陳家剛 王敏

[摘 要]基層干部負(fù)擔(dān)較重有一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，很多基層干部工作時間周期長、工作任務(wù)繁重、工作情緒差?！?+2” “白加黑”的基層干部大概占基層干部總數(shù)的10%～20%。造成基層干部負(fù)擔(dān)過重的原因是綜合的，包括工作任務(wù)的“被動”性、多元主體的錯綜復(fù)雜性、主觀意識的多樣性、工作方式的不合理性及體制上的不明確性等。為基層干部減負(fù)應(yīng)該有清晰化的治理路徑，實(shí)行清晰化治理。減負(fù)對象的清晰化治理是要瞄準(zhǔn)關(guān)鍵主體;工作任務(wù)的清晰化治理是要聚焦減少檢查考評;主體因素的清晰化治理是要注重提升自身能力;主觀因素的清晰化治理是要注重強(qiáng)化自身修養(yǎng);工作方式的清晰化治理關(guān)鍵是要樹立務(wù)實(shí)作風(fēng);體制方面的清晰化治理是重在明晰權(quán)責(zé)。

[關(guān)鍵詞]基層干部;精準(zhǔn)減負(fù);清晰化治理;官僚主義;形式主義

中圖分類號：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）01-0078-10

一、 問題的提出

基層干部負(fù)擔(dān)過重問題一直備受關(guān)注，社會上也常用“5+2” “白加黑”來形容基層干部的工作現(xiàn)狀。針對基層負(fù)擔(dān)問題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實(shí)為基層減負(fù)[1]。

“上面千條線，下面一根針”，各項(xiàng)工作最終要下放到基層去落實(shí)?；鶎庸ぷ鞯穆鋵?shí)程度關(guān)系到中國特色社會主義治理體系的現(xiàn)代化程度。面對“文山會?！?，過多的考核，過度的“痕跡管理”，基層政府“不堪重負(fù)”，這更是導(dǎo)致形式主義產(chǎn)生的溫床。所以，基層減負(fù)迫在眉睫。

學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于基層減負(fù)的建議和對策眾說紛紜，但很多政策因?yàn)椴痪咔逦远肼坟舱?，尤其是?shí)務(wù)部門提出的多項(xiàng)政策因?yàn)榫哂泻艽蟪潭鹊哪：远鴮?shí)施困難。模糊性是公共治理中一種靈活的變通策略和治理技術(shù)，是公共治理領(lǐng)域無法忽略的重大變量[2]。

模糊性體現(xiàn)在公共政策領(lǐng)域，政策的模糊性展現(xiàn)了政策的包容性，提高了政策的適應(yīng)性，同時增強(qiáng)了社會的自主性[3]，這是模糊性治理的正面效應(yīng)。社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對國家治理能力提出了更高的要求，具備靈活性和變通性的模糊治理難以一力承擔(dān)龐雜的社會治理問題，需要清晰化治理來提升基層政府的治理質(zhì)量和治理效應(yīng)，維持基層社會的穩(wěn)定，鞏固政權(quán)的合法性[4]。清晰化就是要通過信息搜集，最大限度地展示社會事實(shí)，是政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督必不可少的信息基礎(chǔ)[5]。清晰化治理具有明確社會行動目標(biāo)，細(xì)化行政責(zé)任等良好的治理效應(yīng)。聚焦基層減負(fù)場域，很多以往的研究只提出了基層減負(fù)的模糊性對策，卻不能構(gòu)建基層減負(fù)的清晰化治理路徑。如何在壓力型的治理結(jié)構(gòu)下，從模糊到清晰，將基層減負(fù)落到實(shí)處是一個值得研究的領(lǐng)域。因此，本文對G省基層干部進(jìn)行了問卷調(diào)查以深入了解基層干部的日常情況，以便為基層干部減負(fù)的清晰化治理提供充足的信息基礎(chǔ)。

二、 問卷調(diào)查的總體情況

（一）研究對象

本次調(diào)研采用了問卷調(diào)查的方式對G省231名基層干部減負(fù)問題進(jìn)行了深入調(diào)查，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》， 對整治文山會海、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕現(xiàn)象、完善問責(zé)制度和激勵關(guān)懷機(jī)制等方面提出了明確的要求，得到廣大基層干部的呼應(yīng)，各省市也積極響應(yīng)出臺了相關(guān)基層減負(fù)的文件。本次調(diào)研以基層干部為研究對象，著力就基層干部的負(fù)擔(dān)情況、負(fù)擔(dān)過重的原因、相關(guān)建議減負(fù)情況進(jìn)行了深入調(diào)查，以便為減輕基層負(fù)擔(dān)提供清晰化的治理路徑。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.問卷結(jié)構(gòu)。本次問卷調(diào)查以為基層減負(fù)為研究對象，分析基層負(fù)擔(dān)過重的原因及為基層減負(fù)的措施。問卷內(nèi)容分為四個部分：調(diào)查對象的基本情況、基層干部的的工作現(xiàn)狀、基層負(fù)擔(dān)過重的原因、如何為基層干部減負(fù)，共16個問題。

