王穎 王夢(mèng)

[摘 要]城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)，能夠有效提升基層治理與服務(wù)能力，助力和諧社區(qū)建設(shè)。在頂層注意力的高位推動(dòng)下，城市管理重心下移態(tài)勢(shì)逐步蔓延，但仍存在法制建設(shè)不完善、權(quán)力讓渡與資源讓渡不同步、權(quán)力再分配不徹底、執(zhí)法能力與專(zhuān)業(yè)性結(jié)構(gòu)化錯(cuò)配以及國(guó)家與社會(huì)、行政與自治、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系未理順的困境。加強(qiáng)城市管理法制建設(shè)以進(jìn)入社區(qū)，強(qiáng)化宣傳教育、改善城管隊(duì)伍形象以融入社區(qū)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作模式、善借新興媒體科技以服務(wù)社區(qū)，多措并舉力求實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法與社區(qū)自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

[關(guān)鍵詞]城管體制改革;社區(qū)治理;行政與自治;權(quán)力與權(quán)利;合法化

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.3?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2020）01-0088-08

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告明確指出，要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，形成科學(xué)合理的管理體制;加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。城市管理作為國(guó)家治理體系不可或缺的關(guān)鍵變量，是社會(huì)主義現(xiàn)代化水平與民生質(zhì)量的客觀映射。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程加速的同時(shí)，城市管理體制的弊病逐步顯現(xiàn)。城市發(fā)展的利益偏好與民生訴求難協(xié)調(diào)、城市管理水平與建設(shè)速度相脫節(jié)、規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提高難同步以及重末端管理輕源頭治理的落后管理理念等致使城管體制改革陷入困境。因此，有效提升城市管理精細(xì)化水平，使城市管理體制與社會(huì)良好發(fā)展所需的政府行政職能之間的合理設(shè)計(jì)相契合就顯得尤為重要。打破傳統(tǒng)硬性約束下的城管執(zhí)法手段的桎梏，柔化政府與社會(huì)邊界，創(chuàng)新城市管理體制及模式已是大勢(shì)所趨。近年來(lái)，“城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)”的出現(xiàn)及普及可謂是應(yīng)時(shí)合勢(shì)，并因其強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單向度自上而下行政授權(quán)的城市管理模式、代之以多元主體聯(lián)動(dòng)模式而引起學(xué)界聚焦。如何理解各治理主體在行動(dòng)過(guò)程中的權(quán)力分配與資源獲??？如何保證各行動(dòng)者能夠彼此協(xié)同實(shí)現(xiàn)城市管理共同目標(biāo)？這一模式現(xiàn)實(shí)運(yùn)行將面臨怎樣的瓶頸？如何保障城管部門(mén)能夠順利“進(jìn)入、融入、服務(wù)”社區(qū)？厘清這一系列問(wèn)題，有助于此模式的縱深化發(fā)展。

斐迪南·滕尼斯于1887年首次提出“社區(qū)”的概念[1]，之后戴維·波普諾和阿蘭· 芬利森分別從人文地理與社會(huì)科學(xué)角度對(duì)社區(qū)作出定義[2][3]。20世紀(jì)30年代，費(fèi)孝通等首次將community譯為“社區(qū)”，之后突破地域性特征限制對(duì)“社區(qū)”作出明確界定[4];1986年民政部首先倡導(dǎo)在城市基層開(kāi)展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，自此，“社區(qū)”概念正式被引入政府工作中[5]。為實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)際的統(tǒng)合，《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》將社區(qū)定位為聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。城市社區(qū)一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)[6]。

也有學(xué)者從地域性與人文性角度對(duì)“社區(qū)”作出界定[7]。如今學(xué)界比較認(rèn)同的“社區(qū)”是指，居住在某一地域內(nèi)，具有共同意識(shí)和利益的多種社會(huì)關(guān)系與社會(huì)共同體。

城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理是指對(duì)城市空間中所有人與事的管理，主體限定為各級(jí)城市政府管理主體和城市內(nèi)各類(lèi)居民及其組成的各類(lèi)實(shí)體組織，包括企事業(yè)和社團(tuán)組織（含黨派組織），如環(huán)境、工商、治安等管理部門(mén);客體實(shí)現(xiàn)了最大限度綜合性，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等眾多領(lǐng)域[8]。狹義的城市管理是指政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的城市管理機(jī)構(gòu)，如城市管理委員會(huì)、城市管理執(zhí)法局，專(zhuān)司包括公共設(shè)施、市容環(huán)境、供水節(jié)水、風(fēng)景園林等在內(nèi)的諸項(xiàng)城市管理工作[9]。本文所論述的是狹義層面的城市管理。

