，同時(shí)，很多緬甸邊民辦不到國(guó)民身份證明，很難取得我國(guó)政策所規(guī)定的婚姻狀況證明材料。

2.1.2 家庭普遍貧困

婚姻登記一般要收取工本費(fèi)，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是1992年制定的：國(guó)內(nèi)公民登記結(jié)婚、登記離婚，每對(duì)收取9元的工本費(fèi)（簡(jiǎn)易結(jié)婚證為每對(duì)2元）;涉外婚姻登記每對(duì)收費(fèi)為80元人民幣。中緬跨境婚姻辦證手續(xù)繁瑣，花費(fèi)成本太高，跨境婚姻對(duì)象到緬甸申請(qǐng)證明材料的過(guò)程，存在征收不規(guī)范的手續(xù)費(fèi)和往返交通費(fèi)用較高的情況。同時(shí)，跨境婚姻家庭一般比較貧困，很多家庭無(wú)法承受高昂的手續(xù)費(fèi)。

2.1.3 法律意識(shí)不強(qiáng)

由于大部分龍陵縣中緬跨境婚姻當(dāng)事人都是長(zhǎng)期生活在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，受到環(huán)境等各方面條件的限制，目光較為短淺，思想十分封閉，所以很多跨境婚姻家庭沒(méi)有意識(shí)到法律手續(xù)不完善有多大的害處，甚至有一部分人會(huì)認(rèn)為辦不辦結(jié)婚登記都沒(méi)有什么區(qū)別。

2.2 緬甸人員落戶難，“黑人黑戶”現(xiàn)象突出

我國(guó)戶籍管理法規(guī)定：外籍人員在批準(zhǔn)加入中國(guó)國(guó)籍的情況下（中國(guó)不承認(rèn)多國(guó)國(guó)籍，因此在取得中國(guó)國(guó)籍的同時(shí)，當(dāng)事人的外國(guó)國(guó)籍將按律取消）方可申請(qǐng)落戶。有的當(dāng)事人雖然依法進(jìn)行了婚姻登記，但是與龍陵縣公民締結(jié)婚姻關(guān)系的緬甸籍人員還是沒(méi)辦法在我國(guó)落戶。龍陵縣中緬跨境婚姻的緬甸婦女沒(méi)有合法身份，成為“黑人黑戶”，公民身份得不到承認(rèn)，公民權(quán)益也得不到保障。

2.3 婚姻擠壓現(xiàn)象凸顯，非法婚姻增多

這幾年來(lái)，龍陵縣很多農(nóng)村的大齡男子數(shù)量不斷增加，懸殊的男女性別比例導(dǎo)致很多適齡男青年婚姻擠壓。適婚女性不斷外流，卻又沒(méi)有其他地區(qū)的女性流入，使龍陵縣邊境男青年大齡未婚情況不斷增多，隨著年紀(jì)增大，娶媳婦又困難得多。因?yàn)樵诰硟?nèi)很難找到配偶，求偶的心理就更加急切，這就無(wú)意中給了人販子機(jī)會(huì)。

2.4 多子女現(xiàn)象嚴(yán)重，未成年婚居比例較高

2.4.1 夫妻年齡差較大，早婚、早育、多生等問(wèn)題突出

龍陵縣中緬跨境婚姻的緬甸婦女普遍達(dá)不到我國(guó)的適婚年齡，夫妻年齡差距較大，存在“早婚、早育”的現(xiàn)象，還有多子女現(xiàn)象也很普遍，據(jù)了解，龍陵縣跨境婚姻家庭經(jīng)常在中緬兩國(guó)輾轉(zhuǎn)，有的家庭甚至在緬甸生下多個(gè)孩子以后帶回中國(guó)來(lái)生活，對(duì)我國(guó)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

2.4.2 家庭人口素質(zhì)難以提高

跨境婚姻家庭的人口素質(zhì)普遍較低，婚育觀念十分落后，缺乏科學(xué)文化知識(shí)，他們沒(méi)有計(jì)劃生育意識(shí)，多子女生育現(xiàn)象相當(dāng)突出。由于家庭困難，子女不能受到應(yīng)有的教育，人口素質(zhì)難以提高。同時(shí)，中緬邊境地區(qū)，各方面發(fā)展水平都比較低，農(nóng)村學(xué)校條件較差，師資力量薄弱，適齡兒童能入學(xué)的很少，存在輟學(xué)情況。

2.5 邊境管理難，影響邊境社會(huì)治安與穩(wěn)定

“三非”、“三無(wú)”人員不斷增多，地方治安管理嚴(yán)峻。其中“三非”人員指的是“非法入境”、“非法居留”、“非法務(wù)工”的人員，“三無(wú)”人員指的是“無(wú)戶籍”、“無(wú)身份證”、“無(wú)結(jié)婚證”的人員。在龍陵縣和其毗鄰州、縣最少都有10多條民間通道通向緬甸，每年都有上萬(wàn)人從這些民間通道出入國(guó)境。這些人員流動(dòng)頻繁，沒(méi)有固定的住所，嚴(yán)重影響到地方治安。