2.樣本分布。本次問卷調(diào)查的發(fā)放形式是網(wǎng)絡(luò)問卷，發(fā)放調(diào)查問卷231份，實(shí)際收回有效問卷231份，有效回收率為100%。為保證調(diào)查的科學(xué)性和可行性，筆者選取了不同性別、年齡、部門、學(xué)歷的人群開展調(diào)研，樣本特征分布見表1。

從年齡上看，基層干部的年齡結(jié)構(gòu)在合理范圍之內(nèi)，其中40歲～50歲之間的人數(shù)最多，占42.86%;從學(xué)歷上看，基層干部的學(xué)歷相對較高，主要集中在本科學(xué)歷和大專學(xué)歷，其中本科文化水平的人數(shù)最多，占總樣本的66.67%;從單位層次上看，基層干部主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占78.35%;從單位的職能屬性上看，政府機(jī)關(guān)和黨委機(jī)關(guān)人數(shù)最多，其中政府機(jī)關(guān)人數(shù)占到了54.11%;從工作性質(zhì)上看，既非內(nèi)勤又非外勤的其他選項(xiàng)比例最大，為55.84%，這說明基層干部中負(fù)責(zé)綜合管理的比重很大。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)與實(shí)際的情況相符。

三、 問卷調(diào)查的結(jié)果分析

（一）基層干部工作現(xiàn)狀

1.工作時間周期長，不確定性大。國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，對國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提出了新的要求，尤其是對處于一線的基層干部有了更高的要求。在科層制和壓力型治理結(jié)構(gòu)下，來自各方面的要求導(dǎo)致基層干部工作時間大大延長。

從工作時間方面來看，基層干部的工作壓力狀況到底如何呢？首先，從日工作時間來看壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層干部日工作6小時～8小時的占22.08%，8小時～10小時的人數(shù)最多，占到58.01%，而多于10小時～12小時占11.69%，12小時以上的占8.23%，總體呈現(xiàn)倒U型結(jié)構(gòu)（見圖1）。這意味著工作時間過少或過多的基層干部是少數(shù)，而工作時間適中的基層干部占大部分?？傮w上來說，基層干部工作時間壓力非常大的（10小時以上）集中于一小部分人，大概占基層干部總數(shù)的1/5，工作時間壓力非常小的大概也占1/5，剩余3/5的基層干部工作時間壓力適中。所以，大體上時間壓力的人群分布結(jié)構(gòu)還算較為合理。當(dāng)然，如果從日工作時間大于8小時的（包括8小時～10小時、10小時～12小時、≥12小時）來看，超過法定工作時間的基層干部人數(shù)占絕大多數(shù)，共77.93%。其次，從周工作時間來看壓力?；鶎痈刹恐芄ぷ鲿r間方面，最多的選項(xiàng)是不確定天數(shù)的，占38.96%，5天或少于5天的約占25%，6天的接近24%，7天的約占13%。這說明基層干部中約四成的干部工作時間彈性比較大，可能閑時工作時間少于5天，忙時工作時間多于5天。

約1/4的基層干部工時間少于5天，所以壓力不大。壓力比較大的（包括6天和7天）約占37%，特別大的（7天）比例稍稍高于1/10（見圖2）。所以，基層干部要減負(fù)，尤其是要為那一部分工作壓力特別大的基層干部減負(fù)。這一部分基層干部大約占到總數(shù)的1/10～1/4（日工作時間10小時以上，周工作時間6天以上），重點(diǎn)為這些基層干部減負(fù)才是真正的精準(zhǔn)減負(fù)。

2.工作任務(wù)繁重，形式主義問題嚴(yán)重。基層政府位于官僚體制的末梢，承擔(dān)著來自上級政府層層加碼的工作壓力。

如果基層干部長期處于負(fù)擔(dān)過重的工作狀態(tài)，會導(dǎo)致其工作效率低下，影響社會治理水平?；鶎痈刹咳蝿?wù)過多，為了完成工作，最直觀的后果就是形式主義泛濫。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部的日常工作任務(wù)按照花費(fèi)的時間成本排序從多到少分別是開會、應(yīng)對檢查評估、辦理業(yè)務(wù)、工作臺賬整理、學(xué)習(xí)文件和其他事件?；鶎痈刹恳粋€月內(nèi)各項(xiàng)工作所花費(fèi)的時間分布，其中開會≤5天的人數(shù)最多，為35.06%，5天～30天的占49.78%;學(xué)習(xí)文件≤5天的人數(shù)最多，為46.75%，5天～30天的占35.5%;工作臺賬整理≤5天的人數(shù)最多，為35.06%，5天～30天以上的占45.89%;應(yīng)對檢查考評5天～10天的人數(shù)最多為30.3%，5天～30天以上的占58.01%（見圖3）?？梢姡鶎痈刹康娜粘９ぷ魅蝿?wù)中應(yīng)對檢查考評花費(fèi)的時間最多，其次是開會，再次是工作臺賬整理，最后是學(xué)習(xí)文件。