社區(qū)是城市空間范圍內(nèi)的基本單元，城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)實(shí)質(zhì)上就是城市管理的微觀執(zhí)行，也是城市管理綜合執(zhí)法體制的一項(xiàng)突破性創(chuàng)新。所謂“城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)”，即通過(guò)在社區(qū)設(shè)立城管所，聘請(qǐng)社區(qū)戶(hù)籍居民作為社區(qū)管理員，協(xié)助街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法以提高社區(qū)城市管理水平的改革措施[10]，是城管綜合執(zhí)法部門(mén)橫向上執(zhí)法權(quán)限不斷擴(kuò)張，縱向上執(zhí)法深度由街道逐漸向基層社區(qū)傾斜的體現(xiàn)。這一方式主要是通過(guò)改變既往政府單一行政主體通過(guò)強(qiáng)制性手段執(zhí)法局面，代之以政府與社會(huì)多元主體聯(lián)合執(zhí)法、共同管理城市社區(qū)，打破政府與社會(huì)的身份壁壘，使其邊界相對(duì)模糊化、柔性化，從而實(shí)現(xiàn)城市管理多方共治的美好愿景。

目前學(xué)界對(duì)于“城市管理體制”與“社區(qū)”的研究眾多。在宏觀城管體制改革方面，一些學(xué)者分別從統(tǒng)籌解決好機(jī)構(gòu)性質(zhì)，健全完善城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建包括法律、道德、政策、思想等社會(huì)管理手段在內(nèi)的綜合治理體系出發(fā)為城管體制改革提出了建設(shè)性建議[11][12][13];也有學(xué)者分別將天津、廈門(mén)、上海的城市管理綜合執(zhí)法工作作為研究對(duì)象，對(duì)其存在的管理、執(zhí)法痼疾進(jìn)行了深刻剖析并為下一步城管體制改革指明了方向[14][15][16]。在社區(qū)治理方面，一些學(xué)者分別從城市社區(qū)治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面進(jìn)行了研究[17][18][19]。但將“城市管理”與“社區(qū)”結(jié)合起來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)研究的屈指可數(shù)，目前僅有以深圳市龍崗區(qū)“城管在社區(qū)”模式為研究樣本對(duì)城管體制創(chuàng)新進(jìn)行的論述[10]，但以個(gè)案研究所得的結(jié)論應(yīng)用至全國(guó)往往缺乏一定的適切性，無(wú)法全方位透視城市管理重心下沉的現(xiàn)狀與困境?；诖?，本文將“城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)”模式研究視野延展至三個(gè)維度，即合理化之維、合法化之維、有效化之維，通過(guò)三維向度的翔實(shí)分析，探討這一城市管理模式各要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，以期為城市管理綜合體制改革提供鏡鑒。

二、合理化之維：政策保障路徑下的適切性分析

深入推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革是貫徹黨的十八大精神、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議及中央城市工作會(huì)議精神的重要舉措。我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的規(guī)范性、有效性、重要性一直受頂層注意力聚焦。政策作為制度設(shè)計(jì)具有硬性約束力與宏觀“牽引”效用，故本文分別以“行政處罰”“城市管理”“行政執(zhí)法”為關(guān)鍵詞，從北大法寶中國(guó)法律檢索系統(tǒng)中檢索出相關(guān)政策477條，基于全方位和宏觀性政策篩選原則，最終選取具有標(biāo)志性意義的政策文件為本文研究提供科學(xué)支撐（見(jiàn)表1）。

宏觀層面價(jià)值取向的主導(dǎo)性支持為城管體制良性改革提供了堅(jiān)實(shí)的保障，相關(guān)政策部署一經(jīng)發(fā)出，便引發(fā)全國(guó)上下城管執(zhí)法體制改革熱潮，以青島、自貢、邢臺(tái)等為代表的試點(diǎn)城市改革如火如荼，各地紛紛探索適合自己的“城管進(jìn)社區(qū)”工作模式，推出了一些群眾認(rèn)可的舉措，得到居民的普遍認(rèn)可與贊譽(yù)，群眾滿(mǎn)意度明顯提升（見(jiàn)表2）。