3 龍陵縣政府在中緬跨境婚姻管理中存在問(wèn)題的原因

3.1 對(duì)跨境婚姻不夠重視

3.1.1 服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

目前龍陵縣政府相關(guān)職能部門在中緬跨境婚姻問(wèn)題管理方面已經(jīng)采取了很多措施，但依然存在問(wèn)題，比如以經(jīng)濟(jì)職能、政治職能發(fā)揮代替社會(huì)公共服務(wù)職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致龍陵縣政府相關(guān)職能部門在處理跨境婚姻問(wèn)題上服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。

3.1.2 對(duì)涉外婚姻的外籍人員難以制定幫扶政策

由于很大一部分跨境通婚的緬甸女性沒(méi)有合法的身份，她們沒(méi)有辦法外出打工，又不能享受我國(guó)相關(guān)政策的福利待遇，再加上自身的文化水平低，她們沒(méi)有任何的收入來(lái)源，這樣的話就使本來(lái)貧困的家庭生活更加困難。

3.1.3 法律宣傳不到位

由于龍陵縣政府相關(guān)部門法制宣傳力度有限，導(dǎo)致中緬跨境通婚人員法律意識(shí)不強(qiáng)。就中緬邊境地區(qū)而言，當(dāng)?shù)亓?xí)俗一般比較“重視儀式輕視法律”，跨境通婚當(dāng)事人幾乎沒(méi)有法律意識(shí)。

3.2 相關(guān)政策法規(guī)不完善

對(duì)居住在緬甸邊境線一帶，屬于中國(guó)人的后裔，沒(méi)有中國(guó)國(guó)籍，緬甸也不承認(rèn)的緬甸女性，沒(méi)有具體的法律法規(guī)，造成不到法定婚齡照樣結(jié)婚的現(xiàn)象。同時(shí)，一部分關(guān)于跨境婚姻的法律法規(guī)專業(yè)性很強(qiáng)，認(rèn)知起來(lái)難度大。但有的規(guī)定又過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)。中緬跨境婚姻當(dāng)事人不知道如何申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍，相關(guān)行政部門在辦理問(wèn)題上也存在困惑。

3.3 政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督

目前我國(guó)針對(duì)非法跨境婚姻的相關(guān)政策在執(zhí)行中監(jiān)督不夠。在規(guī)章制度上針對(duì)性不夠、可操作性不強(qiáng)、約束性不明確、懲罰性不能落實(shí)。與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出現(xiàn)脫節(jié)，對(duì)龍陵縣政府相關(guān)職能部門正確行使權(quán)力的指導(dǎo)不夠。龍陵縣政府部分職能部門的法制意識(shí)不強(qiáng)，在對(duì)相關(guān)違法現(xiàn)象進(jìn)行管理時(shí)存在執(zhí)法隨意，執(zhí)法不嚴(yán)的情況。

3.4 與緬方政府缺乏溝通

緬甸與中國(guó)的婚姻管理差異大，緬甸政府沒(méi)有設(shè)置具體的婚姻管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有頒布具體的婚姻管理法規(guī)。緬甸國(guó)內(nèi)民眾結(jié)婚通常按照社會(huì)習(xí)俗、宗教習(xí)慣來(lái)進(jìn)行，而我國(guó)婚姻法規(guī)定結(jié)婚雙方必須親自到婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行結(jié)婚登記。

3.5 邊境管理部門管理不善

龍陵縣社會(huì)管理職能發(fā)揮不充分，龍陵縣公安出入境管理部門主管境外人員，打擊“三非”人員，但由于相關(guān)法律具有滯后性，就存在無(wú)法可依、有法難依的現(xiàn)象。此外，由于公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)任務(wù)繁多，但機(jī)構(gòu)比較單一，在極為繁重的“三非”人員管理面前顯得乏力。

4 加強(qiáng)龍陵縣政府對(duì)中緬跨境婚姻管理的建議

4.1 提高對(duì)跨境婚姻問(wèn)題的重視程度，優(yōu)化制度

4.1.1 提升服務(wù)意識(shí)

現(xiàn)代政府的本質(zhì)是承擔(dān)責(zé)任，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，“公共服務(wù)中的道德責(zé)任問(wèn)題極其復(fù)雜，政府官員對(duì)公共制度和規(guī)則都負(fù)有責(zé)任，這些制度和規(guī)則包括公共利益，成文法律和政策，其他公共的或者私人的機(jī)構(gòu)，其他層級(jí)的政府，職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值觀念，民主規(guī)范，還包括公民等。”因此，龍陵縣應(yīng)該強(qiáng)化政府的公共服務(wù)意識(shí)，特別是保障和落實(shí)服務(wù)責(zé)任。