3.工作情緒差，積極性不高。工作時間長，工作任務(wù)重，權(quán)責(zé)不匹配，基層干部由于形式主義耗費(fèi)了大量時間，有心為民眾排憂解難，卻無法從日常繁瑣的工作中解脫出來，導(dǎo)致“脫實(shí)向虛”的不良風(fēng)氣滋生蔓延。長期如此，便會在一定程度上影響基層干部主動擔(dān)當(dāng)作為的積極性，最終損害的是人民群眾的利益。因此，秉持著為人民服務(wù)宗旨的基層干部無法排解其內(nèi)心的矛盾，對自己的工作產(chǎn)生厭倦甚至排斥的心理，不少人心理狀況堪憂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，針對關(guān)于工作是否很累的問題，回答有點(diǎn)累的人數(shù)最多，占50.65%，回答十分累的占42.4%，對工作感到累的占91.07%;關(guān)于工作是否心煩的問題，回答有點(diǎn)心煩的人數(shù)最多，占61.9%，對工作感到心煩的占79.22%;關(guān)于工作是否疲倦的問題，回答有點(diǎn)疲倦的人數(shù)最多，占56.28%，對工作感到疲倦的占83.55%;針對是否想換工作的問題，回答有點(diǎn)想的人數(shù)最多，占48.92%，回答十分想的占19%，想換工作的占67.97%（見圖4）。

可見，基層干部還是有很大一部分人感到工作很累，產(chǎn)生焦慮厭煩、疲倦的情緒，甚至有些人已經(jīng)產(chǎn)生了更換工作的想法。這是基層難以留住人才的重要原因之一。

（二）基層干部負(fù)擔(dān)過重——壓力型治理結(jié)構(gòu)下的必然現(xiàn)象

基層干部負(fù)擔(dān)過重是眾所周知的，在壓力型體制的治理結(jié)構(gòu)下，基層干部被迫承接了自上而下的層層下壓的任務(wù)。

這種下壓的任務(wù)一方面可能是層層加碼的，另一方面可能是難以推卸的。所以必然會導(dǎo)致基層干部負(fù)擔(dān)加重的結(jié)果。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少基層干部長期處于高負(fù)荷的工作狀態(tài)，而造成基層干部負(fù)擔(dān)過重的原因是多方面的。

根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，可以將原因主要分為五個方面。

1.工作任務(wù)的“被動”性。首先最客觀的原因是基層干部工作任務(wù)太多，“文山會海”、無休止的考核檢查，有的地方重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”，導(dǎo)致基層干部負(fù)擔(dān)過重。這些既是基層負(fù)擔(dān)重的表現(xiàn)，也是基層負(fù)擔(dān)重的原因。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部認(rèn)為檢查考評太多導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重的有209人，占90.48%，認(rèn)為文件太多的有167人，占72.29%，認(rèn)為會議太多的有151人，占65.37%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)上級的檢查考評太多，對基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生影響最大。檢查考評太多不僅導(dǎo)致基層干部形式主義行為，而且導(dǎo)致基層干部無暇投身于公共服務(wù)。最關(guān)鍵的是，從表面上看，這些都是基層的職責(zé)所在，但實(shí)際上這些檢查、會議、文件等都是外來的任務(wù)。所以，基層干部在其中是缺乏自主性的，很多時候是不得已而為之，扮演被動的角色。

因此，在對基層干部進(jìn)行調(diào)研時，很多基層干部表達(dá)了深深的無力感，一方面深感這種局面不合理，另一方面對此束手無策，找不到解決問題的辦法。

2.多元主體的錯綜復(fù)雜性。在所有的影響因素中人是最具能動性的，雖說客觀因素存在，但各個主體還是可以發(fā)揮其主觀能動性的。

問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部認(rèn)為下屬能力不足的有103人，占44.59%，認(rèn)為同事推諉扯皮的有100人，占43.29%，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)管得太多太細(xì)的有98人，占42.42%，認(rèn)為自己能力有限的96人，占41.56%，不確定的有93人，占40.26%?？梢钥闯觯鱾€主體的因素對基層干部負(fù)擔(dān)過重都造成了影響，并不是單獨(dú)哪一個方面才會造成負(fù)擔(dān)過重的問題。既有上層領(lǐng)導(dǎo)的問題，也有下屬的問題，既有同事之間的問題，也有自身能力不足的問題。所以，領(lǐng)導(dǎo)的放權(quán)、同事的溝通協(xié)調(diào)、下屬的素質(zhì)提升和個人自身能力建設(shè)，都是可以考慮的方面。這表明基層干部在這一方面遇到的問題是復(fù)雜多樣的。

從人際關(guān)系結(jié)構(gòu)中，基層干部感受到了來自各方的壓力，在結(jié)構(gòu)性困局中，基層干部需要抽絲剝繭，才能從容應(yīng)對來自各方的壓力。

3.主觀意識的多樣性。思想是行動的先導(dǎo)，基層干部的行政道德和行政倫理直接影響其行政行為。

問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部主觀因素呈現(xiàn)出較大差異。其中選擇不確定選項(xiàng)的有126人，占54.55%，選擇政績觀錯位的有103人，占44.59%，選擇宗旨意識不強(qiáng)的有88人，占38.1%，選擇私心太重的有26人，占11.26%?？梢钥闯?，除了不確定的選項(xiàng)之外，錯位的政績觀和宗旨意識不強(qiáng)是導(dǎo)致基層干部負(fù)擔(dān)過重的兩大成因，片面追求自己的利益最大化而忘記了為人民服務(wù)的初心。大部分人選擇不確定，其背后的深層原因耐人尋味。原因之一可能在于，有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)心深處不愿意進(jìn)行自我反思，也可能是有些基層干部確實(shí)對該問題缺乏思考，還有一種可能是一些基層干部認(rèn)為這個問題的原因是多方面的，很難說得清楚。所以主觀意識層面的深刻檢討也是必要的。