由上述“城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)”試點(diǎn)城市實(shí)施情況來(lái)看，城市管理體制改革觸角正在不斷由街道向基層社區(qū)延伸，城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)呈現(xiàn)擴(kuò)大化與常態(tài)化趨向，具備一定的正當(dāng)性與合理性。首先，城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)可以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)自治力量發(fā)展緩慢及行政“父愛(ài)主義”傾向?qū)е碌木用褡灾问ъ`;其次，可以有效避免由于資源稀缺及利益主體多元化導(dǎo)致的“公地悲劇”現(xiàn)象，維護(hù)公共利益;最后，社區(qū)自治過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”現(xiàn)象以及私立救濟(jì)的高成本導(dǎo)致集體行動(dòng)乏力困局，居民對(duì)物業(yè)公司等部門(mén)的違法違約難以采取及時(shí)有力的措施。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)有效彌補(bǔ)了社區(qū)自治的缺陷，提升了城市管理綜合水平新位階。

但是，城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)亦存在一定的弊端與困境，導(dǎo)致部分地區(qū)城管體制改革失效，如哈爾濱市在改革過(guò)程中出現(xiàn)城管進(jìn)社區(qū)有三難的問(wèn)題，面對(duì)謹(jǐn)慎的質(zhì)疑與反對(duì)，我們不得不重新審視這一城市管理體制改革是否存在不合理之處？改革失效是否涉及各主體間權(quán)力分配問(wèn)題？如何處理好各主體之間關(guān)系？為解決上述問(wèn)題，我們必須對(duì)城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的合法化及有效化路徑進(jìn)行深入探討。

三、合法化之維：權(quán)力分配的內(nèi)生沖突與關(guān)系調(diào)試的焦點(diǎn)矛盾

（一）權(quán)力的分配與再分配：橫向執(zhí)法權(quán)限范圍擴(kuò)展

傳統(tǒng)的城市管理體制往往重線性垂直管理、輕橫向各主體間的多元聯(lián)合。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)擺脫了以往執(zhí)法權(quán)力過(guò)于集中的痼疾，將執(zhí)法權(quán)限橫向拉伸，重塑權(quán)力分配與再分配體制。面對(duì)職能的合理分化與權(quán)力的橫向“稀釋”，城管執(zhí)法合法性、權(quán)力與資源讓渡、權(quán)力再分配與執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性的探索將是避免權(quán)力分配內(nèi)生沖突的關(guān)鍵所在。

1.“合法性”定位模糊。法無(wú)授權(quán)不可為、法無(wú)禁止皆可為，強(qiáng)調(diào)的是法制規(guī)章的硬性約束效力。落實(shí)到城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域，城管執(zhí)法“合法性”界定作為權(quán)力分配過(guò)程中的關(guān)鍵要素，在城管體制改革中被置于突出位置。城市管理的常態(tài)化本應(yīng)是權(quán)力部門(mén)各司其職（見(jiàn)圖1），但在執(zhí)法過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)限邊界不明晰的“尷尬”境地，城管部門(mén)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)如公安局、住建局、工商行政管理局在聯(lián)合執(zhí)法過(guò)程中，針對(duì)多頭重復(fù)執(zhí)法、職權(quán)交叉的事項(xiàng)通常交由城管部門(mén)去執(zhí)行（見(jiàn)圖2），但城管部門(mén)應(yīng)然權(quán)力與實(shí)際可操作權(quán)力之間仍有較大的模糊性與不確定性，執(zhí)法依據(jù)欠缺。以哈爾濱市為例，執(zhí)法局與城管局兩個(gè)平級(jí)單位，在處理具體事務(wù)時(shí)出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題，執(zhí)法局有執(zhí)法權(quán)的事項(xiàng)不去管，而城管局缺失管理權(quán)，導(dǎo)致二者對(duì)問(wèn)題均處于漠視狀態(tài)，嚴(yán)重延誤問(wèn)題的有效解決。