4.1.2 加強(qiáng)與上級(jí)政府的聯(lián)系，建立便捷的婚姻登記制度

一是建立巡回登記制度。為方便群眾，龍陵縣民政局每季度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦安排1天時(shí)間進(jìn)行邊民婚姻工作專項(xiàng)辦理。二是建立婚姻預(yù)約制度。實(shí)行婚姻登記預(yù)約制度，公示婚姻登記處的咨詢電話。三是簡(jiǎn)化跨境婚姻登記的流程。將婚姻登記機(jī)構(gòu)下放，尤其要注意對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)跨境婚姻的服務(wù)和管理。

4.1.3 加強(qiáng)對(duì)跨境婚姻當(dāng)事人的法制宣傳教育

龍陵縣中緬跨境婚姻管理的各相關(guān)政府職能部門，要結(jié)合自身工作職責(zé)，在跨境婚姻家庭相對(duì)集中的地區(qū)定期或者不定期召開(kāi)專門的會(huì)議，宣傳相關(guān)法律政策。還要提高中緬跨境婚姻當(dāng)事人的法律意識(shí)和國(guó)界意識(shí)，增強(qiáng)龍陵縣中緬邊民遵守法律的自覺(jué)性。

4.2 完善相關(guān)政策法規(guī)

首先，龍陵縣相關(guān)職能部門在現(xiàn)有的法律框架下，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究《婚姻法》《出入境管理法》《中國(guó)與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記管理試行辦法》《國(guó)籍法》等法規(guī)，為長(zhǎng)遠(yuǎn)解決中緬跨境婚姻問(wèn)題制定更加切合實(shí)際的政策。對(duì)跨境婚姻當(dāng)事人的緬方婦女可以試行“備案登記管理”，從某些程度上解決落戶難的問(wèn)題。

4.3 完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制

提高對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重視程度，順應(yīng)龍陵縣實(shí)際情況提高司法監(jiān)督機(jī)制的職級(jí)。此外，政策評(píng)估機(jī)制應(yīng)該優(yōu)化，龍陵縣政府及政策部門應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)新聞、網(wǎng)絡(luò)等宣傳政策執(zhí)行評(píng)估的重要性。同時(shí)，建立一個(gè)高質(zhì)量的政策執(zhí)行評(píng)估小組，還要對(duì)專業(yè)政策評(píng)估人才進(jìn)行專門培養(yǎng)，提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，打造高質(zhì)量的政策評(píng)估機(jī)制。

4.4 加強(qiáng)國(guó)際合作

應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取與緬甸政府進(jìn)行交流協(xié)商，實(shí)現(xiàn)國(guó)家間政策的有效對(duì)接。借助我國(guó)“一帶一路”建設(shè)，就中緬跨境婚姻問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，爭(zhēng)取就中緬跨境婚姻管理問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，明確中緬兩國(guó)政府在跨境婚姻管理中應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)中緬雙方有關(guān)部門的交流與合作。

4.5 優(yōu)化邊境管理機(jī)制

首先，要加強(qiáng)邊境的管理，明確各部門的責(zé)任。龍陵縣民政、公安、衛(wèi)生、外事等部門要結(jié)合龍陵縣的實(shí)際情況，對(duì)中緬跨境婚姻家庭進(jìn)行跟蹤服務(wù)，保證跨境婚姻依法進(jìn)行;要增進(jìn)各部門的協(xié)調(diào)辦事能力，使對(duì)龍陵縣中緬跨境婚姻的監(jiān)管有效可行;還要在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和勞務(wù)輸出方面進(jìn)行科學(xué)的安排和規(guī)劃，促使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝丝诰蜆I(yè)的消化轉(zhuǎn)移。其次，強(qiáng)化信息工作，促進(jìn)資源共享。龍陵縣民政、公安、外事等部門要以密切配合為基礎(chǔ)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，科學(xué)及時(shí)地促進(jìn)跨境婚姻問(wèn)題的解決。

5 結(jié)語(yǔ)

要彌補(bǔ)龍陵縣政府在中緬跨境婚姻問(wèn)題管理中的不足，一方面要增強(qiáng)對(duì)中緬跨境婚姻管理工作的重視，完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化管理機(jī)制，將法治政府、服務(wù)型政府的理念真正落實(shí)到中緬跨境婚姻的管理中;此外，還可借助中緬兩國(guó)對(duì)“一帶一路”的共同建設(shè)，加強(qiáng)兩國(guó)的交流，龍陵縣政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)爭(zhēng)取就中緬跨境婚姻的態(tài)度上達(dá)成共識(shí)，促使兩國(guó)跨境婚姻管理政策有效銜接，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境婚姻的有效管理。

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