4.工作方式的不合理性。工作方式影響基層干部的工作效率，與基層干部的工作呈正相關(guān)?；鶎诱挥诠倭朋w制的末梢，本身就帶有官僚制固有的弊端即官僚主義，同時在壓力型體制下受到上級各層政府的層層加碼，在一定程度上導(dǎo)致了基層干部工作方式上的“痕跡主義”和“形式主義”。這些工作方式直接導(dǎo)致基層干部負(fù)擔(dān)過重。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部認(rèn)為層層加碼的工作方式導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過重的有182人，占78.79%，認(rèn)為原因是處處留痕的有164人，占71%，認(rèn)為原因是形式主義的有157人，占67.97%，認(rèn)為原因是官僚主義的有94人，占40.69%，不確定的有46人，占19.91%。

不難看出，工作方式不當(dāng)是導(dǎo)致基層干部負(fù)擔(dān)過重的重要原因，層層加碼、痕跡主義、形式主義及官僚主義排在前幾位，所以必須采取有效措施予以避免或杜絕。

應(yīng)該明確的是，工作方式不合理既可能是基層干部自身的工作方式不合理，也可能是上級部門或領(lǐng)導(dǎo)工作方式不合理，這都可能是基層干部負(fù)擔(dān)過重的導(dǎo)致因素。

5.體制上的不明確性。制度具有根本性、長遠(yuǎn)性的作用。建立科學(xué)合理的基層治理體制，對于減輕基層負(fù)擔(dān)具有根本性的意義。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部認(rèn)為職責(zé)不清導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重的有174人，占75.32%;認(rèn)為辦事流程繁瑣僵化的有173人，占74.89%;認(rèn)為上級單位或領(lǐng)導(dǎo)太多的有116人，占50.22%;不確定的有41人，占17.75%。所以，職責(zé)不清是當(dāng)前基層治理體制中存在的最為普遍的問題。

它不僅會導(dǎo)致層層下壓任務(wù)，而且導(dǎo)致同事之間推諉扯皮，各個部門互相踢皮球，嚴(yán)重影響行政效率和政府形象。隨后才是辦事流程問題和多頭領(lǐng)導(dǎo)問題。因此，通過建立權(quán)責(zé)清單，明細(xì)基層部門和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)限是非常必要且重要的舉措。

體制問題是根本性問題，所以解決問題的根本也應(yīng)該從體制著眼。如何構(gòu)建科學(xué)明晰高效順暢的基層治理體制是一個非常重要的方面。

四、清晰化治理：基層干部的精準(zhǔn)減負(fù)

問卷調(diào)查分析可以看出，造成基層干部負(fù)擔(dān)過重的原因是多方面的，應(yīng)對的對策也是多方位的。但多樣化的對策因?yàn)槿狈γ鞔_性，在具體的落實(shí)過程中極易形成模糊化治理，導(dǎo)致基層減負(fù)的“最后一公里”難以實(shí)現(xiàn)?；鶎訙p負(fù)的清晰化治理是實(shí)現(xiàn)基層干部精準(zhǔn)減負(fù)的必要路徑。清晰化治理不僅要從分散且原子化的治理路徑中聚焦最本質(zhì)最主要的治理路徑，明確治理取向，還要將各項(xiàng)清晰化的治理路徑明確打包、運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基層干部的精準(zhǔn)減負(fù)。

（一）減負(fù)對象的清晰化：瞄準(zhǔn)關(guān)鍵主體

基層減負(fù)的清晰化治理關(guān)鍵就是清晰識別，這是其他清晰化治理路徑的基礎(chǔ)。為基層干部減負(fù)，究竟是為哪些基層干部減負(fù)是需要明確的問題。從問卷調(diào)研來看，并不是所有的基層干部都是負(fù)擔(dān)沉重的。其中一部分負(fù)擔(dān)最為沉重的基層干部才是減負(fù)的關(guān)鍵主體。從日工作時間來看，工作時間10小時以上的集中于一小部分人，大概占基層干部總數(shù)的1/5;從周工作時間來看，工作時間為7天的為12.55%，比例稍高于1/10。所以，真正“白加黑”“五加二”的基層干部大概占1/10至1/5，并不是所有的基層干部工作時間都很長。從工作感受來看，基層干部對工作感到十分累的占42.4%;對工作感到十分心煩的占17.32%;對工作感到十分疲倦的占27.27%;十分想換工作的占19%。所以，基層干部要減負(fù)，尤其是要為那一部分工作壓力特別大的基層干部減負(fù)。從窄的口徑來說，這一部分基層干部占1/10，從寬的口徑來說，這一部分基層干部可以達(dá)到四成比例。重點(diǎn)為這一部分基層干部減負(fù)才是真正的精準(zhǔn)減負(fù)，這些人是減負(fù)當(dāng)中最需要關(guān)注的群體。