2.權(quán)力讓渡與資源讓渡不同步。權(quán)力讓渡與資源讓渡二者有效鏈接是權(quán)力優(yōu)化分配必不可少的要素。假如權(quán)力讓渡于城管部門(mén)后，配套的人力、物力、財(cái)力等相關(guān)資源并未及時(shí)讓渡，就會(huì)使城管執(zhí)法力度收縮、效果不佳，難以達(dá)到預(yù)期理想化的城市治理狀態(tài)。深圳市龍崗區(qū) “城管在社區(qū)”模式應(yīng)用時(shí)因財(cái)政缺乏制度性約束，未將其經(jīng)費(fèi)預(yù)算納入街道總體經(jīng)費(fèi)規(guī)劃中，經(jīng)費(fèi)投入不足，“多權(quán)少錢(qián)”困境導(dǎo)致多項(xiàng)工作無(wú)法正常有序開(kāi)展。協(xié)調(diào)權(quán)力與資源同步跟進(jìn)是及時(shí)化解這一矛盾的關(guān)鍵所在。

3.權(quán)力再分配不徹底。權(quán)力再分配主要是為執(zhí)法權(quán)力從集聚疊加衍生到功能疏解提供渠道[20]。以九江市拆除違章建筑為例，審批機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目“準(zhǔn)入門(mén)檻”，只有得到住建局的建房許可證明，城管才將其視為合法建筑，否則就作為違法建筑依法進(jìn)行拆除，但在拆除過(guò)程中若相對(duì)人不同意拆除或者拒交罰款，城管部門(mén)需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行;或者相對(duì)人作出威脅或傷害城管執(zhí)法人員的行為時(shí)，就需要借助公安部門(mén)的協(xié)助來(lái)執(zhí)行相關(guān)措施。此類(lèi)分權(quán)結(jié)構(gòu)本是為防止單個(gè)部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中而采取的權(quán)力制約手段，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中逐步演變成不同部門(mén)之間互相掣肘的執(zhí)法障礙。

4.執(zhí)法能力與專(zhuān)業(yè)性結(jié)構(gòu)化錯(cuò)配。隨著城市化進(jìn)程的加快，城管執(zhí)法面臨的專(zhuān)業(yè)性技術(shù)工作日益繁雜，而城管基層執(zhí)法人員學(xué)歷、技能往往與工作專(zhuān)業(yè)性需求不匹配，面對(duì)復(fù)雜的技術(shù)難題往往力不從心。如益陽(yáng)市某社區(qū)自城管工作站入駐以后，社區(qū)城管成為居民排憂解難的主心骨，社區(qū)內(nèi)兩家餐廳因涉及油煙污染問(wèn)題遭到居民投訴，但社區(qū)駐地城管人員檢測(cè)后表示無(wú)力解決，便將問(wèn)題移交給市城管綜合執(zhí)法局技術(shù)部門(mén)處理。城管執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性及時(shí)跟進(jìn)不僅可以提高執(zhí)法效率，也是公眾對(duì)城管隊(duì)伍執(zhí)法能力與政府部門(mén)形象的基本考量，關(guān)乎政府部門(mén)與公眾之間矛盾的有效破解和多元聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)范性提升，于日后對(duì)政府部門(mén)相關(guān)政策的響應(yīng)、執(zhí)行，政府公信力、權(quán)威的維護(hù)和城市管理的有效化、科學(xué)化發(fā)揮著重要作用。

（二）關(guān)系調(diào)試與理順：國(guó)家與社會(huì)、行政與自治、權(quán)力與權(quán)利

1.國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加快，我國(guó)公民逐漸完成了由“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，城市治理格局也逐漸從“大政府、小社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”過(guò)渡，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)基層政府職能提出的現(xiàn)實(shí)要求，也是國(guó)家政府部門(mén)職能權(quán)力下放與社會(huì)自治力量迅速成長(zhǎng)的自然映射，同時(shí)反映出社區(qū)作為人們生活的共同體，其有效管理在促進(jìn)和諧、文明城市創(chuàng)建過(guò)程中的地位與作用日益凸顯。落實(shí)到街道層面的社區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制上，則必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)法力量的綜合性、整合性，突出管理力量的縱深性、自治性，以有效解決社區(qū)發(fā)展中的一系列問(wèn)題[21]。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，極度發(fā)達(dá)的政府單向度垂直進(jìn)行城市管理，忽略了橫向上相對(duì)弱化的社會(huì)邊緣力量。政府在社會(huì)管理上擁有幾乎不受限制的權(quán)力，在社區(qū)治理方面貫徹“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”模式，即市政府、區(qū)政府兩級(jí)組織來(lái)行使管理街道社區(qū)的職能，社區(qū)處于被動(dòng)管理狀態(tài)，自治權(quán)利得不到有效行使。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市綜合執(zhí)法及城市管理體制改革創(chuàng)新的要求日益提升，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，不斷糾正“越位”“錯(cuò)位”問(wèn)題，逐漸由“全能型政府”向“有限型政府”、由“政府行政管理”向“社會(huì)自我管理”、由“行政本位”向“社會(huì)本位”過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)其職能的社會(huì)化。在社區(qū)治理中，社區(qū)主動(dòng)承擔(dān)政府行政轉(zhuǎn)移不該管的、管不好的原政府職能，構(gòu)建社區(qū)自我管理為主、城管部門(mén)管理為輔的“小政府、大社會(huì)”模式，擴(kuò)大民主與居民自治，推動(dòng)“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”模式向“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖3和圖4）。

