章臨婧

摘要：建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑。本文基于對江西省撫州市的調(diào)研，對撫州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作建成情況進行了概括，分析了撫州高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的主要問題，并提出了具體的解決思路與對策建議。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 存在問題 對策建議

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指土地平整、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)電配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為基本農(nóng)田實行永久保護的耕地。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措，是國家提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、統(tǒng)籌農(nóng)村資源開發(fā)、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力的重要戰(zhàn)略部署。

本文基于對江西省撫州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況的調(diào)研，系統(tǒng)梳理撫州高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中遇到的突出問題，并提出具體的解決思路與對策建議，為進一步推進我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作提供理論支撐與實踐參考。

一、撫州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況

自2017年起，江西省在全國率先從省級層面統(tǒng)籌整合資金，啟動新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。根據(jù)規(guī)劃，2017-2020年，撫州市以3000元/畝的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌整合建設(shè)資金49.23億元，建設(shè)164.1萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。撫州市通過強化組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范項目管理、深化機制創(chuàng)新，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得明顯成效，建設(shè)進度和質(zhì)量均走在全省前列。項目的建成及投入使用，有力地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田灌溉平均保障率達到85%，田間道路通達率超過95%，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平提高至74%，進一步保障了糧食產(chǎn)能，為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

二、撫州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

（一）部分農(nóng)戶積極性不高，依賴思想過重

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)的主體是農(nóng)民，受益的也是農(nóng)民。隨著項目建設(shè)的推進，農(nóng)田產(chǎn)量明顯提高、流轉(zhuǎn)租金成倍上升，老百姓參與意愿逐漸增強。但仍然有少數(shù)農(nóng)戶對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策不了解，參與意愿不高。同時，進行田塊規(guī)整化處理時，需要對已有承包經(jīng)營權(quán)進行調(diào)整，無法做到“絕對公平”，一些原來田塊好的或是調(diào)整后利益減少的農(nóng)戶積極性不高，甚至產(chǎn)生排斥心理。此外，一些村、組、農(nóng)戶認為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目是政府投資的工程，理應(yīng)由政府全權(quán)負責(zé)，常常提出不符合工程規(guī)范的建設(shè)要求或是不合理的補償要求。

（二）部分項目設(shè)計不科學(xué)，管理監(jiān)督粗放

一些項目從立項到開工建設(shè)的時間比較短，規(guī)劃設(shè)計過程中摸底調(diào)查沒有做足，方案設(shè)計比較倉促，致使項目設(shè)計與現(xiàn)實需求不相符，造成變更量大、項目實施困難或者被迫修改設(shè)計方案。其中，部分項目的后期變更與前期規(guī)劃設(shè)計是不同單位負責(zé)，進行后期變更的工作人員不了解項目初始規(guī)劃時的具體情況，難以給出合理的建議，只能被動接受變更訴求，導(dǎo)致最終建設(shè)效果偏離了原定目標(biāo)。一些項目在施工過程中，為了施工便利未嚴格按照要求進行操作，導(dǎo)致耕作難度增加、耕作層被破壞、耕地質(zhì)量下降。掛靠、轉(zhuǎn)包、違法分包的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在，由于層層轉(zhuǎn)包，實際施工隊伍能力不足，施工單價過低、標(biāo)準(zhǔn)降低。此外，還有一些鎮(zhèn)、村管理人員力量相對不足，個別監(jiān)理單位的工作人員責(zé)任心不強、素質(zhì)不高，執(zhí)行監(jiān)理規(guī)定不嚴，監(jiān)督不力，導(dǎo)致項目建設(shè)質(zhì)量未全部達標(biāo)。

（三）建后管護經(jīng)費不到位，權(quán)力責(zé)任虛化

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，各縣（區(qū)）需按照15元/畝/年的標(biāo)準(zhǔn)安排專項管護資金，但一些地方經(jīng)費落實不到位，而且隨著建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量不斷增加，對管護經(jīng)費的需求也在逐年增加，可用資金與實際需要之間的差額不斷拉大。一般而言，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，已流轉(zhuǎn)的由經(jīng)營主體實施管護，未流轉(zhuǎn)的移交給行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建后管護責(zé)任主體，村委會為實施主體。但實際上“誰使用、誰管護”的原則并沒有真正落實到位，存在權(quán)力責(zé)任虛化的現(xiàn)象。一些村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，缺乏主體動力，管護意識差；一些村長期在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民很少，管護難以到位；一些經(jīng)營主體由于后期運營乏力，管護不到位，建設(shè)不可持續(xù)。此外，由于一些不可預(yù)見的情況，如自然災(zāi)害等原因，出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施損壞，修復(fù)主體不明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體又無力承擔(dān)。