（二）工作任務(wù)的清晰化：聚焦檢查考評

基層減負(fù)的清晰化治理聚焦在工作任務(wù)上就是要減少檢查考評。問卷調(diào)查顯示，就如何在工作任務(wù)上為基層減負(fù)，基層干部認(rèn)為首先應(yīng)該減輕檢查考評的占94.37%，其次應(yīng)該減少會議的占69.7%，再次少發(fā)文件的占64.94%（見圖5）?；鶎痈刹拷^大多數(shù)人認(rèn)為，減負(fù)應(yīng)該先減少檢查考評，考核評比占據(jù)了基層干部太多的時間。

如何減少檢查考評并實(shí)現(xiàn)清晰化治理？這就需要完善考核評估機(jī)制，從評估立法、考核標(biāo)準(zhǔn)、評估主體、考核流程方面實(shí)現(xiàn)無縫隙對接。一是健全與考評相關(guān)的法律法規(guī)。我國目前法律體系中還沒有專門的關(guān)于考核評估的法律法規(guī)，這可能是導(dǎo)致目前考核評估出現(xiàn)諸多問題的原因之一，為此要加快相關(guān)的立法工作，推動考評的法制化進(jìn)程。二是要建立合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，使基層能夠從“嚴(yán)厲”的考核評價中脫身出來，不至于為了考核疲于奔命而無暇顧及其他重要事項(xiàng)。比如，“一票否決制”的考核標(biāo)準(zhǔn)盡管極具威懾力，但制度運(yùn)作上， 其內(nèi)生的缺陷會導(dǎo)致“選擇性關(guān)注”，產(chǎn)生資源配置扭曲[6]。所以，“一票否決制”盡管可以用，但要慎用。因此確立考核標(biāo)準(zhǔn)時要統(tǒng)籌兼顧，松弛有度，可以廣泛聽取群眾、政府官員、各個領(lǐng)域的專家意見，統(tǒng)籌決策，確保考核標(biāo)準(zhǔn)的合理可操作。三是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)考核主體多元化。這樣擁有考評權(quán)力的不同主體可以互相制約，在一定程度上避免了權(quán)力濫用、考評虛設(shè)及操控考評結(jié)果等不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，以最大限度確?？荚u體系能夠客觀公正地運(yùn)行[7]。我們可以充分利用一些學(xué)術(shù)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與政府評估方案，減少對基層政府的單一主體考核。

我們可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助考核，而且因?yàn)橹皇撬鸭治鰯?shù)據(jù)，不會增加基層干部填表工作負(fù)擔(dān)。四是優(yōu)化考核流程，建立“一站式考核”方式。對于一些業(yè)務(wù)相似、流程相似、考核指標(biāo)相似的工作進(jìn)行集中考核，減少分次考核數(shù)量。對考核數(shù)量、規(guī)模進(jìn)行限制，對考核的工作任務(wù)量占基層干部日常工作的比例進(jìn)行嚴(yán)格把控，使基層干部從考核中脫離出來投入到基層服務(wù)中。因此，為減輕基層負(fù)擔(dān)，必須先從這些不合理的考核機(jī)制上進(jìn)行改革，才能為基層干部減負(fù)吃上一顆定心丸。

（三）主體因素的清晰化：注重提升自身能力

基層減負(fù)的清晰化治理聚焦在主體因素上就是要提升自身能力。不同的主體對基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生不同的影響。問卷調(diào)研表明：基層干部首先應(yīng)該進(jìn)行自我反思提升自身能力的占85.28%，其次要加強(qiáng)同事之間的溝通協(xié)作的占83.98%，再次要提升下屬素質(zhì)能力的占67.97%，最后領(lǐng)導(dǎo)要學(xué)會放權(quán)的占57.14%（見圖6）。不難看出，基層干部在提出對策建議的時候還是首先從自身，即在內(nèi)因方面下功夫。在外部因素方面，首先強(qiáng)調(diào)同事之間的溝通協(xié)調(diào)，然后是提升下屬的素質(zhì)能力，最后才是要求上級領(lǐng)導(dǎo)放權(quán)。這與前面歸因分析存在著不一致。歸因時首先強(qiáng)調(diào)下屬的問題，最后才是自己的問題，但在提對策建議時下屬問題退到第三位，而自身問題上升到第一位。

將提升自身能力的路徑清晰化是基層減負(fù)取得成效的必要條件。這就需要為基層干部的能力提升構(gòu)建一整套的提升系統(tǒng)，包括指標(biāo)構(gòu)建、階段性的考評、培訓(xùn)、文化環(huán)境構(gòu)建等。一是構(gòu)建簡單有效的基層干部能力指標(biāo)。能力指標(biāo)要全面且合理，包括自我認(rèn)知能力、學(xué)習(xí)能力、溝通能力、創(chuàng)新能力等。這些為今后基層干部的績效指標(biāo)評估提供可操作性的依據(jù)，是干部能力建設(shè)的重要前提。