2.行政與自治關(guān)系。一些學(xué)者將行政自治二者關(guān)系概括為行政自治一體化、行政自治分離化和行政自治有效銜接化[22][23][24][25]（見(jiàn)圖5）。以城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)視角來(lái)看，二者關(guān)系可視為有效銜接化，行政執(zhí)法作為社區(qū)自治的輔佐功能從大包大攬退到保障式的有限進(jìn)入，是社區(qū)自治功能集聚的直觀體現(xiàn)，也是城市管理重心下沉的現(xiàn)實(shí)反映。在城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)過(guò)程中，行政與自治二者關(guān)系該如何處理？公權(quán)與私域的界限如何劃分？行政介入社區(qū)自治的時(shí)機(jī)怎樣確定？這是城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)亟待解決的現(xiàn)實(shí)困境。

行政范圍內(nèi)對(duì)行政權(quán)的規(guī)制眾多，明確公權(quán)與私域界限的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十三條明確指出，對(duì)公民、法人或其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的可以不設(shè)行政許可。行政許可決定城管執(zhí)法的觸角可以延伸至何處，在城管進(jìn)社區(qū)過(guò)程中，對(duì)于社區(qū)自治能夠完成的具體事項(xiàng)，城管部門(mén)可以暫且退到執(zhí)法范圍之外，有效做到不進(jìn)入、不參與、不干涉，完全交由社區(qū)自己執(zhí)行、把控、監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法（修訂稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《居委會(huì)組織法》）第四條明確規(guī)定：“不得干預(yù)依法屬于社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，有效區(qū)分了行政與自治的范圍，保護(hù)了社區(qū)居民的自治權(quán)利。換言之，法律未明確授權(quán)的法定事項(xiàng)，行政執(zhí)法主體不得強(qiáng)制進(jìn)入，這是行政執(zhí)法合法性原則的基本界定。《邢臺(tái)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生實(shí)施辦法》明確指出，“本條例適用于本市市區(qū)內(nèi)的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理活動(dòng)”，將公權(quán)范圍限制在邢臺(tái)市市區(qū)，城管執(zhí)法范圍同樣被圈定于市區(qū)，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，即私權(quán)范圍，城管隊(duì)伍無(wú)權(quán)干涉，也不得干涉。

行政執(zhí)法介入社區(qū)自治的時(shí)機(jī)對(duì)于協(xié)調(diào)行政與自治的關(guān)系至關(guān)重要。《物業(yè)管理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)制止，并及時(shí)向有關(guān)行政管理部門(mén)報(bào)告，由行政部門(mén)依法對(duì)違法行為予以制止或者依法處理。該條例實(shí)質(zhì)上將業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)的服務(wù)視為“前置義務(wù)”，只有在其勸阻制止無(wú)法發(fā)揮效用時(shí)，才交由行政部門(mén)處置。換言之，只有在社區(qū)自治功能失靈情況下，行政執(zhí)法才能以強(qiáng)制保障的身份介入進(jìn)行一定程度的干預(yù)，延長(zhǎng)管理線、擴(kuò)展管理面、增加管理點(diǎn)，以此來(lái)穩(wěn)定社區(qū)發(fā)展。同時(shí)，鑒于公共效益的重要性考量，執(zhí)法部門(mén)處罰限度需謹(jǐn)慎酌定。由于城管執(zhí)法涉及的內(nèi)容違法性質(zhì)相對(duì)輕微，獲業(yè)主諒解后是否能對(duì)違法行為從輕處置，相關(guān)立法及執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)社區(qū)、居民需求導(dǎo)向差別而靈活權(quán)衡。