（四）資金來源渠道較單一，成本不斷攀升

到目前為止，撫州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要靠政府投入，即通過省級統(tǒng)籌進行資金籌措，社會資本參與度明顯不足。同時，以往的建設(shè)一般是按照“先易后難”的原則安排項目，未來建設(shè)中，地點偏遠、項目點分散、梯田多等情況會比較常見，土地平整、物料運輸?shù)软椖渴┕し矫娴娜斯こ杀倦S之大幅增加，加之建設(shè)材料及設(shè)備的購置價格不斷提高，項目建設(shè)成本剛性提升，實際投入資金逐年攀升。在撫州市、縣兩級不同程度都存在財政緊張的情況下，資金投入需求增加與現(xiàn)實財力不足之間的矛盾更加突出。

（五）政策穩(wěn)定性有待加強，配套措施不全

一方面，土地規(guī)模經(jīng)營相關(guān)政策、農(nóng)業(yè)招商引資配套政策不健全、不及時。比如，為了進一步穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積控制愈發(fā)嚴格，而當(dāng)下種糧效益相對較低，新型經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)、投資意愿有所下降，即使進行了流轉(zhuǎn)，時間往往不長，不利于產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展。另一方面，即使建了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“靠天吃飯”的情況也不可完全避免，而保險公司對開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)積極性普遍不高，尤其是針對小企業(yè)、規(guī)模不大的項目，保險品種少之又少。

三、推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的對策建議

（一）加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，增強工作合力

一是進一步明確領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的工作職責(zé)，圍繞工程立項、招投標(biāo)、方案編制、驗收審核等重點環(huán)節(jié)，預(yù)先告知各成員單位時間和相關(guān)要求，提前介入為后續(xù)階段騰出時間。二是修訂和完善考核激勵機制，對成員單位的履職盡責(zé)情況進行匯報、通報和點評，加大獎懲力度。三是建立健全壓力傳導(dǎo)機制，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的分管領(lǐng)導(dǎo)掛點聯(lián)系下級政府及部門，增強督辦與協(xié)調(diào)力度，壓實縣（區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組責(zé)任。四是結(jié)合機構(gòu)改革，調(diào)配相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員至高標(biāo)辦，專職從事高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，其他成員單位指定兼職聯(lián)絡(luò)員。

（二）加快產(chǎn)權(quán)制度改革，理順權(quán)屬關(guān)系

一是加大輿論宣傳力度，特別是針對部分干部、群眾存在的模糊認識，在現(xiàn)有廣播、宣傳車、專題報告會等方式的基礎(chǔ)上，加大新聞媒體和新媒體的宣傳力度。二是通過實地調(diào)查明確土地實際使用情況，及時發(fā)現(xiàn)并核實虛假信息，為下一步土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整做好提前準(zhǔn)備。三是加快推進農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，實行耕地保底分紅入股，比如以每家每戶只確定田畝數(shù)不確定地塊的方式，由村集體或土地股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營。四是采用恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟方式與管理方式，如發(fā)揮黨員帶頭作用、強化村民理事會作用、健全利益表達機制等，盡量保護土地所有人的合法權(quán)益，避免土地糾紛。

（三）抓住項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升建設(shè)水平

一是建立健全模塊化管理制度體系，進一步明確各項工作的定性要求和定量指標(biāo)，明確相關(guān)主體的工作職責(zé)和考核辦法，使項目建設(shè)全面納入制度管理，嚴格把好招標(biāo)、質(zhì)量、驗收、資金四道關(guān)口，并且建設(shè)模式和方法可復(fù)制、可推廣。二是提前謀劃和儲備高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，為項目的規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)騰出時間，減少不必要的項目變更。三是進一步完善“政府監(jiān)管、社會監(jiān)理、群眾監(jiān)督”的三級質(zhì)量監(jiān)控體系，比如增加現(xiàn)場管理人員，加大現(xiàn)場巡查頻次，對工程重要部位、施工的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行旁站監(jiān)理；落實現(xiàn)場監(jiān)督人員的工作津貼補貼，調(diào)動鎮(zhèn)、村干部群眾的積極性主動性等。四是采取平行、見證、抽檢等方式，實行跟蹤檢驗，變事后檢驗為過程檢驗；進一步規(guī)范驗收程序，積極引進第三方檢測機構(gòu)，提高檢測驗收的科學(xué)性、合理性、權(quán)威性。