二是建立及時的階段性考評機(jī)制。

及時的考評可以幫助基層干部從錯誤中不斷改進(jìn)，還可以通過合理的考評有效激勵干部，這是基層干部能力建設(shè)的基礎(chǔ)。

三是加強(qiáng)基層干部能力培訓(xùn)。要結(jié)合干部的自身現(xiàn)狀，對干部的能力展開分析，為干部提供精準(zhǔn)的能力培訓(xùn)，這是干部能力建設(shè)的核心[8]。最后，建設(shè)有利于能力提升的文化環(huán)境。任何政治生態(tài)都存在于特定的文化土壤中，文化根植于人的內(nèi)心，對人的影響是潛移默化的。所以，從文化建設(shè)入手，更能讓基層干部對能力建設(shè)形成內(nèi)在的需求，從而提供持續(xù)穩(wěn)定的動力。

（四）主觀因素的清晰化：注重強(qiáng)化自身修養(yǎng)

基層減負(fù)的清晰化治理聚焦在主觀因素上就是要強(qiáng)化自身修養(yǎng)。問卷調(diào)查表明，基層干部認(rèn)為，最重要的是從自身修養(yǎng)上解決問題的占87.88%，其次是要樹立正確的政績觀的占81.82%，最后可以強(qiáng)化宗旨意識的占75.76%（見圖7）?？梢姡鶎痈刹砍姓J(rèn)自身的主觀因素對負(fù)擔(dān)過重影響很深，需要強(qiáng)化自身修養(yǎng)。在觀念和信仰層面，基層干部廣泛認(rèn)為，樹立正確的政績觀和強(qiáng)化宗旨意識非常重要。問卷對基層干部負(fù)擔(dān)過重原因進(jìn)行了分析，但可以發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，在減輕基層干部負(fù)擔(dān)的措施中，無論從哪個方面來說，基層干部都將自身建設(shè)作為為基層減負(fù)的第一要素。其中在主體因素上認(rèn)為提升自身能力的選項(xiàng)占第一位的為85.28%，在主觀因素上認(rèn)為強(qiáng)化自身修養(yǎng)也占第一位的為87.88%。所以，基層干部認(rèn)識到自身能力和修養(yǎng)建設(shè)是影響基層負(fù)擔(dān)的重要原因，從內(nèi)外因的辯證關(guān)系來看，從自身入手才是基層減負(fù)的根本之策。

基層干部自身修養(yǎng)提升的清晰化治理，需要在思想、政治、守紀(jì)、品行等方面進(jìn)行提升。基層干部的素質(zhì)和修養(yǎng)不僅直接關(guān)系到政府的作風(fēng)問題，更影響到黨和政府的執(zhí)政根基。首先，學(xué)習(xí)是提升修養(yǎng)的基礎(chǔ)，組織相應(yīng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，保證思想合格，做到身沾“書卷氣”而不油膩，手沾“清風(fēng)氣”而不庸俗，肩沾“俠義氣”而不脆弱，腳沾“泥土氣”而不輕飄[9]。其次，開展理想信念教育，可以組織基層干部定期進(jìn)行主題培訓(xùn)及實(shí)地考察，切身領(lǐng)會以人民為重、全心全意為人民謀福祉的使命感，聯(lián)系群眾不背離群眾，做到政治合格。

再次，適當(dāng)提高犯錯成本，對于違反黨紀(jì)國法的干部要采取嚴(yán)厲的懲罰措施，提高犯錯成本，樹牢規(guī)則邊界意識，做到守紀(jì)合格。

最后，要不斷提升基層干部的道德修養(yǎng)，可以樹立獎懲機(jī)制，對良好道德進(jìn)行正強(qiáng)化，并通過公開不道德行為，提升基層干部的道德意識。目前我們黨正在開展“不忘初心，牢記使命”的主題教育，銘記“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的“初心”和“使命”就是對黨員干部修養(yǎng)最重要的塑造。

（五）工作方式的清晰化：樹立務(wù)實(shí)作風(fēng)

基層減負(fù)的清晰化治理聚焦在工作方式上就是要求真務(wù)實(shí)。工作方式的好壞對基層干部的工作效率有很大影響，進(jìn)而會影響到基層干部的負(fù)擔(dān)問題?；鶎痈刹空J(rèn)為改進(jìn)工作方式應(yīng)該從四種方式入手，腳踏實(shí)地求真務(wù)實(shí)的占93.07%，嚴(yán)禁上級政府的層層加碼的占77.49%，踐行群眾路線的占76.62%，對于“痕跡主義”特征要強(qiáng)化對填表的監(jiān)督占49.78%（見圖8）。所以，從基層干部自身的角度來說，首要的是按照“三嚴(yán)三實(shí)”的要求，腳踏實(shí)地，認(rèn)真工作，從外部環(huán)境的角度來說，要避免層層加碼和痕跡主義等，為基層干部提供一個良好的體制環(huán)境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管歸因時基層干部首先強(qiáng)調(diào)層層加碼的嚴(yán)重影響，但提對策建議時還是側(cè)重從自身的角度來想辦法。這可以說是壓力型體制下基層干部的思維邏輯和行為邏輯的自然展現(xiàn)。