3.權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。在城市管理過(guò)程中，“權(quán)力”指行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力，“權(quán)利”指社區(qū)居民自治權(quán)利。在城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)過(guò)程中，理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是破解執(zhí)法困境的關(guān)鍵一環(huán)。根據(jù)《居委會(huì)組織法》，居委會(huì)是承擔(dān)社區(qū)治理的主要機(jī)構(gòu)，有效遵循自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本原則。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)必須尊重居民自治權(quán)利，即權(quán)力在某種程度上要依附于權(quán)利，不能干預(yù)權(quán)利有效需求性發(fā)揮。在執(zhí)法之前，一方面要嚴(yán)肅正視法定事由，杜絕社區(qū)內(nèi)違法行為;另一方面要保障社區(qū)居民自治的權(quán)利，嚴(yán)禁城管部門(mén)隨意介入社區(qū)執(zhí)法。在執(zhí)法過(guò)程中，必須秉承合理性、適當(dāng)性原則，以柔性穩(wěn)妥的方式、最低限度的行政干預(yù)去平衡行政執(zhí)法效果與社區(qū)自治功能的實(shí)現(xiàn)。青島市在城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)中的主要困境之一是居民的“弱參與”問(wèn)題，究其根源是城管權(quán)力下放不到位，居民抱有“省心、省時(shí)、省力”心態(tài)，即便想?yún)⑴c卻被無(wú)端遏制，久而久之權(quán)力仍浮于行政機(jī)關(guān)，居民自治權(quán)利被置于邊緣區(qū)。

四、有效化之維：順利進(jìn)入—有效融入—良性服務(wù)

（一）城管隊(duì)伍何以“進(jìn)入”社區(qū)

城管隊(duì)伍及城管人員順利進(jìn)入社區(qū)是城管執(zhí)法的根本前提，也是后續(xù)管理社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的準(zhǔn)入門(mén)檻。而法律獨(dú)有的硬性約束性質(zhì)正是城管執(zhí)法進(jìn)入社區(qū)的“把關(guān)人”，只有得到法律許可方有權(quán)限進(jìn)入社區(qū)。要加強(qiáng)城市管理法制建設(shè)，強(qiáng)化城管執(zhí)法進(jìn)入社區(qū)的制度規(guī)約與法律約束，明確城管進(jìn)社區(qū)的“邊”與“界”。如《武漢市城市管理?xiàng)l例》對(duì)武漢市的城市管理重心下移作出明確規(guī)定：“在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，市級(jí)各相關(guān)部門(mén)以區(qū)為主，街道、社區(qū)為基準(zhǔn)，依法下放管理權(quán)，促使管理重心下移”，將市（區(qū)）城管部門(mén)納入所在市（區(qū)）政府組成部分，但對(duì)城管法律地位、進(jìn)社區(qū)身份合法性并未作出具體規(guī)定。因此，要加快城市管理相關(guān)法律法規(guī)的制定，有效提升城市管理的法制位階，力求從源頭上解決城管進(jìn)社區(qū)執(zhí)法權(quán)和城管身份合法性的問(wèn)題，為城管更高效地服務(wù)社區(qū)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）城管隊(duì)伍何以“融入”社區(qū)

一是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。寓教于樂(lè)宣傳城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的合理性、合法性，使知識(shí)的被動(dòng)傳輸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)干部、居民的主動(dòng)接收，利用自媒體迅速發(fā)展帶來(lái)的知識(shí)傳播快捷、便利的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展形式多樣、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳教育活動(dòng)，幫助社區(qū)群體真正了解城管進(jìn)社區(qū)的目的及意義。社區(qū)干部作為社區(qū)居民自治的“領(lǐng)頭羊”，在社區(qū)管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以通過(guò)座談會(huì)形式將社區(qū)干部集聚到一起，聽(tīng)取社區(qū)干部的訴求與民意心聲，轉(zhuǎn)變社區(qū)干部對(duì)城市管理工作的認(rèn)知，將“要求社區(qū)干部配合執(zhí)法隊(duì)工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)干部主動(dòng)加入整治工作”;于社區(qū)居民而言，可以通過(guò)居民大會(huì)、海報(bào)宣傳等形式提升其對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)同感，形成“有人管+自己管=管得好”的共同心理趨向，切實(shí)激發(fā)居民參與社區(qū)管理的熱情。