（四）探索新模式新途徑，實現(xiàn)長效管護

一是建立健全縣級統(tǒng)籌、多渠道籌集的管護資金保障機制，完善資金管理，強化用途管控。比如，由高標(biāo)辦定期對各項目區(qū)的建后管護工作進行考評打分，年末以考評成績作為管護資金撥付依據(jù)。二是將建后管護納入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護重要內(nèi)容，探索建后管護的新途徑、新模式。比如，把建后管護委托給負責(zé)人居環(huán)境整治管護工作的企業(yè)，實現(xiàn)建后管護與農(nóng)村環(huán)境整治相結(jié)合以及建后管護市場化。三是明確不可預(yù)見災(zāi)損的責(zé)任主體。比如，質(zhì)保期內(nèi)的由原建設(shè)單位負責(zé)修復(fù)；質(zhì)保期外的，涉及修復(fù)金額小的由原設(shè)計單位拿出修復(fù)方案，縣（區(qū)）高標(biāo)辦組織施工修復(fù)；涉及修復(fù)資金較大的，由縣（區(qū)）政府統(tǒng)一組織實施。四是在規(guī)劃設(shè)計階段預(yù)提災(zāi)損費，用于因不可抗力造成的設(shè)施損毀、耕地損壞等的修復(fù)。同時，按比例調(diào)度原農(nóng)發(fā)項目工程管護資金及歷年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目結(jié)余資金作為災(zāi)損準(zhǔn)備金。

（五）探索多元投入機制，拓寬融資渠道

一是通過耕地資源合理溢出，實現(xiàn)“以資源換資金”。比如，完善新增耕地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑統(tǒng)籌和收益調(diào)節(jié)分配，用于提高建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)、縣（區(qū)）統(tǒng)籌使用以及增加村集體資產(chǎn)性收入。二是加大對金融和社會資金參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的支持力度，積極探索委托代建、特許經(jīng)營和購買服務(wù)等方式，推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主體社會化。三是發(fā)揮政府財政資金投入的引導(dǎo)和撬動作用，構(gòu)建財政補助、財政貼息、財政擔(dān)保三位一體的財政支持體系，根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主體的資金需求特征制定多樣化的財政扶助方式。比如，通過先建后補、貸款貼息和財政補助等方式，支持、鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接申報承建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目，推動建設(shè)、管護、運營一體化。四是鼓勵直接受益的村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾自主籌資或投工投勞，參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和運營管理。

（六）加大土地流轉(zhuǎn)保障，提高產(chǎn)業(yè)效益

一是深化“先流轉(zhuǎn)后建設(shè)”的理念，完善招商引資政策保障，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)合同與模式。比如，由村集體與農(nóng)戶簽訂土地預(yù)流轉(zhuǎn)協(xié)議，約定流轉(zhuǎn)要求和流轉(zhuǎn)期限，以及耕地補償費用和后期流轉(zhuǎn)費用。同時，針對“空窗期”租金等問題，制定實施細則和政策意見，解決新型經(jīng)營主體和干部群眾的后顧之憂。二是積極引入金融保險機構(gòu)，探索推出針對土地流轉(zhuǎn)的“履約保證保險”、農(nóng)村小額短期信貸產(chǎn)品等，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制。三是突出農(nóng)業(yè)科技作用，積極推廣應(yīng)用優(yōu)質(zhì)高效的新品種新技術(shù)。比如，積極引導(dǎo)發(fā)展多種形式，尤其是不挖溝的稻漁綜合種養(yǎng)模式，減少對農(nóng)田可能出現(xiàn)的損毀。四是積極爭取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)項目，促進新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的發(fā)展，如加大對機播機插、專業(yè)防治、集中育秧、烘干收購等糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)組織的扶持力度。

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（作者單位：中共撫州市委黨校）

責(zé)任編輯：欣文