基層干部的工作方式如何清晰化地落地？最重要的就是完善群眾監(jiān)督制度。

為基層減負(fù)首先要減的就是不實(shí)作風(fēng)。這就需要發(fā)揚(yáng)基層民主，完善群眾監(jiān)督制度。民主是最好的防腐劑，其不該位于道德的圣壇上，而應(yīng)作為一種政治機(jī)制[10]?；鶎痈刹块_展工作的受益對象是基層群眾，群眾最能明白基層干部工作實(shí)不實(shí)。所以完善群眾監(jiān)督制度，監(jiān)督基層干部牢固樹立務(wù)實(shí)作風(fēng)十分必要。一是要提升基層民眾參與監(jiān)督的積極性，改變無人監(jiān)督或很少人愿意參與監(jiān)督的現(xiàn)狀?；鶎由鐣行律r(nóng)民工大多外出務(wù)工，導(dǎo)致基層社會呈現(xiàn)主體空心化的現(xiàn)象，基層的政府事務(wù)更是無人過問或是鮮有人問津，因此要通過政治動員、激勵參與等方式使基層民眾參與其中。二是要為基層民眾的監(jiān)督提供合理的信息來源，保證民眾的知情權(quán)，改變無從監(jiān)督的現(xiàn)狀。三是搭建制度平臺，為基層民眾參與監(jiān)督提供制度保障，能夠依法監(jiān)督，改變無法監(jiān)督的現(xiàn)狀[11]。 “水能載舟， 亦能覆舟”， 我們必須時刻把人民群眾的需求放在心上、落實(shí)在行動上;必須解決“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題， 既要對上負(fù)責(zé)， 又要對下負(fù)責(zé)， 既要履職盡責(zé)， 又不能越界妄為[12]。

（六）體制方面的清晰化：重在明晰權(quán)責(zé)

基層減負(fù)的清晰化治理聚焦在體制上就是要明晰權(quán)責(zé)。目前我國正在深化政府體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，力求解決固化已久的體制頑疾。這對于從體制層面解決基層干部負(fù)擔(dān)過重問題提供了一個良好的大環(huán)境。但基層負(fù)擔(dān)過重問題的體制環(huán)境，又需要針對具體問題具體分析。調(diào)研顯示，從體制方面來減輕基層負(fù)擔(dān)，基層干部首先要明確權(quán)責(zé)關(guān)系占91.77%，其次要減少多頭管理占86.58%，最后要優(yōu)化辦事流程占83.12%（見圖9）。所以，從體制上看，建立權(quán)責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)基層與上級部門之間的權(quán)責(zé)一致，是為基層減負(fù)的重要體制保障。此外，優(yōu)化辦事流程，減少多頭管理，也是為基層減負(fù)的重要方面。長期以來，基層干部行走在一線，聯(lián)系群眾，服務(wù)群眾，但基層干部負(fù)擔(dān)過重問題越來越突出。我國基層政府承擔(dān)了來自上級政府層層加碼的工作任務(wù)，卻缺少與之匹配的資源，導(dǎo)致基層政府責(zé)權(quán)不匹配，負(fù)荷嚴(yán)重乃至不堪重負(fù)，形式主義泛濫?！白儺惖男问街髁x、官僚主義， 從本質(zhì)上來說， 仍然是執(zhí)政能力的問題， 是權(quán)力的異化”[13]。制度是管根本管長遠(yuǎn)的東西，減輕基層負(fù)擔(dān)可以從制度體制上入手，完善相關(guān)體制的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。為基層減負(fù)，其中最重要的就是從體制上明確權(quán)責(zé)關(guān)系。當(dāng)前很多地方權(quán)責(zé)清單已經(jīng)做到縣一級，實(shí)際上還可以繼續(xù)做下去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也可以做權(quán)責(zé)清單，甚至村居小微權(quán)責(zé)清單對于基層減負(fù)也很有必要。