二是改善城管隊(duì)伍形象。改善城管人員“邋里邋遢”“素質(zhì)低下”“執(zhí)法粗暴”等消極形象是城管執(zhí)法融入社區(qū)的關(guān)鍵。深圳市出臺(tái)《城管執(zhí)法人員十不準(zhǔn)》條例，對(duì)城管執(zhí)法人員作出形象、行為上的約束，以此嚴(yán)明城管隊(duì)伍紀(jì)律。要求在執(zhí)法過(guò)程中依照規(guī)定穿著制式服裝并佩戴標(biāo)志標(biāo)識(shí);主動(dòng)出示執(zhí)法證件，以證明城管身份的合法性與正規(guī)性等，多措并舉力求打造一支“政治過(guò)硬、紀(jì)律嚴(yán)明、訓(xùn)練有素、服務(wù)至上”的城管隊(duì)伍。此外，隨著民眾參與意識(shí)、民主意識(shí)的與日俱增，政務(wù)公開(kāi)的重要性不容忽視，聘請(qǐng)民眾監(jiān)督員可以使社區(qū)民眾真正收獲為社區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)一己之力的自我認(rèn)同感、歸屬感;開(kāi)放群眾“投訴日”，針對(duì)社區(qū)管理出現(xiàn)的問(wèn)題定期進(jìn)行投訴、舉報(bào)，使社區(qū)群體切實(shí)感受到城管進(jìn)社區(qū)帶來(lái)的社區(qū)管理效能。

（三）城管隊(duì)伍何以“服務(wù)”社區(qū)

一是切實(shí)改進(jìn)工作方式。城管執(zhí)法要堅(jiān)持“疏堵結(jié)合，以疏為主”，突出服務(wù)優(yōu)先的工作理念，將“管理本位”思想向“服務(wù)本位”思想轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理。將直接執(zhí)法逐漸向宣傳、教育、引導(dǎo)等非強(qiáng)制手段轉(zhuǎn)變，減少執(zhí)法隊(duì)伍與管理相對(duì)人的直接對(duì)抗，寓管理于服務(wù)，努力打造10%靠執(zhí)法，20%靠管理，70%靠服務(wù)的智慧城管執(zhí)法隊(duì)伍。

二是靈活轉(zhuǎn)變工作模式。通過(guò)部門(mén)間的“縱”“橫”聯(lián)動(dòng)建立“四位一體”工作機(jī)制。推動(dòng)“單邊執(zhí)法”向“多邊執(zhí)法”過(guò)渡，將城管執(zhí)法隊(duì)、物業(yè)保安、裝修巡視員等有機(jī)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，打造綜合管理巡查隊(duì)伍，共同把控、監(jiān)督社區(qū)內(nèi)部違規(guī)建筑及違法行為。促進(jìn)城市管理由粗放型、問(wèn)題式、運(yùn)動(dòng)式向精細(xì)化、預(yù)防式、常態(tài)化轉(zhuǎn)型，有效做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、逐級(jí)匯報(bào)、力度查處，將各類(lèi)違法行為制止于萌芽之中，成功將城市管理關(guān)口前移，初步構(gòu)建起和諧高效的城市管理機(jī)制[26]。

三是善借新興媒體科技?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代信息技術(shù)迅速發(fā)展，僅靠傳統(tǒng)技術(shù)難以滿(mǎn)足時(shí)代與城市管理發(fā)展的需求。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)亦應(yīng)依托“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興科技，努力實(shí)現(xiàn)城管與社區(qū)的融合。如河南省在智慧城管建設(shè)中，通過(guò)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法決定實(shí)時(shí)推送、執(zhí)法信息統(tǒng)一公示等措施，有力推動(dòng)城市管理智慧化發(fā)展。將數(shù)字化城市管理平臺(tái)和辦公自動(dòng)化系統(tǒng)合理運(yùn)用至城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作中，進(jìn)一步提高了城市管理信息化水平。同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)傳播速度快的優(yōu)勢(shì)開(kāi)設(shè)社區(qū)網(wǎng)上監(jiān)督渠道，有助于強(qiáng)化廣大居民對(duì)城管執(zhí)法工作的監(jiān)督，提升了城管執(zhí)法的工作質(zhì)量與效率。

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