五、余?論

模糊性的公共權(quán)責(zé)如何實(shí)現(xiàn)清晰化治理？模糊性的權(quán)責(zé)關(guān)系在我國有它的生存土壤。一方面歸因于模糊性的社會。社會要素的多樣性、社會運(yùn)行的不確定性決定了政府面對的社會是一個具有模糊性的社會，這就導(dǎo)致政府職責(zé)厘定時的模糊性。另一方面歸因于政府的策略治理。政府為了增強(qiáng)自身的運(yùn)作空間和應(yīng)變能力，在現(xiàn)有科層體制和壓力型體制下采取變通主義行為，進(jìn)行策略性的模糊治理，表現(xiàn)在模糊性的公共政策、政策目標(biāo)等，這反過來會加劇公共責(zé)任的模糊性，因此模糊性是不可避免的。但為了提升基層治理水平，還是需要我們盡可能地將模糊性的權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)化為清晰化的治理。其中最得力的工具就是現(xiàn)在各地極力推行的“權(quán)責(zé)清單”制度。通過理順各層級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建與事權(quán)匹配相應(yīng)的職責(zé)體系。區(qū)分各層級政府的權(quán)責(zé)，明確權(quán)責(zé)邊界，上級該管什么，基層該管什么，將政府間權(quán)責(zé)關(guān)系規(guī)范化、制度化。一是要搭建完善的清單體系。清單范圍不僅要涵蓋所有公權(quán)力機(jī)關(guān)，還要輻射到除政府部門以外的黨委、人大、法院、檢察院，實(shí)現(xiàn)清單的全覆蓋。同時要細(xì)化責(zé)任人，將每個地帶的負(fù)責(zé)人實(shí)行無縫隙對接，尤其是交叉地帶。二是要“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”與“靈活運(yùn)用”雙管齊下。目前各地都在積極落實(shí)權(quán)責(zé)清單，但標(biāo)準(zhǔn)不一，以浙江省的權(quán)責(zé)各成體系和安徽省的權(quán)責(zé)一體化模式為典型。事實(shí)上，在具體的落實(shí)中既要考慮到地區(qū)的差異性，也要兼顧合理性。權(quán)責(zé)清單的不合理差異會弱化權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性[14]，同時不考慮差異性會壓縮基層政府的彈性自治空間。三是大力推進(jìn)清單制度的公開化、清晰化。為盡可能降低權(quán)責(zé)推諉和暗箱操縱的空間，必須將各級政府部門的權(quán)責(zé)清晰化地展現(xiàn)在公眾面前，讓權(quán)責(zé)在陽光下運(yùn)行。一方面可以在全國統(tǒng)一清單公布的政府門戶網(wǎng)站，避免群眾搜索信息的困難，便于整個社會對權(quán)責(zé)清單制度形成一致性的認(rèn)識。同時順應(yīng)時代潮流，將更多的清單落戶政務(wù)大廳，保證每個部門相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單都在政務(wù)大廳公開透明地展示，不僅讓群眾能夠了解各個部門的權(quán)責(zé)，還能強(qiáng)化對其進(jìn)行監(jiān)督。另一方面可以搭上互聯(lián)網(wǎng)的便車，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+清單”。將更多的清單搬到網(wǎng)上，接受全國人民的監(jiān)督，同時通過網(wǎng)上電子政務(wù)減輕群眾負(fù)擔(dān)。四是健全清單的監(jiān)督機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。一方面，再完美的權(quán)責(zé)清單制度如果缺少監(jiān)督，也會形成擺設(shè)。因此可以通過打造清單的“品牌知名度”來提高全社會對權(quán)責(zé)體系的認(rèn)識。比如，可以根據(jù)各個群體接受信息的渠道加大宣傳，在社區(qū)報刊亭、小區(qū)宣傳欄、公交站牌、廣播、電視等張貼、滾動權(quán)責(zé)清單，讓清單制度家喻戶曉，起到深入人心的作用。

另一方面，要保持清單的持久彌新，不斷及時地對清單進(jìn)行更新，根據(jù)社會的不同發(fā)展階段，對不合理、過時、變更的清單進(jìn)行及時更正，將清單的動態(tài)管理作為一種常態(tài)管理機(jī)制納入政府的日常管理之中。

模糊化治理與清晰化治理是兩種不同的治理工具，各有利弊，因此兩者不是非此即彼的關(guān)系，但良好的治理效應(yīng)必然是兩者的適度平衡，因此在基層負(fù)擔(dān)過重、形式主義泛濫的背景下，如何應(yīng)用有效的治理工具，從模糊走向適度清晰，實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)的清晰化治理，是反映社會治理水平的一個重要尺度。

雖然社會不可避免地存在模糊性，為基層減負(fù)帶來不可避免的模糊性，但模糊與清晰是一對相對的概念，沒有絕對之分，只有相對之分。為基層減負(fù)不能僅滿足于模糊，還需要適度的清晰，實(shí)現(xiàn)模糊與清晰的動態(tài)平衡。

總之，從模糊性上來說，基層干部負(fù)擔(dān)過重既有內(nèi)因也有外因，所以，為基層干部減負(fù)既要從內(nèi)因著手，也要從外因謀劃。從清晰性上來說，從基層干部自身的角度解決問題，就是從內(nèi)因方面尋求解決之道。找準(zhǔn)負(fù)擔(dān)最重的基層干部，提升基層干部自身能力與修養(yǎng)，踐行腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)都是其中的重要舉措。從基層干部自身以外的角度解決問題，就是從外因的角度尋找應(yīng)對之策。從體制方面明晰權(quán)責(zé)、工作方式上上級部門或領(lǐng)導(dǎo)能夠腳踏實(shí)地、工作任務(wù)方面減少檢查考評等，都是為基層干部減負(fù)的重要對策。

事實(shí)上，自中央和各省市下發(fā)了為基層減負(fù)的文件后，基層負(fù)擔(dān)得到了一定程度的減輕。但因?yàn)檎邥r滯等多種因素作用，目前的效果還比較有限。

這個問題也在本次問卷調(diào)查中得以驗(yàn)證，其中只有30.3%的基層干部認(rèn)為有所減輕，3.9%的認(rèn)為可以大大減輕，而65.81%的認(rèn)為不能減輕（包括沒有減輕和完全沒有減輕）。這說明減負(fù)的效果有限。之所以如此，一方面與基層減負(fù)工作剛剛部署有關(guān)，政策落實(shí)還需要一定的時間，另一方面表明為基層減負(fù)的工作是非常復(fù)雜的，任重而道遠(yuǎn)，如果只是模糊化治理還很難達(dá)成減負(fù)的任務(wù)。所以，我們必須從中央和各省市的整體布局出發(fā)，再為基層減負(fù)添一把火，不僅要從模糊性上抓改革的方向與戰(zhàn)略，還要從清晰性上突出重點(diǎn)，狠抓具體路徑，讓中央和各省市的政策意圖落到實(shí)處，讓基層減負(fù)能夠扎根落地。

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